ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 102/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 102/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

Prin cererea

înregistrată la Curtea de Apel Ploiești reclamanta K.&C.SRL a chemat în

judecată pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, solicitând instanței ca prin hotărârea ce

se va pronunța să se dispună suspendarea dispozițiilor HG nr. 50 din 25

ianuarie 2012 prin care se completează normele metodologice de aplicare a Legii

nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin HG nr. 44/2004 până la

pronunțarea instanței de fond.

2.Hotărârea instanței

de fond

Prin sentința nr. 147

din 25 aprilie 2012 a Curții de Apel Ploiești a fost respinsă cererea de

suspendare a actului administrativ

formulată potrivit Legii

contenciosului administrativ de către reclamanta K.&C. SRL în

contradictoriu cu GUVERNUL ROMÂNIEI și cu intervenientul în interesul pârâtului

MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE.

Instanța a admis

cererea de intervenție în interesul Guvernului României formulată de MINISTERUL

FINANȚELOR PUBLICE.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că

pentru suspendarea executării unui act

administrativ este necesar a fi întrunite, cumulativ, condițiile privind

existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube.

Cele două condiții, a

reținut instanța că denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării

executării actului administrativ, presupunând probarea efectivă a unor

împrejurări conexe regimului administrativ fiscal aplicabil actului atacat,

norme metodologice de aplicare a Codului fiscal prin HG nr. 50/2012, care să

fie de natură a argumenta existența „cazului bine justificat” și a „iminenței

producerii pagubei”.

În acest sens, cele

două condiții, prevăzute de art. 14 alin. (1) nu se consideră a fi îndeplinite

prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a

actului administrativ fiscal în cauză și chiar dacă ar fi așa, cel puțin la

prima vedere, prin analiza situației de fapt, reclamanta nu a dovedit existența

unei fisuri în prezumția de nelegalitate a prevederilor Normelor metodologice.

În cauză, a reținut

instanța că se contestă introducerea unei garanții constituită de antrepozitari

autorizați pentru producția de produse energetice, cu excepția GPL în limita

sumei de 2.000.000 Euro, iar după alin. (29) se introduce alin. (29

1

),

unde se arată că nivelul garanției reduse pentru antrepozitarii autorizați, nu

poate fi mai mic decât nivelul minim prevăzut de alin. (8

1

), precum

și dovada constituirii capitalului social subscris și vărsat minim pentru

producția de produse energetice, exceptând producția de GPL la 4 milioane Ron.

H.G. nr. 50 a fost

adoptată la data de 25 ianuarie 2012 pentru modificarea și completarea Normelor

Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate

prin H.G. nr. 44/2004, publicată în M. Of. al României și cel puțin în aparență

actul atacat a fost adoptat de către executiv în baza unei note de fundamentare,

care a primit avizul cu unele completări de la Consiliul legislativ, instanța

reținând că s-au respectat dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și Regulamentul

privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative, spre

adoptare guvernului, aprobat prin HG nr. 561/2009 cu avizarea ministerelor

interesate.

Instanța de primă

jurisdicție a reținut că, din înscrisurile depuse la dosar, reclamanta nu a

demonstrat că în cauză ar fi vorba de o îndoială puternică și evidentă asupra

prezumției de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului

executiv al actelor administrative.

Pentru a dispune

măsura suspendării, nu este suficientă simpla afirmație a persoanei vătămate,

în sensul că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cuantumul însemnat al nivelului

noii garații în domeniul producției energetice nu constituie prin el însuși un

argument suficient în acest sens, fiind vorba de organizarea și executarea

legii în materie fiscală în zone unde evaziunea are cote mari și alarmante.

Deci, nu poate fi vorba

de măsuri abuzive și discriminatorii, fie vorba de condiții suplimentare pentru

funcționarea societăților comerciale în domeniul energetic și combaterea

fenomenului evazionist în acest sector, iar faptul că pe piața relevantă există

mari producători energetici, rafinăriile și alte combinate petrochimice, nu

înseamnă că există o discriminare deoarece piața este liberă, dar trebuie să

respecte anumite reguli concurențiale, iar statul trebuie să-și îndeplinească

anumite obligații în combaterea fenomenului evazionist și de a lua măsuri

pentru creșterea veniturilor bugetare.

Instanța de fond a

reținut că reclamanta nu a dovedit cazul bine justificat, reținând că cel puțin

în aparență și la prima vedere actul administrativ fiscal a fost emis cu

respectarea dispozițiilor legale.

Cazul bine justificat

nu poate fi probat prin simple afirmații ale reclamantului sau prin argumente

juridice adiacente, iar împrejurările legate de starea de fapt și de drept,

care sunt de natură să creeze o eventuală îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ fiscal, nu pot fi cercetate decât în cadrul acțiunii pe

fond, în sens contrar în această fază procesuală s-ar prejudeca fondul cauzei,

iar cuantumul unei sume de bani, ca în cauză, nivelul garanției pentru plata

accizelor, nu constituie prin el însuși un argument temeinic pentru a se

dispune măsura suspendării actului.

Organizarea

legislației naționale în domeniul accizelor, inclusiv dispozițiile cu privire

la autorizarea antrepozitelor fiscale, a reținut instanța că este la

latitudinea statelor Uniunii Europene, în cuprinsul art. 15 alin. (1) din

Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul

general al accizelor, fiind prevăzut că fiecare stat membru stabilește

propriile norme privind producția, transformarea și deținerea de produse

accizabile, iar la art. 16 alin. (1) din aceeași directivă, autorizarea unui

antrepozit fiscal este supusă condițiilor pe care autoritățile au dreptul să le

stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz, mai ales în situații

de criză și recesiune economică.

În baza art. 16 alin.

(2) din aceeași directivă, s-au transpus în legislația națională aceste

prevederi, în sensul că printre obligațiile antrepozitarului autorizat se

numără atât obligația de a furniza garanția necesară pentru acoperirea riscului

inerent producerii, transformării și deținerii de produse accizabile, în

condițiile stabilite de statul membru, cât și obligația de a respecta aceste

cerințe pe teritoriul căruia este situat antrepozitul fiscal, statele membre

având o oarecare autonomie în acest scop.

Se poate observa că

HG nr. 5/2012, în forma inițială a proiectului, a fost publicată pe pagina de

internet a Ministerului Finanțelor Publice din 9 decembrie 2011, a fost discutată în ședința Comisiei de Dialog Social, în cadrul comisiilor de specialitate și

în Plenul Consiliului Economic și Social, cu respectarea etapelor prevăzute, a

termenelor și condițiilor din Legea nr. 52/2003, privind transparența

decizională în administrația publică.

De asemenea,

proiectul inițial a suferit anumite modificări și îmbunătățiri în baza

observațiilor și propunerilor formulate de mediul de afaceri, iar aceste

condiții specifice se referă la domeniul energetic și la antrepozitele fiscale existente

în acest sens.

Ca atare, prevederile

din Codul fiscal și normele metodologice aferente, referitoare la cuantumul

minim al capitalului subscris și vărsat de către antrepozitarii fiscali, s-a

stabilit luându-se în considerare specificul activităților cu produse accizabile,

la fel și situația garanțiilor minime, deoarece în acest domeniu există un risc

ridicat în ceea ce privește evaziunea fiscală, atât în privința plății sau

neplății la timp a accizelor ce pot deveni plătibile, precum și riscul de

neplată a altor datorii fiscale restante ale acestor societăți comerciale.

Este evident că prin

introducerea acestei măsuri s-a urmărit, așa cum s-a mai arătat, întărirea

disciplinei financiare a acestor operatori economici, activitatea de producție

produse energetice, accizabile, fiind generatoare și de alte impozite și taxe,

iar potrivit pct. 108 alin. (23) din Normele Metodologice, garanția constituită

poate fi executată când se constată că antrepozitarul autorizat nu și-a

executat obligațiile fiscale restante.

La baza stabilirii

cuantumului garanției minime au fost avute în vedere și nivelurile garanțiilor

constituite anterior de către antrepozitarii fiscali de produse energetice,

acestea fiind, de regulă, mai mari de 2.000.000 Euro, menționând că

dispozițiile legale cu privire la nivelurile minime aferente capitalului social

subscris și vărsat și a garanțiilor ce trebuie constituite de antrepozitarii

fiscali au fost introduse în scopul prevenirii și combaterii fenomenului de

evaziune fiscală și pentru aplicarea Directivei Consiliului European.

A constatat instanța

de primă jurisdicție că nu poate fi vorba de discriminare economică sau de altă

natură pentru reclamantă, jurisprudența CEDO denotă faptul că Statele

beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide, dacă și în ce măsură

diferențele între diversele situații similare justifică un tratament juridic

diferit.

Referitor la pretinsa

restrângere a dreptului la muncă, cel puțin la prima vedere și în aparență nu

încalcă acest drept, deoarece libertatea alegerii profesiei, a meseriei și a

locului de muncă presupune respectarea anumitor condiții legale pentru fiecare

domeniu de activitate incident profesiei, meseriei sau locului de muncă.

Aceasta, deoarece alegerea profesiei și a meseriei presupune, înainte de toate,

pregătirea și calificarea corespunzătoare în vederea exercitării acestora, iar

această libertate este condiționată de obligația îndeplinirii unor criterii

legale justificate de specificul domeniului de activitate unde funcționează

profesia, meseria sau locul de muncă.

Ca atare, a

concluzionat instanța că existența unui caz bine justificat nu a fost dovedit

în mod cert de către reclamantă.

În ceea ce privește

condiția pagubei iminente, obligatorie pentru dispunerea suspendării actului

administrativ fiscal, instanța a constatat că reclamanta nu a făcut dovada în

fapt și în drept a pagubei iminente, aceasta trebuie să-și reorganizeze

activitatea după rigorile ce reglementează domeniul unde își desfășoară

obiectul comercial și antrepozitul fiscal, astfel că nu se poate constata „de

facto” că există o pagubă iminentă, fiind vorba în ultimă instanță de adaptarea

la un mediu economic, financiar și fiscal, în continuă schimbare după

directivele comunității europene și a noilor realități economice în fapt.

De asemenea, faptul

că reclamanta în calitate de antrepozitar fiscal este nemulțumită de unele

aspecte concrete și organizatorice, financiare și fiscale, ce decurg din

aplicarea noilor dispoziții legale, a constatat instanța că nu au relevanță în

cauză.

de K.&C.SRL Filipeștii de Pădure Prahova

Recurenta a criticat

hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța de

fond a apreciat greșit actul juridic dedus judecății, schimbând natura și

înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia.

A precizat că sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului, apreciind

că în mod greșit s-a reținut că garanția constituită în cuantum de 2 milioane

euro nu prefigurează cazul bine justificat.

S-a susținut că

trebuie să existe o corelație strânsă între cuantumul garanției și accizele

plătite în anul anterior, iar așa cum rezultă din actele dosarului, societatea

reclamantă a plătit accize de zeci de ori mai mici decât noua garanție

introdusă.

Recurenta a susținut

că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, arătând că sunt depuse la

dosar 4 contracte care sunt în pericol de a nu putea fi executate, fapt ce duce

la un prejudiciu material, viitor și previzibil.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat

pentru considerentele ce urmează:

Prin Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de

suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14

și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din

actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de

anulare a respectivului act administrativ.

Este bine cunoscut

faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la

rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că

acest act administrativ constituie el însuși titlu executoriu.

A nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Tocmai de aceea

suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere

vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate

fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și

condițiile prevăzute de lege.

În cauza de față

dedusă judecății ne aflăm în situația prevăzută de art. 14 din Legea

contenciosului administrativ în conformitate cu care

în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în

condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Dispozițiile mai sus

citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art.

14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se

vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Analizând actele și

lucrările dosarului, Înalta Curte reține faptul că reclamanta prezintă cazul

bine justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire

la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate

de starea de fapt și de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ, iar Înalta Curte reține că toate

aceste situații nu sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.

Înalta Curte a

constatat că instanța de fond a dat o interpretare corectă dispozițiilor

legale, întrucât întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii

de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la

momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată

prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul Consiliului

Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din acest punct de

vedere, actul normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de

Miniștri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuția instanței

de contencios administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecție a

drepturilor și intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui

risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a

prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Cazul bine justificat

și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete

ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o

analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de

drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii

suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă

iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Or, prin sentința

recurată, instanța a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării

executării actului administrativ, reținând în concret neîndeplinirea

condițiilor prevăzute de lege, respectiv a cazului bine justificat și a iminenței

unei pagube.

Pentru aceste

considerente, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a prezentat

situația de fapt și de drept existentă, astfel încât hotărârea atacată este

legală și temeinică, motiv pentru care, în conformitate cu dispozițiile art. 312

C. proc. civ., va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de K.&C.SRL Filipeștii de Pădure Prahova împotriva sentinței nr. 147

din 25 aprilie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ

și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 ianuarie 2013.