ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4420/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 41 din 5 ianuarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a respins excepția prescripției dreptului la acțiune; - a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul P.R. împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Externe; - a obligat pe pârât să procedeze la stabilirea datei pentru primirea cererii reclamantului de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil; - a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata de daune morale ca neîntemeiat; - a obligat pe pârât la plata către reclamant a sumei de 354,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Sub aspectul excepției prescripției dreptului la acțiune invocate de pârât, instanța a reținut, pe de o parte, că obiectul cauzei îl reprezintă refuzul nejustificat de soluționare a cererii de înregistrare a cererii de redobândire a cetățeniei, iar obligația înregistrării cererii revenea pârâtului, reclamantul așteptând un răspuns la solicitarea recomandată din data de 10 octombrie 2006 și, chiar dacă reclamantul nu a insistat în cerere în anul 2006 sau în anul următor, pârâta nu a putut indica data expirării termenului legal de soluționare a cererii, de la care să pornească curgerea termenului de prescripție de 6 luni.

Presupunând chiar că ar fi expirat totuși termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, calculat de la data înregistrării cererii, acest lucru nu prezintă relevanță, deoarece reclamantul a revenit cu cerere la data de 18 octombrie 2008, în raport de care se poate analiza existența nesoluționării într-un termen rezonabil a cererii de redobândire a cetățeniei române.

Pe fondul cauzei, Curtea de apel a reținut următoarele: La data de 10 octombrie 2006, reclamantul s-a adresat cu scrisoare recomandată Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău în vederea depunerii actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române în temeiul art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, la care nu a primit răspuns, iar la data de 10 octombrie 2008 a trimis din nou, recomandat, o cerere scrisă, însă prin adresa C1966 din 18 octombrie 2008 i s-a comunicat că ambasada are competența să stabilească o ordine internă, acest lucru nereprezentând o îngrădire a drepturilor persoanelor de a depune cererea, ci, dimpotrivă, având în vedere numărul foarte mare de cereri și capacitatea de absorbție a personalului desemnat să îndeplinească acest gen de atribuții, acordarea cetățeniei fiind un atribut al suveranității statului, nu există o obligație a acestuia de a accepta cererile tuturor solicitanților, arătând că cererea sa va fi procesată și va fi invitat să depună cererea de redobândire a cetățeniei române.

Reclamantul s-a adresat din nou la data de 18 octombrie 2008, recomandat, cu o cerere către pârât, la care a primit răspuns asemănător, reclamantul adresându-se justiției, considerând că termenul de programare este exagerat de lung și nu poate fi justificat, în condițiile în care Legea nr. 21/1991 nu prevede o procedură de programare, lipsind-o de eficiență juridică, atitudinea pârâtei conducând la restrângerea dreptului de a obține cetățenia.

Susținerea pârâtului că există un număr foarte mare de cereri care depășește puterea de lucru a Secției Consulare a Ambasadei, iar prin luarea peste rând a cererii reclamantului ceilalți solicitanți ar fi discriminați, și în această situație nu există un refuz nejustificat, nu poate fi reținută, întrucât, deși Legea nr. 21/1991 nu prevede un termen de soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române și nici o procedură de urgentare sau o excepție de la procedura obișnuită, această împrejurare nu presupune că cererea de redobândire nu trebuie înregistrată într-un interval de timp rezonabil în raport cu data formulării cererii.

Pe de altă parte, Legea nr. 21/1991 nu prevede competența Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău să stabilească o ordine internă, care să conducă la neînregistrarea unei cereri și nu se poate invoca faptul că există un număr foarte mare de cereri care depășește puterea de lucru a Secției Consulare a Ambasadei și că, prin luarea peste rând a cererii reclamantului, ceilalți solicitanți ar fi discriminați, întrucât nu se poate restricționa, fără un temei legal, dreptul persoanei de a înregistra o cerere, pentru considerente ce țin de organizarea administrativă a serviciului consular.

Din punct de vedere al înregistrării unei cereri, amânarea cu peste 3 ani a acestei operațiuni, în condițiile în care reclamantul încă din anul 2006 a solicitat redobândirea cetățeniei române nu este justificată, întrucât, potrivit art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de România cu anumite rezerve dar care nu vizau acest articol, prin Legea nr. 396/2002, fiecare stat trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie, acest text vizând în mod evident și înregistrarea.

În speță, durata de 3 ani, respectiv 1 an și jumătate, de la data cererii din 21 mai 2008 și până la data formulării cererii de chemare în judecată nu poate constitui în nici un caz un termen rezonabil în sensul Convenției, iar, din punct de vedere al Legii nr. 554/2004, prin nesoluționarea cererii reclamantului de înregistrare a cererii de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil, acesta a fost vătămat în drepturile sale legate de aplicarea dispozițiilor legale privind redobândirea cetățeniei. Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. Recurentul-pârât susține că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, deși reclamntul și-a întemeiat acțiunea pe lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006, astfel că termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a început să curgă de la data de 10 octombrie 2006, când s-a împlinit termenul legal de soluționare a primei cereri depuse de petent la data de 10 octombrie 2006, moment luat în considerare de către judecătorul fondului în analiza respectării termenului rezonabil.

Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât susține că instanța de fond a apreciat în mod eronat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii reclamantului de a-i fi primită cererea privind redobândirea cetățeniei române, deși răspunsul ministerului nu încorpora un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deoarece autoritățile române se aflau într-o imposibilitate obiectivă de a-și organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire a cetățeniei române și pentru procesarea într-un termen cât mai scurt. Mai susține recurentul-pârât că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei române se subsumează dreptului suveran al statului și că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în ceea ce privește stabilirea termenelor de primire a cererilor respective.

Mai susține recurentul-pârât că noțiunea de „termen rezonabil de soluționare a cererii” nu este reglementată de lege lata în legislația română, el regăsindu-se doar în jurisprudența CEDO și nu se aplică decât în privința solicitanților rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită. Sub acest aspect, se mai susține că, în jurisprudența CEDO (cauza Katte Klitsche de la Grange), s-au reținut că, „caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se determină în funcție de circumstanțele cauzele și ținând cont de … complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente”. Mai arată recurent-pârât că statul român a depus diligențele necesare, materializate în adoptarea Legii nr. 354/2009 și a O.U.G.

nr. 5/2010, în raport de care nu mai există nicio restricție în ceea ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului de ședere în România ori de o programare prealabilă, iar începând cu data de 8 februarie 2010, birourile teritoriale ale Agenției Naționale pentru Cetățenie sunt operaționale și creează cea mai rapidă cale de a fi înregistrat dosarul de redobândire a cetățeniei. Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește excepția prescripției dreptului la acțiune, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a apreciat că această excepție este neîntemeiată, astfel că nu pot fi primite susținerile din recurs formulate sub acest aspect.

Este adevărat că reclamantul invocă în debutul cererii de chemare în judecată faptul că a adresat o primă cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău la data de 10 octombrie 2006. Totodată, însă, reclamantul invocă și faptul că s-a adresat cu cereri scrise și ulterior, la data de 10 octombrie 2008, primind răspuns la data de 18 octombrie 2008, precum și la datele de 15 octombrie 2008 și 17 iulie 2009. Or, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererilor sale, care este asimilat actului administrativ unilateral, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, având în vedere data înregistrării cererii de chemare în judecată – 06 august 2009 – acțiunea reclamantului este formulată cu respectarea termenului de prescripție prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) cu referire la alin. (5) din Legea nr. 554/2004 raportat la cererea din 17 iulie 2009, precum și cu respectarea termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 raportat la răspunsul primit de reclamant la data de 18 octombrie 2008. Împrejurarea că instanța de fond a analizat respectarea de către pârât a principiului termenului rezonabil prin prisma corespondenței adresate de reclamant în perioada 2006-2009 nu reprezintă un argument în sensul admiterii excepției prescripției dreptului la acțiune, atâta timp cât cererea de chemare în judecată a fost introdusă cu respectarea termenelor de prescripție și de decădere în sensul celor deja arătate.

Sub aspectul fondului cauzei, circumstanțele sunt de necontestat în sensul că reclamantul P.R. s-a adresat pârâtului cu cereri în vederea depunerii actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române la datele de 10 octombrie 2006, 10 octombrie 2008, 15 octombrie 2008 și 17 iulie 2009, 10 octombrie 2006. La cererea din 10 octombrie 2008, Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău a răspuns reclamantului prin adresa nr. C1966 din 18 octombrie 2008 (fila 9 la dosarul de fond), în sensul că: „ Având în vedere numărul foarte mare de solicitări și ținând cont de spațiile limitate de care dispune ambasada pentru desfășurarea activității cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă, având în vedere că un număr impresionant de persoane au depus cereri în anii anteriori.

În raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție deja depuse, Secția consulară a ambasadei vă va trimite invitația pentru depunerea dosarului de redobândire a cetățeniei române. Prin aceeași corespondență veți primi și lista actelor pe care va trebui să le depuneți la dosar.” În raport cu circumstanțele cauzei și obiectul acțiunii, instanța de recurs constată că în cauză există un refuz nejustificat al pârâtului de a stabili data la care reclamantul poate depune cererea de redobândire a cetățeniei române, astfel că , în speță, nu este vorba doar de refuzul de soluționare a unei cereri, ci chiar de refuzul de primire a cererii respective, persoanei reclamante refuzându-i-se un drept elementar, respectiv dreptul de petiționare.

Se reține că reclamantul nu a solicitat soluționarea favorabilă a cererii de redobândire a cetățeniei române, ci doar stabilirea datei la care va putea depune cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că întemeiat Curtea de apel a apreciat că, față de data depunerii cererilor de către reclamant a fost încălcat termenul rezonabil de soluționare a cererii acestuia pentru stabilirea datei la care va fi invitat să depună cererea însoțită de documentele necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în condițiile art. 10 1 și art. 12 din Legea nr. 21/1991. Nu pot fi primite criticile din recurs referitoare la faptul că noțiunea de „termen rezonabil” nu este reglementată în legislația națională sau că termenul rezonabil consacrat în jurisprudența CEDO s-ar aplica în anumite cazuri expres reglementate și exclusiv rezidenților din țara a cărei cetățenie o solicită.

Este adevărat că în Legea nr. 21/1991 nu este reglementat expressis verbis un termen legal sau un termen rezonabil de soluționare a cererilor de redobândire a cetățeniei române depuse conform art. 10 1 și art. 12 din lege, însă principiul termenului rezonabil este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și în jurisprudența CEDO. Totodată, este de reținut faptul că și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în art. 41 – Dreptul la bună administrare, se prevede expres că „ Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii”.

De asemenea, la pct. II.5 din Recomandarea nr. (80) 2 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei privind exercitarea puterilor discreționare de către autoritățile administrative este menționat expres principiul fundamental conform căruia, în exercitarea puterii discreționare, autoritatea administrativă trebuie să adopte decizia într-un termen rezonabil. În consecință, este de la sine înțeles faptul că, în privința termenului rezonabil, deși acesta nu beneficiază de o reglementare expresă în materia dedusă judecății, conduita autorității administrative se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei. Astfel, în cauză, Curte reține că nici până la data soluționării prezentului recurs, pârâul nu a făcut dovada faptului că reclamantul ar fi fost invitat să depună documentele necesare pentru a beneficia efectiv de dreptul său întemeiat pe dispozițiile art. 10 1 din Legea nr. 21/1991 în vederea redobândirii cetățeniei române.

În ceea ce privește susținerile din recurs referitoare la faptul că atitudinea autorităților administrative nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât răspunsul transmis reclamantului este în sensul că cererea va fi soluționată favorabil, Curtea le va respinge ca neîntemeiate. Sub acest aspect, din analiza răspunsului transmis reclamantului, se constată că, într-adevăr, reclamantului i s-a răspuns favorabil în sensul că urmează a fi invitat să depună cererea și documentele necesare în vederea redobândirii cetățeniei române.

Curtea reține însă că faptul de a comunica petentului că urmează a fi invitat să depună documentația sine die - fără precizarea vreunui termen și fără menționarea unor criterii obiective în raport de care poate fi determinat cu exactitate un anumit termen - reprezintă în primul rând un refuz nejustificat de soluționare a cererii prin care se solicita chiar stabilirea unui termen rezonabil de depunere a actelor și, în al doilea rând, prin trecerea timpului, o situație de nerespectare a termenului rezonabil de soluționare a cererii respective.

Este adevărat că autoritatea publică și-a exprimat explicit voința în sensul soluționării favorabile a cererii de invitare a petentului să depună documentația, însă atâta timp cât soluționarea depinde exclusiv de voința autorității administrative, care, în speță, va soluționa cererea în raport cu evoluția procesului de analizare a scrisorilor de intenție deja depuse, realizarea efectivă a dreptului de petițoinare al petentului este condiționată, în mod arbitrar, de către administrație. La pronunțarea prezentei decizii, instanța are în vedere și practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul de față este nefondat, neexistând motive de modificare sau casare a sentinței recurate în sensul dispozițiilor art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., și art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 41 din 5 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 octombrie 2010.