recurgurii nr. 73485/01
depuse de Igor Vassilievitch VASSILEVSKI
împotriva Letoniei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a treia secțiune), ședință din 5 octombrie 2006 într-o cameră compusă din:
Dnn.
B.M. Zupančič, președinte,
David Thór Björgvinsson,
Dnele I. Ziemele,
și d-l V. Berger, grefier de secțiune,
Având în vedere recurgurii menționate introdusă la 20 august 2001,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamantul,
Având în vedere comentariile prezentate în numele Federației Rusiei, stat intervenient în sensul articolului 36 § 1 din Convenție,
După deliberări,
Pronunță următoarea decizie:
Reclamantul este un cetățean rus născut în 1938 și rezident la Daugavpils (Letonia). În fața Curții, este reprezentat de d-l V. Portnov, avocat la Moscova. Guvernul pârât ("Guvernul") este reprezentat de d-na I. Reine, agentul său. Guvernul rus, exercitând dreptul de intervenție terță în conformitate cu art. 36 § 1 din Convenție, este reprezentat de reprezentantul Federației Rusiei la Curte, d. P. Laptev.
A.
Circumstanțele cauzei
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
1.
Geneza dosarului
Reclamantul s-a născut în 1938 în Manciuria (astazi în Republica Populară Chineză). Din aprilie 1957 până în martie 1959, a lucrat ca lăcătuș în două ateliere mecanice private la Harbin. Apoi, până la 1 iunie 1961, a fost angajat, în aceeași calitate, de o fabrică situată în același oraș. În iunie 1961, reclamantul a părăsit definitiv China și s-a mutat în Uniunea Sovietică, ca repatriat.
Din 1961 până în 1986, reclamantul a rezidând la Tașkent (astazi în Uzbekistan), unde a fost angajat ca mecanic sau inginer de diferite fabrici, ateliere și șantiere care funcționau sub controlul autorităților sovietice. În februarie 1986, a plecat din Uzbekistan și s-a mutat în regiunea letonă, la Daugavpils, unde a început să lucreze ca inginer la direcția comunicațiilor din regiunea Baltică. Potrivit dreptului sovietic, această direcție a fost inițial subordonată "Republicii Sovietice Socialiste a Letoniei"; era deci reglementată de dreptul special al acestei părți a foștii URSS. Totuși, printr-un decret din 12 februarie 1988, consilul miniștrilor al Uniunii Sovietice a subordonat acest organism comitetului de stat al hidrocarburilor din "Republica Sovietică Socialistă Federativă Rusă".
În mai 1990, reclamantul și-a reziliat contractul de muncă cu direcția comunicațiilor. Din februarie 1991 până în septembrie 1991, a fost angajat ca lăcătuș de o entitate publică care depinde de ministerul sănătății din "Republica Sovietică Socialistă a Letoniei".
În august 1991, Letonia a redevenit un stat independent. Curând după aceea, în decembrie 1991, URSS a încetat să existe. Având cetățenie sovietică până atunci, reclamantul s-a regăsit fără cetățenie; a optat pentru cetățenia Federației Rusiei pe care a obținut-o imediat.
Se pare că, în perioada septembrie 1991 până decembrie 1995, reclamantul nu a lucrat; în orice caz, cartea sa de muncă (darba grāmatiņa) este tăcută pe această chestiune. În decembrie 1995, a fost angajat ca electrician de o societate pe acțiuni care operează la Daugavpils; totuși, în martie 1999, a fost concediat din cauza unei reduceri de efectiv a societății. În același an, în iunie, a semnat un contract de muncă cu societatea municipală de tramvaie din Daugavpils; totuși, a plecat de la această slujbă două luni mai târziu.
2.
Calculul pensiei reclamantului
La 20 iulie 1998, reclamantul a împlinit 60 de ani, vârsta normală de pensionare stabilită de legislația letonă la acea vreme. A cerut deci Agenției de Asigurări Sociale de Stat (Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra) să calculeze valoarea pensiei sale de pensionare (vecuma pensija). Printr-o scrisoare din 21 decembrie 1998, agenția i-a răspuns că nu are dreptul la o asemenea pensie, durată totală a muncii sale pe teritoriul letonian atingând mai puțin de zece ani. În acest sens, i-a explicat reclamantului că pragul minim de zece ani a fost stabilit prin art. 11 din legea privind pensiile de stat. În plus, în conformitate cu art. 1 din prevederile tranzitorii ale aceluiași text, atunci când era vorba despre un străin sau un apatrida, doar perioada în care persoana în cauză a lucrat în Letonia ar putea fi luată în considerare la calcularea pensiei sale. Cât privește expresia "muncă în Letonia", a fost interpretată după cum urmează: dacă persoana era fizic prezentă pe pământul letonian fiind angajată de entități cu domicilul în străinătate, această muncă nu intra în considerare. Or, în ceeași, înainte de mai 1990, reclamantul a lucrat fie în afara teritoriului letonian, fie pentru entități situate în afara acestui teritoriu. Prin urmare, perioada care trebuia luată în considerare pentru calcularea pensiei sale a început abia în mai 1990, și nu a atins decât aproximativ opt ani în loc de zece necesari.
Nu fiind de acord cu această evaluare, reclamantul s-a adresat din nou Agenției de Asigurări Sociale – de data aceasta la filiala sa regională – și ministerului Afacerilor Sociale (Labklājības ministrija). Ministerul i-a răspuns printr-o scrisoare din 1 aprilie 1999 în termenii următori:
"(...) Cu privire la străini și apatrizi, angajarea în state cu care nu s-au încheiat acorduri internaționale în materie de asigurări sociale, nu este inclusă în perioada de referință.
Din documentele la dispoziția filialei regionale din Daugavpils a Agenției de Asigurări Sociale de Stat rezultă că cererea dvs. de pensie de pensionare a fost respingă deoarece perioada de referință a asigurării dvs. este mai mică de 10 ani (7 ani, 4 luni și 23 de zile [în ceeași]).
În prezent, Letonia nu a încheiat acorduri privind asigurările sociale cu Uzbekistanul și China; prin urmare, munca dvs. în aceste țări nu poate fi inclusă în perioada de referință.
Dorim să remarcăm că încheierea tratelor internaționale nu depinde doar de acțiunea Republicii Letoniei în acest scop, ci și de guvernul statului cu care se negociază.
Regretăm că nu putem da curs cererii dvs. de a vă acorda o pensie de pensionare fără demonstrarea prealabilă a duratei necesare a muncii. (...)"
La 12 mai 1999, Agenția de Asigurări Sociale a răspuns reclamantului în termeni similari într-o scrisoare din 12 mai 1999. În special, agenția a indicat:
"(...) În conformitate cu documentele pe care le-ați furnizat, următoarele perioade sunt incluse în perioada de asigurare pentru calcularea pensiei dvs.:
– [din] 7 februarie 1991 [la] 24 septembrie 1991 – muncă pentru [instituția de sănătate];
– [din] 28 decembrie 1995 [la] 30 septembrie 1998 – muncă pentru societatea pe acțiuni "[D.]" conform documentelor [care atestă] plata primelor de asigurare socială;
– [din] 1 septembrie 1977 [la] 31 august 1981 – studii într-o instituție de învățământ superior.
Întrucât, în general, durata studiilor superioare este de 5 ani, s-a admis că pentru calcularea pensiei, doar o perioadă care nu depășește 5 ani este luată în considerare ca perioadă de muncă. Dacă durata studiilor depășește 5 ani, trebuie să o dovedești [acest fapt] prin certificat emis de instituția în cauză și indicând durata studiilor stabilite pentru facultatea în cauză.
Perioada muncii dvs. de la 24 februarie 1986 până la 25 mai 1990 nu poate fi luată în considerare la calcularea perioadei dvs. de asigurare, deoarece ați avut relații de muncă cu o întreprindere situată în afara teritoriului letonian.
Perioada [care trebuie luată în considerare] în cazul dvs. se ridică la 8 ani, 4 luni și 19 zile. (...)"
În cursul anilor 1999 și 2000, reclamantul a avut schimburi regulate de corespondență cu ministerul Afacerilor Sociale și Agenția de Asigurări Sociale; răspunsurile pe care le-a primit au fost în esență identice cu cele menționate mai sus. La 16 decembrie 1999, departamentul de asigurări sociale al ministerului l-a informat că are dreptul la pensie de pensionare, dar doar cu titlu de munca sa în Letonia. De asemenea, reclamantul a fost informat că guvernul leton nu se gândește să negocieze un acord privind asigurările sociale cu China sau Uzbekistanul. La 26 octombrie 2000, Agenția de Asigurări Sociale i-a indicat reclamantului că are dreptul la o sumă lunară de 33,22 lati (aproximativ 50 euro); din documentele din dosar reiese că a început de fapt să încaseze această rentă. Mai târziu, la 28 iunie 2001, Agenția i-a trimis o scrisoare redactată în următorii termeni:
"(...) În urma cererii dvs., vă explicăm că începând cu 1 august 1998, vi s-a acordat o pensie de pensionare.
La momentul atribuirii acestei pensii, perioada de asigurare cu titlu pe care a fost calculată se ridica [în cazul dvs.] la 10 ani și 15 zile.
(...)
Valoarea pensiei dvs. era de 7,21 lati; or, în conformitate cu art. 12 § 2 din legea privind pensiile de stat, o pensie [acordată unei persoane] care a atins vârsta de pensionare, nu poate fi mai mică decât valoarea alocației de ajutor social de stat, pensie a fost majorată la 30 lati. Ulterior, această sumă (de 30 lati) a continuat să crească prin efectul indexării: în mai 1998 (...) a atins 31,71 lati; în noiembrie 1998 (...), 32,77 lati; în mai 1999 (...), 32,87 lati; în noiembrie 1999 (...), 33,11 lati, și în octombrie 2000 (...), 33,22 lati."
Între timp, în noiembrie 2000, reclamantul s-a adresat Biroului Național pentru Drepturile Omului (Valsts cilvēktiesību birojs), denunțând o discriminare bazată pe nationalitatea sa; în special, a subliniat că în conformitate cu legea privind pensiile de stat, cetățenii letoni au dreptul la o pensie de pensionare cu titlu al tuturor perioadelor de muncă, inclusiv cele petrecute în străinătate. În schimb, renta unui străin sau apatrid s-a limita strict la munca pe care a efectuat-o în Letonia și pentru seama entităților situate în Letonia. Printr-o scrisoare din 23 noiembrie 2000, directorul Biroului a notat:
"(...) În ceeași, Biroul recunoaște că diferența de tratament la adresa unui grup de persoane (non-cetățeni în speță) nu este justificată și poate fi considerată ca discriminare pe baza originii naționale și a naționalității; situația în cauză este contrară Constituției și obligațiilor internaționale ale Letoniei. (...)"
3.
Procedura în fața instanțelor judecătorești
Reclamantul a dat atunci in judecată Agenția de Asigurări Sociale în fața tribunalului de prim grad din Daugavpils. A cerut anularea deciziilor care determinau valoarea pensiei sale de pensionare; în sprijinul pretențiilor sale, s-a referit la Constituția letonă și la articolele corespunzătoare din Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale. Printr-o sentință contradictorie din 29 ianuarie 2001, tribunalul a respins reclamantul. A constatat de îndată că acesta nu a respectat termenul de recurs prevăzut de codul de procedură vechi; totuși, tribunalul a decis să examineze recursul pe fond și l-a respins, pe motiv că calcularea pensiei de pensionare a reclamantului a fost calculată în conformitate cu legea.
Împotriva acestei sentințe, reclamantul a formulat apel la curtea regională din Latgale care, printr-o hotărâre din 25 aprilie 2001, l-a respins. Curtea a notat în special:
"(...) Igor Vassilevski este cetățean rus; prin urmare, este reglementat de art. 1 din prevederile tranzitorii din legea privind pensiile de stat; [în conformitate cu articolul respectiv], poate beneficia de asigurare socială cu titlu al perioadelor de muncă acumulate în Letonia, și aceasta este ceea ce s-a făcut. Munca în China și în Uzbekistan nu este inclusă în perioada de referință. Agenții (...) Agenției de Asigurări Sociale de Stat au luat o decizie care corespunde exact legii privind pensiile de stat. Acești agenți nu au dreptul de a nu executa legile letoniene sau de a le aboli. (...)"
Reclamantul s-a căzut la Senat al Curții Supreme. Printr-o ordonanță din 1 august 2001, Senatul a declarat recursul său inadmisibil pentru lipsă de motivație juridică sustenabilă.
Potrivit Guvernului, la 1 octombrie 2004, pensia reclamantului a fost majorată la 44,10 lati (aproximativ 62,75 euro), pentru a atinge nivelul minim de trai garantat în Letonia. Reclamantul contestă această afirmație; după spusele sale, această sumă constituie doar 44% din venitul minim garantat.
B.
Dreptul și practica relevante
Dreptul și practica relevante sunt descrise în hotărârea Andrejeva c. Letonia (recurgurii nr. 55707/00) din 11 iulie 2006.
De asemenea, articolele relevante din regulamentul nr. 165 din 23 aprilie 2002 privind dovada, calcularea și contabilizarea perioadelor de asigurare (Apdrošināšanas periodu pierādīšanas, aprēķināšanas un uzskaites kārtība) sunt redactate după cum urmează:
art. 1
"Prezentul regulament determină modalitățile de dovadă, calculare și contabilizare a perioadelor de asigurare menționate în articolele 1 și 2 din prevederile tranzitorii din legea privind pensiile de stat."
art. 21
"Munca efectuată în cadrul instituțiilor, organizațiilor, întreprinderilor sau ale unităților lor structurale, situate în Letonia, este considerată ca muncă efectuată în Letonia."
Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 și art. 14 din Convenție, reclamantul critică art. 1 din prevederile tranzitorii din legea privind pensiile de stat, care subordonează contabilizarea perioadelor de muncă efectuate în afara Letoniei condiției de nationalitate. În acest sens, susține că aceasta este, în primul rând, o încălcare a dreptului său la respectarea bunurilor sale și, în al doilea rând, o diferență de tratament a persoanelor în condiții identice sau similare și, prin urmare, o discriminare contrară cerințelor articolului 14. Reclamantul se referă, de asemenea, la prevederile Constituției letoniene și ale Pactului internațional privind drepturile economice, sociale și culturale, garantând dreptul general la asigurări sociale.
A.
Privind excepțiile Guvernului
Guvernul ridică inițial două excepții de inadmisibilitate trase respectiv din incompetența Curții de a examina prezenta cauză ratione loci și ratione temporis. În ceea ce privește prima excepție, Guvernul reamintește că perioadele de muncă pentru care reclamantul cere o pensie s-au desfășurat în China și în Uzbekistan. Cu privire la a doua, Guvernul subliniază că aceste perioade sunt toate anterioare anului 1990, în timp ce Convenția și Protocolul nr. 1 au intrat în vigoare în ceea ce privește Letonia la 27 iunie 1997.
Reclamantul nu este de acord cu aceste excepții. Guvernul rus nu se pronunță separat pe această chestiune.
Curtea constată că prezenta recurgere se referă la calcularea, de către autoritățile letoniene, a valorii unei pensii stabilite de o lege letonă, și că toate deciziile criticate de reclamantul au fost luate după data critică, între 1998 și 2001. Niciunul dintre cele două excepții nu poate fi deci reținut.
B.
Pe fond privind motive de plângere
Reclamantul alege o încălcare a articolelor 14 din Convenție și 1 din Protocolul nr. 1, redactate după cum urmează:
art. 14 din Convenție
"Plăcerea drepturilor și libertăților recunoscute în (...) Convenție trebuie asigurată, fără nici o distincție, bazată în special pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenența la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație."
art. 1 din Protocolul nr. 1
"Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea proprietății sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Prevederile anterioare nu aduc atingere dreptului pe care îl au statele de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interes general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor."
1.
Argumentele părților și ale terțului intervenient
a)
Guvernul
Guvernul reamintește că nicio dispoziție a Convenției sau a Protocoalelor sale nu garantează, ca atare, dreptul la o pensie de pensionare. Cert este că organele Convenției au recunoscut că prestații sociale rezultate din plata cotizațiilor într-un fond de asigurare socială constituie un drept patrimonial protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1. Totuși, el consideră că această dispoziție este inaplicabilă rentei calculate cu titlu al perioadei anterioare anului 1991.
În acest sens, Guvernul se referă la motivele hotărârii Curții Constituționale din 26 iunie 2001, pe care le face pe deplin ale sale. Prin urmare insistă asupra necesității de a face o distinc dintre sistemul pensiilor de pensionare care a existat înainte de 1 ianuarie 1991 și cel introdus după această dată. Astfel, sistemul vechi se baza pe principiul solidarității, implicând responsabilitatea întregii societăți și nu creând o legătură directă între cotizații și valoarea pensiei. Acest sistem nu permitea deci determinarea cotei exacte a fiecăruia dintre contribuabili din fondul de pensii. Cu alte cuvinte, un individ nu avea dreptul de a cere o valoare determinată a pensiei de pensionare: toate cotizațiile ajungeau la bugetul centralizat al URSS, de unde a fost ulterior redistribuit între unitățile teritoriale de bază ale acestui stat conform capacităților bugetare ale momentului (ale "republicilor sovietice socialiste"). Prin urmare, legătura dintre cotizație și rentă era doar indirectă, iar creanța invocată în ceeași nu este suficient concretizată pentru a constitui un "bun" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
Din contra, sistemul actual al pensiilor are la bază logica cotizațiilor individuale. Guvernul precizează că această nouă logică nu este aplicată în întregime decât din 1 ianuarie 1996, în timp ce perioada între 1991 și 1996 se analizează ca o perioadă de tranziție. De acum, cotizațiile fiecărei persoane creează o porțiune determinată din fondul de pensii, a cărei valoare exactă poate fi identificată în orice moment. Dreptul fiecăruia dintre contribuabili la o parte din fond este deci suficient concretizat, astfel încât această parte constituie, la rândul ei, un "bun" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
Având în vedere cele de mai sus, Guvernul consideră că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu se aplică la fracțiunea pensiilor de pensionare calculată cu titlu al perioadelor de muncă anterioare anului 1991. art. 14 din Convenție este deci și el inaplicabil.
Cu toate acestea, pentru cazul în care Curtea nu l-ar urma în această direcție, Guvernul este totuși convins că plângerea reclamantului este incompatibilă ratione materiae cu cea trasă din art. 14 din Convenție. În acest sens, reamintește că, în domeniul politicii sociale, statele contractante dispun de o marjă foarte largă de apreciere, mai ales în ceea ce privește gestionarea sistemelor lor de pensii; or, în ceeași, statul leton nu a depășit această marjă. Într-adevăr, ținând seama de încărcătura financiară considerabilă care apasă statul, nu era deloc neraționabil de a rezerva doar pentru naționali luarea în seamă a perioadelor de muncă efectuate în străinătate. La fel, Guvernul consideră că Letonia nu este obligată să ia în seama perioadele de muncă efectuate în beneficiul altor state pe teritoriul lor. Consideră deci că distincția operată în ceeași între cetățenii letoni și alte persoane constituie o distincție justificată și rezonabilă, și nu o discriminare interzisă de art. 14.
De altfel, Guvernul reamintește că valoarea pensiei pe care o primește astazi reclamantul este constant ajustată pentru a nu fi mai mică decât nivelul de trai minim garantat. Mai mult, fiind cetățean rus, reclamantul poate cere o pensie de la autoritățile Federației Rusiei, conform legislației în vigoare în acel stat.
În sfârșit, Guvernul observă că chestiunea luării în considerare a perioadelor de muncă efectuate în afara teritoriului letonian aparține în esență domeniului acordurilor interstatale privind asigurările sociale. Reamintește că asemenea acorduri au fost deja încheiate cu mai multe state, și că un proiect de acord similar cu Federația Rusiei este în curs de elaborare.
În rezumat, potrivit Guvernului, nu a existat nici o aparență de încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 sau a articolului 14 din Convenție.
b)
Reclamantul
Reclamantul consideră că au existat, în ceeași, încălcare atât a articolului 14 din Convenție combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1 cât și aceasta din urmă dispoziție citită separat.
În ceea ce privește art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamantul recunoaște că această dispoziție nu garantează, ca atare, dreptul la o pensie. Totuși, la fel ca Guvernul, reclamantul reamintește că natura contributivă a unei prestații sociale poate genera un drept protejat de art. 1. Este adevărat că, sub regimul solidarității, pensiile sunt plătite din bugetul național; or, acest buget este alimentat de impozitele pe care cetățenii și alți locuitori ai Letoniei le plătesc în aceeași manieră. Aceeași situație exista a fortiori în fosta URSS. Prin urmare, potrivit reclamantului, ar fi logic ca foștii cetățeni ai Uniunii Sovietice rămași în Letonia după 1991 să primească aceleași sume cu titlu de pensie de pensionare.
Prin urmare, potrivit reclamantului, posedă o "speranță legitimă" protejată de art. 1 din Protocolul nr. 1, și drepturile patrimoniale care rezultă din aceasta au fost încălcate. În primul rând, autoritățile letoniene l-au privat de pensie cu titlu al treizeci și două de ani de muncă. În al doilea rând, valoarea rentei sale este mult mai mică decât venitul minim garantat, cu toate că acest minim este stabilit de lege.
În esență, din aceleași motive expuse mai sus, reclamantul se consideră, de asemenea, victimă a unei discriminări în exercitarea drepturilor sale în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1. Potrivit lui, în contextul prezentei cauze, munca într-o altă "republică sovietică socialistă" din URSS nu poate fi asimilată muncii "într-un alt stat". Când Uniunea Sovietică s-a destrămat, Letonia a moștenit infrastructura, fondurile și alte valori materiale care erau la dispoziția "Republicii Sovietice Socialiste a Letoniei". Or, aceste fonduri și valori au fost produse atât de cetățenii letoni cât și de alți locuitori ai țării fără nici o distincție, și este injust ca beneficiile acestora să fie acum rezervate doar naționali Letoniei independente.
c)
Guvernul rus
Guvernul rus se alătură tezelor reclamantului.
2.
Aprecierea Curții
Curtea consideră, la lumina ansamblului de argumente ale părților, că aceste plângeri pun întrebări grave de fapt și de drept care nu pot fi rezolvate în această etapă a examinării recurgurii, ci necesită examinare pe fond; rezultă de aici că recurgerea nu poate fi declarată evidentă lipsită de temei, în sensul articolului 35 § 3 din Convenție. Nici un alt motiv de inadmisibilitate nu a fost găsit.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Declară
admisibilă recurgerea, cu rezerva tuturor mijloacelor de fond.
Vincent Berger Boștjan M. Zupančič
Grefier Președinte
de la requête n
o
73485/01
présentée par Igor Vassilievitch VASSILEVSKI
contre la Lettonie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 5 octobre 2006 en une chambre composée de
:
MM.
B.M.
Zupančič
,
président
,
C.
Bîrsan
,
V.
Zagrebelsky
,
E.
Myjer
,
David Thór
Björgvinsson
,
M
mes
I.
Ziemele,
I.
Berro-Lefevre,
juges
,
et de M. V.
Berger,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 20 août 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu les commentaires soumis au nom de la Fédération de Russie, État intervenant au sens de l’article 36 § 1 de la Convention,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
Le requérant est un ressortissant russe né en 1938 et résidant à Daugavpils (Lettonie). Devant la Cour, il est représenté par M
e
le Gouvernement
») est représenté par M
lle
I.
Reine, son agente. Le gouvernement russe, ayant exercé son droit de tierce intervention conformément à l’article 36 § 1 de la Convention, est représenté par le représentant de la Fédération de Russie auprès de la Cour, M. P. Laptev.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1.
La genèse de l’affaire
Le requérant naquit en 1938 en Mandchourie (aujourd’hui en République populaire de Chine). D’avril 1957 jusqu’en mars 1959, il travailla comme serrurier dans deux ateliers mécaniques privés à Harbin. Ensuite, jusqu’au 1
er
juin 1961, il fut employé, dans la même qualité, par une usine située dans la même ville. En juin 1961, le requérant quitta définitivement la Chine et vint s’installer dans l’Union soviétique, en tant que rapatrié.
De 1961 jusqu’en 1986, le requérant résidait à Tachkent (aujourd’hui en Ouzbékistan), où il était employé comme mécanicien ou ingénieur par différentes fabriques, ateliers et chantiers fonctionnant sous le contrôle des autorités soviétiques. En février 1986, il quitta l’Ouzbékistan et vint s’installer sur le territoire letton, à Daugavpils, où il commença à travailler comme ingénieur à la direction des communications de la région balte. De droit soviétique, cette direction était d’abord rattachée à la «
République soviétique socialiste de Lettonie
»
; elle était donc régie par le droit particulier de cette partie de l’ex-URSS. Cependant, par un décret du 12
février 1988, le conseil des ministres de l’Union soviétique subordonna cet organisme au comité étatique des hydrocarbures de la «
République soviétique socialiste fédérée de Russie
».
En mai 1990, le requérant résilia son contrat de travail avec la direction des communications. De février 1991 jusqu’en septembre 1991, il fut employé comme serrurier par un organisme public dépendant du ministère de la Santé de la «
République soviétique socialiste de Lettonie
».
En août 1991, la Lettonie redevint un État indépendant. Peu après, en décembre 1991, l’URSS cessa d’exister. De nationalité soviétique jusqu’alors, le requérant se retrouva donc sans aucune nationalité
; il opta pour la nationalité de la Fédération de Russie qu’il obtint aussitôt.
Il appert que, pendant la période allant de septembre 1991 jusqu’en décembre 1995, le requérant ne travaillait pas
; en tout état de cause, son livret de travail (
darba grāmatiņa
) est muet sur ce point. En décembre 1995, il fut embauché comme électricien par une société anonyme opérant à Daugavpils
; cependant, en mars 1999, il fut licencié à cause d’une réduction des effectifs de la société. La même année, en juin, il signa un contrat de travail avec la société municipale de tramways de Daugavpils
; cependant, il quitta ce travail deux mois plus tard.
2.
Le calcul de la pension du requérant
Le 20 juillet 1998, le requérant atteignit l’âge de soixante ans, l’âge normal de retraite fixé par la législation lettonne à l’époque. Il demanda donc à l’Agence d’assurance sociale de l’État (
Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra
) de calculer le montant de sa pension de retraite (
vecuma pensija
). Par une lettre du 21 décembre 1998, l’agence lui répondit qu’il n’avait pas le droit à une telle pension, la durée totale de son travail sur le territoire letton n’atteignant pas dix ans. A cet égard, elle expliqua au requérant que le seuil minimum de dix ans était fixé à l’article 11 de la loi relative aux pensions d’État. En outre, conformément à l’article 1
er
des dispositions transitoires du même texte, lorsqu’il s’agissait d’un étranger ou d’un apatride, seule la période pendant laquelle l’intéressé avait travaillé en Lettonie pouvait être prise en considération lors du calcul de sa pension. Quant à l’expression «
travail en Lettonie
», elle était interprétée comme suit
: si l’intéressé était physiquement présent sur le sol letton tout en étant employé par des organismes domiciliés à l’étranger, ce travail n’entrait pas en ligne de compte. Or, en l’espèce, avant le mois de mai 1990, le requérant avait travaillé soit en dehors du territoire letton, soit pour des entités situées en dehors dudit territoire. Par conséquent, la période à prendre en compte aux fins du calcul de sa pension n’avait commencé qu’en mai 1990, et elle n’atteignait qu’environ huit ans au lieu des dix requis.
En désaccord avec cette appréciation, le requérant s’adressa encore une fois à l’Agence d’assurance sociale – cette fois à sa branche régionale –, ainsi qu’au ministère des Affaires sociales (
Labklājības ministrija
). Le ministère lui répondit par un courrier du 1
er
avril 1999 en ces termes
:
«
(...) Au regard des étrangers et des apatrides, l’emploi dans les États avec lesquels on n’a pas conclu d’accords internationaux en matière de sécurité sociale, n’est pas inclus dans la période de référence.
Il ressort des pièces à la disposition de la branche régionale de Daugavpils de l’Agence d’assurance sociale de l’État que votre demande de pension de retraite a été rejetée puisque la période de référence de votre assurance est inférieure à 10 ans (7
ans, 4
mois et 23 jours [en l’espèce]).
En ce moment, la Lettonie n’a pas conclu d’accords sur la sécurité sociale avec l’Ouzbékistan et la Chine
; par conséquent, votre travail dans ces pays ne peut pas être inclus dans la période de référence.
Nous tenons à faire remarquer que la conclusion des traités internationaux ne dépend pas seulement de l’action de la République de Lettonie à cet effet, mais également du gouvernement de l’État avec lequel on négocie.
Nous regrettons de ne pas pouvoir donner suite à votre demande de vous accorder une pension de retraite sans démonstration préalable de la durée de travail requise. (...)
»
Le 12 mai 1999, l’Agence d’assurance sociale répondit au requérant en des termes similaires dans une lettre du 12 mai 1999. En particulier, l’agence indiqua
:
«
(...) Conformément aux documents que vous avez fournis, les périodes suivantes sont incluses dans la période d’assurance aux fins du calcul de votre pension
:
– [du] 7 février 1991 [au] 24 septembre 1991 – travail pour [l’établissement de santé]
;
– [du] 28 décembre 1995 [au] 30 septembre 1998 – travail pour la société anonyme «
[D.]
» d’après les documents [attestant] le paiement des primes d’assurance sociale
;
– [du] 1
er
septembre 1977 [au] 31 août 1981 – études dans un établissement d’études supérieures.
Puisqu’en général, la durée des études supérieures est de 5 ans, il a été admis qu’aux fins du calcul de la pension, seule une période n’excédant pas 5 ans est prise en compte en tant que période de travail. Si la durée des études excède 5 ans, il faut prouver [ce fait] au moyen d’une attestation émanant de l’établissement en cause et indiquant la durée des études fixée pour la faculté concernée.
La période de [votre] travail allant du 24 février 1986 jusqu’au 25 mai 1990 ne peut pas être prise en compte lors du calcul de votre période d’assurance, puisque vous aviez des relations de travail avec une entreprise située en dehors du territoire letton.
La période [à prendre en considération] à votre égard s’élève à 8 ans, 4 mois et 19
jours. (...)
»
Au cours des années 1999 et 2000, le requérant eut des échanges épistolaires réguliers avec le ministère des Affaires sociales et l’Agence d’assurance sociale
; les réponses qu’il reçut furent en substance identiques à celles précitées. Le 16 décembre 1999, le département d’assurance sociale du ministère l’informa qu’il avait droit à la pension de retraite, mais uniquement au titre de son travail en Lettonie. En outre, le requérant fut informé que le gouvernement letton n’envisageait pas de négocier un accord sur la sécurité sociale avec la Chine ou l’Ouzbékistan. Le 26 octobre 2000, l’Agence d’assurance sociale indiqua au requérant qu’il avait droit à une somme mensuelle de 33,22 lati (soit environ 50 euros)
; il ressort des pièces du dossier qu’il commença à percevoir effectivement cette rente. Plus tard, le 28 juin 2001, l’Agence lui adressa une lettre libellée en ces termes
:
«
(...) Suite à votre demande, nous vous expliquons qu’à compter du 1
er
août 1998, on vous a accordé
une pension de retraite.
Au moment de l’attribution de cette pension, la période d’assurance au titre de laquelle elle a été calculée, s’élevait [dans votre cas] à 10 ans et 15 jours.
(...)
Le montant de votre pension était de 7,21 lati
; or, puisqu’aux termes de l’article 12 § 2 de la loi sur les pensions de l’État, une pension [accordée à une personne] qui a atteint l’âge de la retraite, ne peut pas être inférieure au montant de l’allocation de l’aide sociale de l’État, la pension a été portée à 30 lati. Par la suite, cette somme (de 30 lati) a continué à croître par l’effet de l’indexation
: en mai 1998 (...) elle a atteint 31,71 lati
; en novembre 1998 (...), 32,77 lati
; en mai 1999 (...), 32,87 lati
; en novembre 1999 (...), 33,11 lati, et, en octobre 2000 (...), 33,22 lati.
»
Entre-temps, en novembre 2000, le requérant s’adressa au Bureau national des Droits de l’Homme (
Valsts cilvēktiesību birojs
), dénonçant une discrimination fondée sur sa nationalité
; il souligna notamment qu’aux termes de la loi sur les pensions d’État, les citoyens lettons avaient le droit à une pension de retraite au titre de
toutes
les périodes de travail, y compris celles passées à l’étranger. En revanche, la rente d’un étranger ou d’un apatride se limitait strictement au travail qu’il avait accompli en Lettonie et pour le compte d’organismes situés en Lettonie. Par une lettre du 23
novembre 2000, le directeur du Bureau releva
:
«
(...) En l’espèce, le Bureau reconnaît que la différence de traitement à l’encontre d’un groupe de personnes (non-citoyens en l’occurrence) n’est pas fondée et peut être considérée comme une discrimination sur la base de l’origine nationale et de la nationalité
; la situation en question est contraire à la Constitution et aux obligations internationales de la Lettonie. (...)
»
3.
La procédure devant les tribunaux
Le requérant assigna alors l’Agence d’assurance sociale devant le tribunal de première instance de Daugavpils. Il demanda l’annulation des décisions déterminant le montant de sa pension de retraite
; à l’appui de ses prétentions, il se référa à la Constitution lettonne et aux articles correspondants du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Par un jugement contradictoire du 29 janvier 2001, le tribunal débouta le requérant. Il constata d’emblée que ce dernier n’avait pas observé le délai de recours prévu par l’ancien code de procédure
; toutefois, le tribunal décida d’examiner son recours sur le fond et le rejeta, au motif que le calcul de la pension de retraite du requérant avait été calculé conformément à la loi.
Contre ce jugement, le requérant interjeta appel devant la cour régionale de Latgale qui, par un arrêt du 25 avril 2001, le rejeta. La cour releva notamment
:
«
(...) Igor Vassilevski est un ressortissant russe
; il est donc visé par l’article 1
er
des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État
; [aux termes de cet article], il peut bénéficier de l’assurance sociale au titre des périodes de travail accumulées en Lettonie, et c’est ce qui a été fait. Le travail en Chine et en Ouzbékistan n’est pas inclus dans la période de référence. Les agents de (...) l’Agence d’assurance sociale de l’État ont pris une décision qui correspond exactement à la loi relative aux pensions d’État. Ces agents n’ont pas le droit de ne pas exécuter les lois lettonnes ou de les abolir. (...)
»
Le requérant se pourvut en cassation devant le sénat de la Cour suprême. Par une ordonnance du 1
er
août 2001, le sénat déclara son pourvoi irrecevable pour défaut de motivation juridique défendable.
Selon le Gouvernement, le 1
er
octobre 2004, la pension du requérant fut portée à 44,10 lati (soit environ 62,75 euros), afin qu’elle atteigne le niveau de vie minimum garanti en Lettonie. Le requérant conteste cette assertion
; selon lui, cette somme ne constitue que 44 % du revenu minimum garanti.
B.
Le droit et la pratique pertinents
Le droit et la pratique pertinents se trouvent décrits dans la décision
Andrejeva c. Lettonie
(requête n
o
55707/00) du 11 juillet 2006.
En outre, les articles pertinents du règlement n
o
165 du 23 avril 2002 relatif à la preuve, au calcul et à la prise en compte des périodes d’assurance (
Apdrošināšanas periodu pierādīšanas, aprēķināšanas un uzskaites kārtība
) sont ainsi libellés
:
Article premier
«
Le présent règlement détermine les modalités de la preuve, du calcul et de la prise en compte des périodes d’assurance visées par les articles 1
er
et 2 des dispositions transitoires de la loi sur les pensions de l’État.
»
Article 21
«
Le travail effectué au sein des institutions, des organisations, des entreprises ou de leurs unités structurelles, situés en Lettonie, est considéré comme un travail effectué en Lettonie.
»
Invoquant l’article 1 du Protocole n
o
1 et l’article 14 de la Convention, le requérant critique l’article 1
er
des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État, qui subordonne la prise en compte des périodes de travail effectuées en dehors de la Lettonie à la condition de nationalité. A cet égard, il soutient qu’il s’agit là, premièrement, d’une atteinte à son droit au respect de ses biens et, deuxièmement, d’une différence de traitement des personnes placées dans des conditions identiques ou similaires et, donc, une discrimination contraire aux exigences de l’article 14. Le requérant se réfère également aux dispositions de la Constitution lettonne et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, garantissant un droit général à la sécurité sociale.
A.
Sur les exceptions du Gouvernement
Le Gouvernement soulève d’emblée deux exceptions d’irrecevabilité tirées respectivement de l’incompétence de la Cour d’examiner la présente affaire
ratione loci
et
ratione temporis
. S’agissant de la première exception,
le Gouvernement rappelle que les périodes de travail pour lesquelles le requérant demande une pension se sont déroulées en Chine et en Ouzbékistan. Quant à la deuxième, le Gouvernement souligne que ces périodes sont toutes antérieures à 1990, alors que la Convention et le Protocole n
o
1 sont entrés en vigueur à l’égard de la Lettonie le 27 juin 1997.
Le requérant marque son désaccord avec ces exceptions. Le gouvernement russe ne se prononce pas séparément sur ce point.
La Cour constate que la présente requête porte sur le calcul, par les autorités lettonnes, du montant d’une pension établie par une loi lettonne, et que toutes les décisions critiquées par le requérant ont été prises après la date critique, entre 1998 et 2001. Aucune des deux exceptions ne saurait donc être retenue.
B.
Sur le fond des griefs
Le requérant allègue une violation des articles 14 de la Convention et 1
du Protocole n
o
1, ainsi libellés
:
Article 14 de la Convention
«
La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
»
Article 1 du Protocole n
o
1
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
1.
Arguments des parties et du tiers intervenant
a)
Le Gouvernement
Le Gouvernement rappelle qu’aucune disposition de la Convention ou de ses Protocoles ne garantit, en tant que tel, le droit à une pension de retraite. Certes, les organes de la Convention ont reconnu que les prestations sociales résultant d’un versement de cotisations dans un fonds d’assurance sociale constituent un droit patrimonial protégé par l’article 1 du Protocole n
o
1.Toutefois, il estime que cette disposition est inapplicable à la rente calculée au titre de la période antérieure à 1991.
A cet égard, le Gouvernement se réfère aux motifs de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 26
juin 2001, qu’il fait complètement siens. Il insiste donc sur la nécessité de tracer une distinction entre le système des pensions de retraite ayant existé avant le 1
er
janvier 1991 et celui introduit après cette date. Ainsi, l’ancien système se fondait sur le principe de solidarité, impliquant la responsabilité de la société tout entière et ne créant pas un lien direct entre les cotisations et le montant de la pension. Ce régime ne permettait donc pas de déterminer la part exacte de chacun des contribuables dans le fonds de pensions. En d’autres termes, un individu n’avait pas le droit de demander un montant déterminé de la pension de retraite
: toutes les cotisations parvenaient au budget centralisé de l’URSS, d’où il était par la suite redistribué entre les unités territoriales de base de cet État selon les capacités budgétaires du moment (les «
républiques soviétiques socialistes
»). Par conséquent, le lien entre la cotisation et la rente n’était qu’indirect, et la créance invoquée en l’espèce n’est pas suffisamment concrétisée pour constituer un «
bien
» au sens de l’article 1 du Protocole n
o
1.
En revanche, le système actuel des pensions a pour fondement la logique de cotisations individuelles. Le Gouvernement précise que cette nouvelle logique n’est intégralement appliquée qu’à partir du 1
er
janvier 1996, alors que la période entre 1991 et 1996 s’analyse en une période de transition. Désormais, les cotisations de chaque personne créent une portion déterminée du fonds de pensions, dont le montant exact peut être identifié à tout moment. Le droit de chacun des cotisants à sa part du fonds est donc suffisamment concrétisé, de sorte que cette part constitue, quant à elle, un «
bien
» au sens de l’article 1 du Protocole n
o
1.
Au vu de ce qui précède, le Gouvernement estime que l’article 1 du Protocole n
o
1 ne s’applique pas à la fraction des pensions de retraite calculée au titre des périodes de travail antérieures à 1991. L’article 14 de la Convention est donc lui aussi inapplicable.
Toutefois, pour le cas où la Cour ne le suivrait pas dans cette voie, le Gouvernement est quand même convaincu que le grief du requérant est incompatible
ratione materiae
avec tiré de l’article 14 de la Convention. A cet égard, il rappelle que, dans le domaine de la politique sociale, les États contractants disposent d’une marge d’appréciation très large, surtout en ce qui concerne la gestion de leurs systèmes de pensions
; or, en l’espèce, l’État letton n’a pas transgressé cette marge. En effet, vu la charge financière considérable qui pèse sur l’État, il n’était nullement déraisonnable de réserver aux seuls nationaux la prise en charge des périodes de travail accomplies à l’étranger. De même, le Gouvernement estime que la Lettonie n’est pas obligée de prendre en charge les périodes de travail accomplies au profit d’autres États sur leur territoire. Il estime donc que la distinction opérée en l’espèce entre les citoyens lettons et les autres personnes constitue une distinction justifiée et raisonnable, et non une discrimination prohibée par l’article 14.
Par ailleurs, le Gouvernement rappelle que le montant de la pension que le requérant reçoit aujourd’hui est constamment ajusté pour qu’il ne soit pas inférieur au niveau de vie minimum garanti. Qui plus est, étant citoyen russe, le requérant peut réclamer une pension des autorités de la Fédération de Russie, selon la législation en vigueur dans cet État.
Enfin, le Gouvernement fait remarquer que la question de la prise en compte des périodes de travail accomplies hors du territoire letton relève essentiellement du domaine des accords interétatiques en matière de sécurité sociale. Il rappelle que de tels accords ont déjà été conclus avec plusieurs États, et qu’un projet d’accord similaire avec la Fédération de Russie est en voie d’élaboration.
En résumé, selon le Gouvernement, il n’y a eu aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole n
o
1 ou de l’article 14 de la Convention.
b)
Le requérant
Le requérant estime qu’il y a eu, en l’occurrence, violation tant de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n
o
1 que ce cette dernière disposition lue séparément.
S’agissant de l’article 1 du Protocole n
o
1, le requérant reconnaît que cette disposition ne garantit pas, en tant que tel, le droit à une pension. Toutefois, de même que le Gouvernement, le requérant rappelle que la nature contributive d’une prestation sociale peut engendrer un droit protégé par l’article 1. Il est vrai que, sous le régime de solidarité, les pensions sont versées à partir du budget national
; or, ce budget est alimenté des impôts que les citoyens et les autres résidents de la Lettonie payent de la même manière. La même situation existait
a fortiori
dans l’ex-URSS. Par conséquent, selon le requérant, il serait logique si les ex-ressortissants de l’Union soviétique restés en Lettonie après 1991 recevaient les mêmes montants à titre de pension de retraite.
Par conséquent, selon le requérant, il possède une «
espérance légitime
» protégée par l’article 1 du Protocole n
o
1, et les droits patrimoniaux en résultant ont été enfreints. En premier lieu, les autorités lettonnes l’ont privé de sa pension à titre de trente-deux années de travail. En deuxième lieu, le montant de sa rente est largement inférieur au revenu minimum garanti, ce minimum étant pourtant fixé par la loi.
Essentiellement pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus, le requérant s’estime également victime d’une discrimination dans l’exercice de ses droits au titre de l’article 1 du Protocole n
o
1.Selon lui, dans le contexte de la présente affaire, le travail dans une autre «
république soviétique socialiste
» de l’URSS ne peut pas être assimilé au travail «
dans un autre État
». Lorsque l’Union soviétique éclata, la Lettonie hérita des infrastructures, des fonds et d’autres valeurs matérielles qui étaient à la disposition de la «
République soviétique socialiste de Lettonie
». Or, ces fonds et valeurs avaient été produits tant par les citoyens lettons que par les autres habitants du pays sans aucune distinction, et il est injuste d’en réserver maintenant le bénéfice aux seuls nationaux de la Lettonie indépendante.
c)
Le gouvernement russe
Le gouvernement russe se rallie aux thèses du requérant.
2.
Appréciation de la Cour
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ces griefs posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond
; il s’ensuit que la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Vincent
Berger
Boštjan M.
Zupančič
Greffier
Président