ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2579/2007

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 66 din 10 ianuarie 2007, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității acțiunii prin care reclamantul N.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și cu intervenientul în interesul pârâtului, M.A.E., solicita anularea Acordului dintre Guvernul României și Guvernul Republicii Ungare privind înființarea Fundației Publice Româno - Ungare G., dispunând respingerea acesteia ca atare. Pentru a pronunța această soluție, Instanța de Fond a reținut, în esență, că acordul a cărui anulare se solicită în cauză face parte din categoria actelor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind exceptat de la controlul legalității pe calea contenciosului administrativ.

Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul N.L., invocând prevederile art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a arătat că Instanța, care este obligată să se supună legii și să facă dreptate, prin înfăptuirea actului de justiție, a refuzat să-și îndeplinească obligațiile și, prin neexercitarea rolului activ în cadrul procesului, a refuzat să judece cauza, recurgând la o excepție procesuală. A mai arătat că Instanța și-a întemeiat greșit soluția pe prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, ignorând faptul că acordul atacat a fost încheiat cu încălcarea art. 102 alin. (2) și art. 108 alin. (1) și alin. (2) din Constituția României, care nu-i permit să adopte, în calitatea sa de putere executivă, decât ordonanțe și hotărâri, pentru organizarea executării legilor, iar nu și acorduri.

În acest sens, recurentul - reclamant a invocat prevederi cuprinse în art. 1 și art. 2 din Legea nr. 90/2001, care confirmă, în opinia sa, legitimitatea acțiunii, dreptul de a pretinde guvernului o anumită conduită, constând în respectarea rolului pe care îl are în societate și a principiilor pe care se întemeiază statul de drept și democrația constituțională. În motivarea recursului a mai fost invocată încălcarea drepturilor fundamentale garantate de art. 44 și art. 46 din Constituția României, dreptul de proprietate privată și dreptul la moștenire. Totodată, recurentul - reclamant a susținut că în mod greșit Instanța de Fond a considerat că acordul dedus judecății ar fi de fapt un tratat și că ar privi raporturile dintre Guvern și Parlament, când în realitate nu este decât un act abuziv, care încalcă nu numai voința testatorului E.G., dar și numeroase principii ale statului de drept.

Actele care privesc raporturile dintre Guvern și Parlament sunt cele expres prevăzute la Capitolul IV din Constituție, în art. 75 alin. (3), art. 111 alin. (1), art. 112, art. 113, art. 114 și art. 115 din Constituția României. Față de natura actului emis abuziv de Guvernul României, recurentul - reclamant a susținut, pe de o parte, că Instanța de Fond trebuia să facă aplicarea art. 4 și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/ 2004, nefiind incident în cauză articolul 5 alin. (1) lit. a) din același act normativ și pe de altă parte, că Instanța a considerat greșit că ar fi fost investită cu analiza legalității și oportunității O.U.G. nr. 183/2005, prin care a fost ratificat acordul, când în realitate a fost dedus judecății numai acordul semnat abuziv.

În fine, recurentul - reclamant a invocat încălcarea prevederilor art. 30 din Legea nr. 24/2000, conform cărora motivarea actelor administrative se referă, în principal la „...c) efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării; d) implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare; e) implicațiile asupra legislației interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaționale, precum și măsurile de adoptare necesare. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul - intervenient accesoriu, M.A.E., a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că procedura ratificării acordului prin ordonanță de urgență se încadrează în ipoteza menționată la art. 19 alin. (3) din Legea nr. 590/2003, iar criticile încadrate în prevederile art. 304 pct. 7 și pct. 8 C. proc.

civ., nu au fost deloc dezvoltate de recurent. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., intimatul - intervenient a arătat, în esență, că prevederile constituționale indicate de recurent nu conțin o enumerare exhaustivă și nici măcar exemplificativă a actelor care privesc raporturile dintre Guvern și Parlament și că acordul dintre Guvernul României și Guvernul Republicii Ungare, privind înființarea Fundației Publice Româno - Ungare G., este un exemplu concret de funcționare a delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituția României. Făcând referire și la împrejurarea că recurentul - reclamant a atacat în contencios administrativ un acord internațional, fără a pune în discuție actul intern de ratificare, intimatul - intervenient a arătat, în concluzie, că sunt întrunite condițiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Examinând cauza în raport cu prevederile art. 304 1 C. proc. civ. și cu criticile formulate împotriva sentinței, critici care nu au fost structurate potrivit prevederilor art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., pe care recurentul - reclamant și-a întemeiat în drept calea de atac, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. La data de 20 octombrie 2005, Guvernul României și Guvernul Republicii Ungare au încheiat un acord prin care au convenit înființarea unei fundații denumite Fundația Publică Româno – Ungară G., cu scopul și în condițiile prevăzute în art. 2 – 6 ale acordului.

Potrivit preambulului, acordul a fost încheiat în considerarea îndeplinirii angajamentelor asumate prin Tratatul de înțelegere, colaborare și bună vecinătate dintre România și Republica Ungară, semnat la Timișoara la 16 septembrie 2006. În demersul de clarificare a naturii juridice a actului dedus judecății și a regimului juridic aplicabil, Curtea constată că articolul 2 din Convenția de la Viena din 23 mai 1969, cu privire la dreptul tratatelor, definește tratatul ca fiind „un acord internațional încheiat în scris între state și guvernat de dreptul internațional, fie că este consemnat într-un instrument internațional unic, fie în două sau mai multe instrumente conexe și oricare ar fi denumirea lui particulară”.

Tratatul, în sens larg, este considerat ca fiind orice acord, orice înțelegere între state, cu scopul de a crea, a modifica sau a stinge între acestea un raport de drept internațional. Indiferent de denumirea lor, tratate, convenții, acorduri, pacte, protocoale etc., aceste instrumente juridice reprezintă expresia practicii internaționale a statelor, ca subiecte de drept internațional public. În România, definiția legală a tratatului se regăsește în art. 1 lit. a) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, care prevede că prin tratat se înțelege actul juridic, indiferent de denumire sau formă, care consemnează în scris un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental, având scopul de a crea, modifica sau stinge drepturi și obligații juridice sau de altă natură, guvernat de dreptul internațional public și consemnat într-un instrument unic sau în două sau mai multe instrumente conexe.

Prerogativa Guvernului de a încheia tratate este prevăzută în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 590/2003, conform căruia „România, Guvernul României, precum și ministerele și alte autorități ale administrației publice centrale, pentru care această atribuție este expres prevăzută de legislația în vigoare, pot încheia tratate la nivel de stat, tratate la nivel guvernamental, respectiv tratate la nivel departamental”. Această prevedere legală reprezintă o formă de concretizare a rolului conferit Guvernului României prin art. 102 alin. (1) din Constituție, acela de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării. Actul de guvernământ nu se confundă și nu se reduce la activitatea de conducere generală a administrației publice.

În raport cu toate aceste considerente, Curtea constată că susținerile recurentului, în sensul că acordul atacat nu este un tratat internațional, ci un act administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, în fața Instanțelor naționale, sunt lipsite de fundament juridic.

Conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 590/2003, tratatele de încheie cu respectarea principiilor fundamentale și a celorlalte norme imperative ale dreptului internațional, a dreptului comunitar, a normelor cutumiare internaționale, a Constituției României și a normelor prezentei legi, iar în art. 31 al legii, referitor la aplicarea tratatelor se prevede că dispozițiile tratatelor în vigoare nu pot fi modificate, completate sau scoase din vigoare prin acte normative interne ulterioare intrării în vigoare (alin. (4)) și că prevederile legislative interne nu pot fi invocate pentru a justifica neexecutarea dispozițiilor unui tratat în vigoare (alin. (5)). Aceste prevederi legale constituie argumente în plus în susținerea tezei că tratatele internaționale, indiferent de denumirea lor și chiar dacă au fost înglobate în dreptul intern prin procedura de ratificare, aprobare, aderare sau acceptare, nu pot fi deduse judecății, potrivit normelor naționale ale uneia dintre părți.

În altă ordine de idei, Curtea constată că acordul în sine nu poate fi disociat de actul normativ prin care a fost ratificat (în speță, O.U.G. nr. 183/2005, publicată în M. Of., Partea I, nr. 1171 din 23 decembrie 2005), pentru că potrivit art. 18 din Legea nr. 590/2003, ratificarea este o formă de exprimare a consimțământului Statului Român de a deveni parte la tratat și constituie una dintre etapele procedurii de încheiere a tratatului, reglementată de Capitolul II al aceleiași legi. Ordonanța de urgență nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege, adoptat în virtutea delegării legislative reglementate de art. 115 din Constituția României și supus aprobării Parlamentului, astfel încât și din această perspectivă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamant este inadmisibilă.

Este adevărat că Instanța de Fond a reținut greșit incidența art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, dar nu din motivele expuse de recurent. Norma de excepție cuprinsă în textul legal menționat s-ar fi putut lua în discuție numai dacă actul dedus judecății întrunea caracterele juridice ale unui act administrativ dar, era exceptat de la controlul de legalitate în contenciosul administrativ, pentru că privea raporturile autorității emitente cu Parlamentul. Înlăturarea acestui considerent nu este însă de natură să conducă la o altă soluție decât cea a respingerii acțiunii ca inadmisibilă, soluție care face de prisos analizarea tuturor celorlalte motive de recurs, prin care recurentul - reclamant tinde să demonstreze nelegalitatea acordului.

În consecință, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., constatând că nu există motive de casare sau modificare a sentinței, potrivit art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de N.L. împotriva sentinței civile nr. 66 din 10 ianuarie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 mai 2007.