ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6126/2007

Deliberând asupra recursului civil de față; Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 91 din 18 ianuarie 2007, Tribunalul Galați a respins acțiunea formulată de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București, în contradictoriu cu pârâta B.O.M. Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut că libera circulație a persoanelor în spațiul comunitar se realizează prin asigurarea unui regim nediscriminatoriu. Baza legală a liberei circulații a persoanelor o constituie art. 14 (7A), art. 18 (8A) și art. 61 (731) din Tratatul de la Roma.

Față de aceste reglementări, de dispozițiile art. 39-40 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană și de faptul că în luna decembrie 2000 „prin documentul de poziție trimis Comisiei Europene”, România a acceptat în întregime acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile tratatelor constitutive care guvernează libertatea de circulație a persoanelor, instanța națională are obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct, înlăturând chiar din oficiu orice normă contrară internă. S-a mai reținut, „că nu sunt îndeplinite în cauză motivele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pentru a se restricționa libertatea de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor de familie, indiferent de naționalitate”.

Curtea de Apel Galați, prin decizia civilă nr. 98/A din 11 aprilie 2007, a respins apelul declarat de reclamantă împotriva acestei sentințe, reținând că atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, iar excepțiile de la această regulă se regăsesc în art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005 și art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

Articolul 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, însă art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile pentru a se dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.

Norma internă fiind parțial incompatibilă cu norma comunitară, se aplică principiile dreptului comunitar, așa cum au fost stabilite în jurisprudența Curții Europene de Justiție. Față de conținutul Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană, România avea obligația ca până la data de 1 ianuarie 2007 să transpună dispozițiile directivei în dreptul intern, însă Legea nr. 248/2005 nu a fost încă modificată și armonizată cu dispozițiile cuprinse în directivă. De aceea, se aplică efectul direct al directivei la situația de fapt din prezenta cauză și, prin raportare la prevederile art. 27 și art. 29 din directivă, simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legea italiană referitoare la dreptul de ședere pe teritoriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine , siguranță sau sănătate publică.

Prin acțiune nu s-au invocat alte circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita pârâtei și nu se poate reține că simpla încălcare de către pârâtă a termenului de ședere ar constitui o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. S-a mai reținut că, în aprecierea legislației aplicabile, în speță, are relevanță momentul în care instanța a soluționat cererea de restrângere a dreptului la liberă circulație și legislația aplicabilă la acel moment.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative care, fără să invoce vreun motiv de recurs, a arătat că intimata a fost returnată din Italia, la data de 9 noiembrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, ratificat prin Legea nr. 173/1997, iar autoritățile române au luat act de măsura autorităților italiene, fără să poată cenzura măsura dispusă. A susținut recurenta, că în mod greșit prin decizia atacată a fost respins apelul, deși pârâta a recunoscut că a fost returnată din Italia pentru nerespectarea condițiilor de intrare și ședere în această țară.

Recurenta a arătat, că temeiul acțiunii l-a constituit măsura returnării pârâtei, dispusă în baza acordului de readmisie și că sunt aplicabile prevederile art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005, față de care unica condiție necesară pentru dispunerea măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație este returnarea dintr-un stat cu care țara noastră are încheiat acord de readmisie. Prin folosirea sintagmei „legea stabilește condițiile exercitării acestui drept”, legiuitorul constituant a stipulat că libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, și că trebuie să se desfășoare potrivit unor reguli, iar aceste reguli sunt stabilite de Legea nr.248/2005.

Dispozițiile art. 5 din acest act normativ prevăd obligațiile cetățenilor români pe perioada șederii lor în străinătate, iar art. 29 din Declarația Universală a Drepturilor Omului stipulează că „În exercitarea drepturilor și libertăților sale, fiecare om nu este supus decât numai îngrădirilor stabilite prin lege, exclusiv în scopul de a asigura cuvenita recunoaștere și respectare a drepturilor și libertăților altora...” Aceste îngrădiri sunt stabilite de Legea nr. 248/2005, iar autoritățile române nu pot cenzura legea altui stat sub aspectul dreptului la liberă circulație și al aplicării efective a măsurilor dispuse, așa cum este măsura returnării.

Recurenta a mai arătat că, potrivit art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege și că, în temeiul art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția statului român, însă trebuie să-și îndeplinească și obligațiile ce le revin, cu excepția acelora care nu sunt compatibile cu absența lor din țară. Măsura dispusă prin art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 se circumscrie situațiilor expres prevăzute de art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern.

În declarația de recurs s-a precizat că arătările din expunerea de motive a Legii nr. 248/2005 sunt în acest sens și că măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a persoanelor returnate în baza unui acord de readmisie nu încalcă prevederile Constituției, sens în care s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin decizia nr. 855 din 28 noiembrie 2006. Recurenta a mai susținut, că pârâta este în culpă și trebuie să suporte consecința faptelor sale, pentru că prin conduita sa a adus atingere imaginii și intereselor României în raporturile cu alte state. La data la care pârâta a fost returnată , România nu era membră a Uniunii Europene. De aceea, dispozițiile Tratatului de aderare și ale Directivei 2004/38/CE nu sunt obligatorii.

Pentru a determina legea aplicabilă fiecărui caz în parte, trebuie avut în vedere momentul apariției situației juridice care a determinat aplicarea legii, regulă aplicată și de Curtea Constituțională. Legea nr. 248/2005 nu contravine prevederilor directivei, iar sancțiunea impusă de art. 38 din această lege constituie o măsură necesară într-o societate democratică, pentru protejarea drepturilor și libertăților altora și este justificată de interesul public, așa cum prevede art. 2 paragrafele 3 și 4 ale Protocolului 4 la Convenție. Restrângerea dreptului la liberă circulație pe teritoriul Italiei are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice în acest stat, scop legitim circumscris unui alt scop, și anume asigurarea unei imagini pentru România care să-i confere aptitudinile și capacitatea de a se integra și raporta la normele Uniunii Europene.

Analizând recursul, în limita susținerilor recurentei care fac posibilă încadrarea în art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se constată că nu este fondat. Articolul 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație în străinătate, pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord de readmisie, însă, odată cu semnarea actului de aderare a României, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate. Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi și obligații, iar, față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare. De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranță națională sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul instituind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, limitarea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, așa cum susține recurenta. Limitarea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară, chiar dacă returnarea s-a produs anterior aderării României la Uniunea Europeană, cum este cazul în speță, deoarece dispozițiile dreptului comunitar sunt de imediată aplicare.

În cauză, așa cum corect s-a reținut prin decizia atacată, nu s-a dovedit că sunt îndeplinite condițiile art. 27 din Directivă. Intimata-pârâtă a fost returnată din Italia pentru ședere ilegală. Aceasta nu a fost judecată și condamnată pentru săvârșirea vreunei fapte penale și nu s-a dovedit că a săvârșit vreo faptă care să justifice restrângerea exercitării dreptului la libera circulație a acesteia. Or, față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea dreptului la liberă circulație a intimatei-pârâte doar pe motiv de ședere ilegală în Italia ar fi încălcat principiul proporționalității.

Pentru considerentele expuse, recursul declarat de reclamantă va fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge recursul declarat de Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 98 A din 11 aprilie 2007 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 27 septembrie 2007.