ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3260/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 3209/87 din 30 septembrie 2009, reclamantul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor din Ministerul Administrației și Internelor a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Italia a pârâtului I.M. În motivarea cererii s-a arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 1 septembrie 2009 în baza Decretului Prefectului de Roma, datorită comportamentului de care a dat dovadă pe perioada șederii în Italia, împotriva pârâtului fiind dispusă măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei. Prin sentința civilă nr. 170 din 19 octombrie 2009 pronunțată de Tribunalul Teleorman, în dosarul nr. 3209/87/2009, a fost r espinsă, ca nefondată, cererea cu motivarea că înscrisurile depuse de către reclamant, respectiv: talonul de expulzat, declarația și Decretul Prefectului de Roma se referă la numitul H.I.

Nici unul dintre înscrisurile depuse nu se referă la pârâtul I.M., situație în care instanța nu poate reține în sarcina acestuia săvârșirea vreunei fapte care să atragă incidența prevederilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005. Cum reclamantul nu a făcut dovada susținerilor sale, în conformitate cu dispozițiile art. 1169 C. civ. tribunalul, a respins cererea ca nefondată. Împotriva acestei sentințe a declarat apel reclamantul solicitând admiterea apelului cu consecința admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea apelului s-a arătat că, p ârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 01 septembrie 2009, conform Decretului Ministrului de Interne al Italiei.

Din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, fiind considerat un pericol public, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Potrivit dispozițiilor Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află.

Apelantul, în raport de prevederile legale menționate mai sus, a susținut gradul scăzut de integrare a pârâtului în perimetrul statului italian, având în vedere că acesta a avut activitate infracțională prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice. S-a mai susținut că în mod greșit instanța de fond nu a luat în considerare dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 134/2007, precum și ale Decretului Ministrului de Interne al Italiei.

Prin decizia nr. 627 A din 26 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a anulat ca netimbrat apelul reținând că, deși reclamantul a fost citat cu mențiunea timbrării apelului cu o taxă de timbru în sumă de 4 lei și respectiv 0,15 lei timbru judiciar, acesta nu a făcut dovada la termenul de judecată din data de 26 noiembrie 2009. Ordinul de plată privind achitarea taxei de timbru judiciar, precum și timbrul judiciar în valoare de 0,15 lei au fost depuse la dosar la data de 26 noiembrie: 13,15 după pronunțarea deciziei. Împotriva acestei decizii, în termen legal, a declarat recurs reclamantul.

Prin decizia nr. 2987 din 13 mai 2010, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul, a casat decizia recurată și a trimis cauza spre rejudecare reținând că recurentul și-a îndeplinit obligația de plată anterior termenului de judecată astfel că, în cauză, nu sunt incidente p revederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997, respectiv că sancțiunea anulării acțiunii sau a cererii prevăzută de articolul sus-citat intervine numai pentru situația în care obligația stabilită în sarcina părții nu a fost îndeplinită până la termenul stabilit. În rejudecarea apelului, intimatul, deși legal citat, nu a formulat întâmpinare și nu au fost administrate probe noi. Prin decizia nr. 424/A/2010 s-a respins apelul.

În motivarea deciziei s-a reținut că, în cauză, se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, respectiv dreptul la libertatea de circulație reglementat de art. 25 din Constituția României și art. 2 al Protocolului nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Sub aspectul aprecierii legalității măsurii dispuse, în materia liberei circulații a persoanelor cetățeni români, atât legislația internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula în raport de care dreptul la liberă circulație al cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene și art. 4 din Directiva 2004/38/CE.

Excepțiile de la această regulă se regăsesc, deopotrivă, în cuprinsul legii interne (art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005), dar și în legislația comunitară (art. 27 din Directiva 2004/38/CE) și în cea convențională (par. 3 și 4 ale art. 2 al Protocolului nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului). Norma comunitară prevede, în mod limitativ, doar trei situații în care statul ar putea să restrângă libertatea de circulație a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice. Norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face vreo distincție în legătură cu alte atribute ce privesc persoana cetățeanului, cum ar fi gradul de pericol social pe care acesta îl prezintă pentru ordinea, siguranța, sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.

Norma internă prevede o categorie mai largă de situații în care se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, astfel că aceasta este, în parte, neconformă cu norma comunitară, sub aspectul excepțiilor ce vizează libera circulație a persoanelor, excepții care ar trebui să fie de strictă interpretare și aplicare și să fie concordante cu cele reglementate de legislația internațională în această materie. Constatând existența neconcordanței între norma comunitară și norma internă privind excepțiile de la dreptul la libertatea de circulație, care constituie limitări ale exercitării acestui drept, Curtea a făcut aplicarea normei comunitare în speță, în virtutea principiului supremației dreptului comunitar.

Directiva 2004/38/CE a fost implementată în dreptul intern prin O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene si Spațiului Economic European, dar nici acest act normativ și nici modificările ulterioare aduse Legii nr. 248/2005 nu au transpus în mod complet această Directivă, în sensul indicării criteriilor referitoare la ordinea, siguranța sau sănătatea publică, care să fie avute în vedere la adoptarea măsurilor restrictive privind exercițiul dreptului la libera circulație. Capitolul VI din Directiva 2004/38 se referă, în titlul lui, Ia „restricții ale dreptului de intrare și de ședere ... ". În contextul art. 32 din directivă, trebuie înțeles că statul de plecare are propriile responsabilități în cazul persoanelor care fac obiectul unei decizii de interzicere a intrării pe teritoriul unei țări din Uniune, atâta timp cât interdicția nu a fost ridicată.

Prevalându-se de termenii generali ai art. 27 alin. (1) din Directiva 2004/38, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a apreciat că ordinea sau siguranța publică poate să fie invocată și în țara de plecare, cu toate că, în cuprinsul capitolului VI, dispozițiile legale vizează, în mod repetat, "statul membru gazdă". Responsabilitățile statelor membre pentru comportamentul propriilor resortisanți depășește astfel cadrul strict al art. 32 din directivă, ceea ce corespunde unei analize unitare a prevederilor din Tratatul CE și din Directiva 2004/38, potrivit cărora dreptul la liberă circulație și limitările care îi sunt atașate prezintă relevanță atât în statul de plecare, cât și în cel de destinație.

O reglementare națională care permite restrângerea dreptului la liberă circulație a propriilor resortisanți nu este incompatibilă cu dispozițiile legale comunitare, doar ea nu se aplică mecanic și dacă se ține seama de interesele fundamentale ale societății din țara gazdă. Măsura adoptată se analizează însă în funcție de criteriul necesității și de cel al proporționalității. Restrângerea liberei circulații a unei persoane pe motivul vag că aceasta s-a aflat într-o situație de „ședere ilegală" într-un stat membru nu respectă criteriul proporționalității. Simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea italiană, referitoare la dreptul de ședere, pe teritoriul statului italian, al unui cetățean român, nu poate fi circumscrisă excepțiilor care ar conduce la admiterea acțiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările penale anterioare nu ar putea justifica, în sine, restrângerea libertății de circulație.

Obligația asumată de România, prin acordul încheiat cu statul italian, a fost aceea de a readmite pe cetățenii săi, care au fost expulzați, în scopul combaterii imigrației ilegale, dar această obligație, de ordin general și de prevenție generală, nu poate justifica, în raport de circumstanțele particulare ale speței, restrângerea dreptului la liberă circulație a intimatului - pârât I.M., pe teritoriul Italiei. Împotriva acestei decizii, în termen legal, a declarat recurs Ministerul Administrației și Internelor – Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, criticând-o ca nelegală, fără a indica în drept cauzele de nelegalitate. În dezvoltarea motivelor de recurs s-a invocat că sesizarea instanței s-a făcut în temeiul dispozițiilor art. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 raportat la dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 iar în cauză s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru limitarea exercitării dreptului la liberă circulație. S-a susținut că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei, conform Decretului Ministerului de Interne, întrucât a avut un comportament antisocial, respectiv săvârșirea de infracțiuni aducând atingere ordinii și siguranței publice a statului Italian. S-a arătat că în cauză sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 27 și art. 28 din Directiva nr. 2004/38/CE iar măsura solicitată respectă principiul proporționalității și are în vedere conduita pârâtului. Recursul nu este fondat pentru următoarele considerente: Prin H.G.

nr. 1347/2007 s-a stabilit pentru Direcția Generală de Pașapoarte sau, după caz, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor obligația înaintării către instanță a dosarului de îndepărtare, demers care trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, potrivit cărora restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

Măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație se dispune de către instanță, în raport de prevederile acestui text, care trebuie interpretate prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest Tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi și obligații, iar, față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare. De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele Protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita celui în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica, în sine, luarea unor asemenea măsuri. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie. Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară. În cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE. Măsura restrângerii dreptului la liberă circulație doar pentru faptul că prezența intimatului-pârât pe teritoriul Italiei ar constitui o amenințare la adresa siguranței publice a acelui stat, nu ar respecta principiul proporționalității și nu s-ar baza pe comportamentul acestuia.

Împrejurarea că autoritățile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetățean român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său. Dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 prevăd doar dreptul Ministerului Administrației și Internelor de a sesiza instanța în vederea restrângerii dreptului la liberă circulație, în condițiile prevăzute de lege, și nu o obligație a instanței de a se pronunța în sensul celor solicitate fără a cenzura starea de fapt și îndeplinirea condițiilor privind afectarea ordinii și siguranței publice. Având în vedere aceste considerente, urmează ca în baza dispozițiilor art. 312 C. proc.

civ. a se respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor - Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei nr. 424/A din 8 iulie 2010 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 aprilie 2011.