ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4420/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4420/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar,
constată următoarele:
Prin sentința civilă
nr. 41 din 5 ianuarie 2010, Curtea
de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:
- a respins excepția prescripției
dreptului la acțiune;
- a admis în parte acțiunea
formulată de reclamantul P.R. împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor
Externe;
- a obligat pe pârât să procedeze la
stabilirea datei pentru primirea cererii reclamantului de redobândire a
cetățeniei române într-un termen rezonabil;
- a respins capătul de cerere
privind obligarea pârâtului la plata de daune morale ca neîntemeiat;
- a obligat pe pârât la plata către
reclamant a sumei de 354,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Sub aspectul excepției prescripției
dreptului la acțiune invocate de pârât, instanța a reținut, pe de o parte, că
obiectul cauzei îl reprezintă refuzul nejustificat de soluționare a cererii de
înregistrare a cererii de redobândire a cetățeniei, iar obligația înregistrării
cererii revenea pârâtului, reclamantul așteptând un răspuns la solicitarea
recomandată din data de 10 octombrie 2006 și, chiar dacă reclamantul nu a
insistat în cerere în anul 2006 sau în anul următor, pârâta nu a putut indica
data expirării termenului legal de soluționare a cererii, de la care să
pornească curgerea termenului de prescripție de 6 luni. Presupunând chiar că ar
fi expirat totuși termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004, calculat de la data înregistrării cererii, acest lucru nu
prezintă relevanță, deoarece reclamantul a revenit cu cerere la data de 18
octombrie 2008, în raport de care se poate analiza existența nesoluționării
într-un termen rezonabil a cererii de redobândire a cetățeniei române.
Pe fondul cauzei, Curtea de apel a
reținut următoarele:
La data de 10 octombrie 2006,
reclamantul s-a adresat cu scrisoare recomandată Secției Consulare a Ambasadei
României la Chișinău în vederea depunerii actelor necesare pentru redobândirea
cetățeniei române în temeiul art. 10
1
din Legea nr. 21/1991, la care
nu a primit răspuns, iar la data de 10 octombrie 2008 a trimis din nou,
recomandat, o cerere scrisă, însă prin adresa C1966 din 18 octombrie 2008 i s-a
comunicat că ambasada are competența să stabilească o ordine internă, acest
lucru nereprezentând o îngrădire a drepturilor persoanelor de a depune cererea,
ci, dimpotrivă, având în vedere numărul foarte mare de cereri și capacitatea de
absorbție a personalului desemnat să îndeplinească acest gen de atribuții,
acordarea cetățeniei fiind un atribut al suveranității statului, nu există o
obligație a acestuia de a accepta cererile tuturor solicitanților, arătând că
cererea sa va fi procesată și va fi invitat să depună cererea de redobândire a
cetățeniei române.
Reclamantul s-a adresat din nou la
data de 18 octombrie 2008, recomandat, cu o cerere către pârât, la care a
primit răspuns asemănător, reclamantul adresându-se justiției, considerând că
termenul de programare este exagerat de lung și nu poate fi justificat, în
condițiile în care Legea nr. 21/1991 nu prevede o procedură de programare,
lipsind-o de eficiență juridică, atitudinea pârâtei conducând la restrângerea
dreptului de a obține cetățenia.
Susținerea pârâtului că există un
număr foarte mare de cereri care depășește puterea de lucru a Secției Consulare
a Ambasadei, iar prin luarea peste rând a cererii reclamantului ceilalți
solicitanți ar fi discriminați, și în această situație nu există un refuz
nejustificat, nu poate fi reținută, întrucât, deși Legea nr. 21/1991 nu prevede
un termen de soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române și nici
o procedură de urgentare sau o excepție de la procedura obișnuită, această
împrejurare nu presupune că cererea de redobândire nu trebuie înregistrată
într-un interval de timp rezonabil în raport cu data formulării cererii.
Pe de altă parte, Legea nr. 21/1991
nu prevede competența Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău să stabilească o ordine internă, care să conducă la neînregistrarea unei cereri și
nu se poate invoca faptul că există un număr foarte mare de cereri care
depășește puterea de lucru a Secției Consulare a Ambasadei și că, prin luarea
peste rând a cererii reclamantului, ceilalți solicitanți ar fi discriminați,
întrucât nu se poate restricționa, fără un temei legal, dreptul persoanei de a
înregistra o cerere, pentru considerente ce țin de organizarea administrativă a
serviciului consular.
Din punct de vedere al înregistrării
unei cereri, amânarea cu peste 3 ani a acestei operațiuni, în condițiile în
care reclamantul încă din anul 2006 a solicitat redobândirea cetățeniei române
nu este justificată, întrucât, potrivit art. 10 din Convenția Europeană asupra
Cetățeniei, ratificată de România cu anumite rezerve dar care nu vizau acest
articol, prin Legea nr. 396/2002, fiecare stat trebuie să facă astfel încât să
examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea,
pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de
cetățenie, acest text vizând în mod evident și înregistrarea.
În speță, durata de 3 ani, respectiv
1 an și jumătate, de la data cererii din 21 mai 2008 și până la data formulării
cererii de chemare în judecată nu poate constitui în nici un caz un termen
rezonabil în sensul Convenției, iar, din punct de vedere al Legii nr. 554/2004,
prin nesoluționarea cererii reclamantului de înregistrare a cererii de
redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil, acesta a fost vătămat
în drepturile sale legate de aplicarea dispozițiilor legale privind
redobândirea cetățeniei.
Împotriva acestei sentințe, pârâtul
Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, solicitând modificarea ei în
sensul respingerii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile
art. 304 pct. 9 și art. 304
1
C. proc. civ.
Recurentul-pârât susține că instanța
de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune,
deși reclamntul și-a întemeiat acțiunea pe lipsa unui răspuns la cererea
adresată în luna septembrie 2006, astfel că termenul de prescripție de 6 luni
prevăzut de art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a început să curgă de la
data de 10 octombrie 2006, când s-a împlinit termenul legal de soluționare a
primei cereri depuse de petent la data de 10 octombrie 2006, moment luat în
considerare de către judecătorul fondului în analiza respectării termenului
rezonabil.
Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât
susține că instanța de fond a apreciat în mod eronat existența unui refuz
nejustificat de rezolvare a cererii reclamantului de a-i fi primită cererea
privind redobândirea cetățeniei române, deși răspunsul ministerului nu
încorpora un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea
nr. 554/2004, deoarece autoritățile române se aflau într-o imposibilitate
obiectivă de a-și organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate
pentru preluarea cererilor de redobândire a cetățeniei române și pentru
procesarea într-un termen cât mai scurt.
Mai susține recurentul-pârât că
întreaga procedură de redobândire a cetățeniei române se subsumează dreptului
suveran al statului și că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii
executive în ceea ce privește stabilirea termenelor de primire a cererilor
respective.
Mai susține recurentul-pârât că
noțiunea de „termen rezonabil de soluționare a cererii” nu este reglementată de
lege lata în legislația română, el regăsindu-se doar în jurisprudența CEDO și
nu se aplică decât în privința solicitanților rezidenți în țara a cărei
cetățenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susține că, în jurisprudența
CEDO (cauza Katte Klitsche de la Grange), s-au reținut că, „caracterul
rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcție de circumstanțele
cauzele și ținând cont de … complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului
și cel al autorităților competente”.
Mai arată recurent-pârât că statul
român a depus diligențele necesare, materializate în adoptarea Legii nr. 354/2009
și a O.U.G. nr. 5/2010, în raport de care nu mai există nicio restricție în
ceea ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului
de ședere în România ori de o programare prealabilă, iar începând cu data de 8
februarie 2010, birourile teritoriale ale Agenției Naționale pentru Cetățenie
sunt operaționale și creează cea mai rapidă cale de a fi înregistrat dosarul de
redobândire a cetățeniei.
Examinând cauza prin prisma motivelor
invocate în recurs și a prevederilor art. 304
1
C. proc. civ., Înalta
Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
În ceea ce privește excepția
prescripției dreptului la acțiune, Înalta Curte reține că în mod corect
instanța de fond a apreciat că această excepție este neîntemeiată, astfel că nu
pot fi primite susținerile din recurs formulate sub acest aspect. Este adevărat
că reclamantul invocă în debutul cererii de chemare în judecată faptul că a
adresat o primă cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei României din
Chișinău la data de 10 octombrie 2006. Totodată, însă, reclamantul invocă și
faptul că s-a adresat cu cereri scrise și ulterior, la data de 10 octombrie 2008,
primind răspuns la data de 18 octombrie 2008, precum și la datele de 15
octombrie 2008 și 17 iulie 2009. Or, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe
refuzul nejustificat de rezolvare a cererilor sale, care este asimilat actului
administrativ unilateral, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Astfel fiind, având în vedere data înregistrării cererii de chemare în judecată
– 06 august 2009 – acțiunea reclamantului este formulată cu respectarea
termenului de prescripție prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) cu referire la
alin. (5) din Legea nr. 554/2004 raportat la cererea din 17 iulie 2009, precum
și cu respectarea termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004 raportat la răspunsul primit de reclamant la data de 18 octombrie 2008.
Împrejurarea că instanța de fond a analizat respectarea de către pârât a principiului
termenului rezonabil prin prisma corespondenței adresate de reclamant în
perioada 2006-2009 nu reprezintă un argument în sensul admiterii excepției
prescripției dreptului la acțiune, atâta timp cât cererea de chemare în
judecată a fost introdusă cu respectarea termenelor de prescripție și de
decădere în sensul celor deja arătate.
Sub aspectul fondului cauzei, circumstanțele
sunt de necontestat în sensul că reclamantul P.R. s-a adresat pârâtului cu
cereri în vederea depunerii actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei
române la datele de
10
octombrie 2006, 10 octombrie 2008, 15 octombrie 2008 și 17 iulie 2009, 10
octombrie 2006.
La cererea din 10 octombrie 2008, Secția
Consulară a Ambasadei României la Chișinău a răspuns reclamantului prin adresa
nr. C1966 din 18 octombrie 2008 (fila 9 la dosarul de fond), în sensul că:
„
Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând
cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității
cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă, având în
vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri în anii anteriori.
În raport cu evoluția procesului de
analizare a scrisorilor de intenție deja depuse, Secția consulară a ambasadei
vă va trimite invitația pentru depunerea dosarului de redobândire a cetățeniei
române. Prin aceeași corespondență veți primi și lista actelor pe care va
trebui să le depuneți la dosar.”
În raport cu circumstanțele cauzei
și obiectul acțiunii, instanța de recurs constată că în cauză există un refuz
nejustificat al pârâtului de a stabili data la care reclamantul poate depune
cererea de redobândire a cetățeniei române, astfel că
, în speță, nu este vorba doar de
refuzul de soluționare a unei cereri, ci chiar de refuzul de primire a cererii
respective, persoanei reclamante refuzându-i-se un drept elementar, respectiv
dreptul de petiționare.
Se reține că reclamantul nu a
solicitat soluționarea favorabilă a cererii de redobândire a cetățeniei române,
ci doar stabilirea datei la care va putea depune cererea și documentele
necesare în vederea redobândirii cetățeniei române.
Sub acest aspect, Înalta Curte
reține că întemeiat Curtea de apel a apreciat că, față de data depunerii cererilor
de către reclamant a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii acestuia
pentru stabilirea datei la care va fi invitat să depună cererea însoțită de
documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile art. 10
1
și art. 12 din Legea nr. 21/1991.
Nu pot fi primite criticile din
recurs referitoare la faptul că noțiunea de „termen rezonabil” nu este
reglementată în legislația națională sau că termenul rezonabil consacrat în
jurisprudența CEDO s-ar aplica în anumite cazuri expres reglementate și
exclusiv rezidenților din țara a cărei cetățenie o solicită.
Este adevărat că în Legea nr. 21/1991
nu este reglementat expressis verbis un termen legal sau un termen rezonabil de
soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române depuse conform art. 10
1
și art. 12 din lege, însă principiul termenului rezonabil este direct aplicabil
în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a
consacrării lui prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum
și în jurisprudența CEDO.
Totodată, este de reținut faptul că
și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în art. 41 – Dreptul
la bună administrare, se prevede expres că „
Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește
problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen
rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor
Uniunii”.
De asemenea, la pct. II.5 din
Recomandarea nr. (80) 2 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei
privind exercitarea puterilor discreționare de către autoritățile
administrative este menționat expres principiul fundamental conform căruia, în
exercitarea puterii discreționare, autoritatea administrativă trebuie să adopte
decizia într-un termen rezonabil.
În consecință, este de la sine
înțeles faptul că, în privința termenului rezonabil, deși acesta nu beneficiază
de o reglementare expresă în materia dedusă judecății, conduita autorității
administrative se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei.
Astfel, în cauză, Curte reține că
nici până la data soluționării prezentului recurs, pârâul nu a făcut dovada
faptului că reclamantul ar fi fost invitat să depună documentele necesare
pentru a beneficia efectiv de dreptul său întemeiat pe dispozițiile art. 10
1
din Legea nr. 21/1991 în vederea redobândirii cetățeniei române.
În ceea ce privește susținerile din
recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităților administrative nu
reprezintă un refuz nejustificat în sensul
art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât
răspunsul transmis reclamantului este în sensul că cererea va fi soluționată
favorabil, Curtea le va respinge ca neîntemeiate.
Sub acest aspect, din analiza
răspunsului transmis reclamantului, se constată că, într-adevăr, reclamantului
i s-a răspuns favorabil în sensul că urmează a fi invitat să depună cererea și
documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române.
Curtea reține însă că faptul de a
comunica petentului că urmează a fi invitat să depună documentația sine die -
fără precizarea vreunui termen și fără menționarea unor criterii obiective în
raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen - reprezintă
în primul rând un refuz nejustificat de soluționare a cererii prin care se
solicita chiar stabilirea unui termen rezonabil de depunere a actelor și, în al
doilea rând, prin trecerea timpului, o situație de nerespectare a termenului
rezonabil de soluționare a cererii respective.
Este adevărat că autoritatea publică
și-a exprimat explicit voința în sensul soluționării favorabile a cererii de
invitare a petentului să depună documentația, însă atâta timp cât soluționarea
depinde exclusiv de voința autorității administrative, care, în speță, va
soluționa cererea în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor
de intenție deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petițoinare al petentului
este condiționată, în mod arbitrar, de către administrație.
La pronunțarea prezentei decizii,
instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei
Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.
În raport de toate aceste
considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat,
neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul dispozițiilor
art. 304 pct. 9 sau art. 304
1
C. proc. civ., astfel încât, în
temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., și art. 20 din Legea nr. 554/2004,
îl va respinge, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge
recursul declarat de Ministerul
Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 41 din 5 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică,
astăzi 19 octombrie 2010.