ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2583/2012

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a VIII-a, reclamanta P.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice să constate că Decizia de pensie nr. 180487 din 17 august 2010 emisă de Casa Locală de Pensii Sector 5 este nelegală și netemeinică și să se dispună anularea acesteia, menținându-se în plată pensia stabilită prin Decizia nr. 189487 din 18 februarie 2009. La data de 16 mai 2011, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 737/2010, solicitând să se constate nelegalitatea acesteia și, în consecință, să nu fie avută în vedere ca mijloc de apărare al intimatei.

Prin încheierea de ședință din 20 mai 2011, Tribunalul București, secția a VIII-a, în baza dispozițiilor art. 3 pct. 1 și art. 129 alin. (6) C. proc. civ., a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 737/2010 și a dispus suspendarea judecății cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate. În motivarea excepției, reclamanta a susținut că H.G. nr. 737/2010 este nelegală întrucât emiterea și aplicarea sa contravine prevederilor O.U.G. nr. 67/2007 privind aplicarea principiului egalității de tratament între bărbați și femei în cadrul schemelor profesionale de securitate socială, aprobată prin Legea nr. 44/2008.

A mai susținut că dispozițiile H.G. nr. 737/2010 din 21 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor contravin normelor de drept comunitar, în speță art. 157 alin. (2) TFUE, conform căruia „prin remunerație se înțelege salariul sau suma obișnuite de bază sau minime, precum și toate celelalte drepturi plătite, direct sau indirect, în numerar sau în natură, de către angajator lucrătorului pentru munca prestată de acesta”, și art. 17 alin. (1) din Carta drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene care prevede „(1) Orice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care ie-a dobândit în mod legal.

Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit-o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”. Reclamanta a mai arătat că prevederile Legii nr. 119/2010 contravin dispozițiilor art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. Prevederile acestei Hotărâri nesocotesc art. 4, art. 23 și art. F din Partea a V-a din Carta socială europeană precum și prevederile art. 17, art. 23 pct. 3 și art. 25 pct. 1 din Declarația universală a drepturilor omului.

Elementul esențial îl constituie principiul drepturilor dobândite „ce constituie unul dintre principiile generale ale dreptului, protejate prin ordinea juridică comunitară” (Directiva 93/98/CEE, Directiva 2006/116/CE). Dreptul la pensie de serviciu rămâne un drept dobândit ce nu poate fi afectat prin acte normative ulterioare. Pârâta Casa Națională de Pensii Publice a formulat întâmpinare, invocând excepția netimbrării, excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția inadmisibilității, pe fond, solicitând respingerea excepției ca neîntemeiată. Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare pentru termenul din 20 septembrie 2011, solicitând respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepția rămânerii fără obiect a cererii reclamantei, având în vedere că potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59 din 29 iunie 2011, publicată în M.Of. nr. 457 din 30 iunie 2011, la data intrării în vigoare a acestei ordonanțe de urgență se abrogă H.G. nr. 737/2010. A mai invocat și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, față de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul excepției de nelegalitate a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată. Prin Sentința nr. 6765 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel București a respins excepțiile inadmisibilității, lipsei calității procesuale pasive, lipsei de interes ca neîntemeiate, precum și cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, ca neîntemeiată.

A fost admisă excepția de nelegalitate, invocată de reclamanta P.F. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice și s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 737/2010. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că excepția lipsei calității procesuale pasive, nu este întemeiată. Argumentele prezentate de pârâtă privesc fondul litigiului ce formează obiectul dosarului aflat pe rolul Tribunalului București, secția a VIII-a. Excepția lipsei de interes (de obiect) invocată de intervenientul M.M.F.P.S. nu este întemeiată, deoarece reclamanta are interesul de a fi constatată nelegalitatea unui act administrativ ce a stat la baza deciziei de recalculare a pensiei nr. 180487 din 17 august 2010. Faptul că H.G.

nr. 737/2010 a fost abrogată nu are relevanță față de principiul neretroactivității, decizia de recalculare a pensiei nefiind desființată cu efect retroactiv. Pe fondul excepției, Curtea a constatat că prin metodologia de calcul se reglementează o situație juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat și punctajul mediu anual în sistemul public, în condițiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut nicio relevanta sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj. De asemenea, s-a apreciat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a îndeplinirii altor condiții legale față de cele în vigoare la momentul constituirii dosarului, iar aplicarea acestor dispoziții (art. 5 alin. (1), (2) și (4)), poate crea prejudicii pensionarilor prin neluarea în calcul a unor împrejurări relevante sub aspectul stabilirii drepturilor de la momentul recalculării, intervenite ulterior.

Mai mult, alinatul 4 introduce chiar interdicția de a se valorifica și perioade realizate după data stabilirii sau recalculării pensiei de serviciu în baza legii speciale. Astfel, diminuarea pensiilor se poate realiza nu numai la nivelul pensiilor din sistemul public, ci chiar sub nivelul pensiei care li s-ar cuveni respectivelor persoane la momentul recalculării în acest sistem. În ceea ce privește prevederile art. 6, 7, 8, 9 și 11 din H.G. nr. 737/2010 s-a considerat că aceste dispoziții pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi, hotărârile judecătorești anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul pronunțării, însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ - precizie și previzibilitate.

Astfel, interpretarea acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, fără a ține cont de hotărârile judecătorești definitive și irevocabile care au decis aspra unor probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine principiului constituțional al separației puterilor în stat. Conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, „actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept”, iar art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că „actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă”.

Neconformitatea dispozițiilor sus menționate din actul administrativ cu caracter normativ contestat cu dispozițiile legii și cele constituționale atrage constatarea nelegalității hotărârii de guvern. Curtea a apreciat, față de conținutul dispozițiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin hotărârea sus menționată constituie un tot unitar, și a constatat nelegalitatea actului administrativ în întregime. Referitor la aplicarea în speță a blocului de convenționalitate, Convenția europeană a drepturilor omului și jurisprudența Curții europene a drepturilor omului, Curtea a reținut următoarele: Împrejurarea că principiile Convenției europene a drepturilor omului invocate prin acțiune se raportează la dispozițiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea de Guvern atacată în cauză, și nu la prevederile H.G.

nr. 737/2010, nu poate sta la baza înlăturării acestor apărări. Neconformitatea cu reglementările internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav de ilegalitate a celui din urmă. Odată ce se constată că o lege internă contravine Convenției europene a drepturilor omului și în consecință aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără fundament juridic. Prin Decizia nr. 871/2010, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Instanța reține că Decizia Curții Constituționale referitoare la constituționalitatea Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituția României nu are caracter obligatoriu în ceea ce privește interpretarea și aplicarea în speță a Convenției europene a drepturilor omului, instanța judecătorească având competența de a aplica direct dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudența Curții Europene. A arătat prima instanță că Statul a recunoscut dreptul la pensia de serviciu. Actul normativ prin care dreptul a fost consacrat legislativ nu cuprinde vreo dispoziție din care se poate trage concluzia că acordarea lui este determinată de împrejurări speciale și temporare, că reprezintă un beneficiu bănesc cu caracter stimulativ care depinde de fondurile disponibile ale statului sau de alte elemente variabile.

De la momentul stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de pensionare, acest „bun” implică în mod necesar și așteptarea legitimă a executării în viitor periodic, lunar, a obligației corelative dreptului recunoscut. Având această așteptare legitimă, bazată pe dispozițiile legii în vigoare, titularii dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste planuri relații socio-economice guvernate de norme juridice, și-au asumat obligații, contând pe caracterul previzibil al normelor legale. Cuantumul efectiv al pensiei este supus fluctuațiilor în funcție de politica economică a statului, însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanța dreptului, nu poate fi înlăturată decât în condițiile unanim acceptate în aplicarea principiului protecției proprietății.

Astfel cum a reținut și Curtea Constituțională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu constituie un privilegiu, ci „o compensare parțială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale”. Dreptul la pensie de serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele Uniunii Europene. Legislația comunitară structurează sistemele de securitate socială diferențiat- cel care acoperă schemele de bază, generale guvernate de Directiva 79/7/EEC, respectiv sistemul ocupațional guvernat de Directiva 86/378/EEC amendată prin Directiva 96/97/EEC. Aceste sisteme de securitate socială sunt supuse unor reglementări comunitare diferite, față de obiectul de reglementare distinct.

Eliminarea acestui drept constituie o ingerință a statului, justificată de acesta prin considerente de ordin public: politică socială-necesitatea reformării sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităților existente în sistem, respectiv de politică economică-situația de criză economică și financiară cu care se confruntă atât bugetul de stat, cat și cel al asigurărilor sociale de stat. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Guvernul României și Casa de Pensii a Municipiului București În motivele de recurs s-a susținut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în baza Legii nr. 119/2010, lege declarată constituțională prin Decizia nr. 873/2010 a Curții Constituționale. Au precizat recurenții că prin Constituție se garantează dreptul la pensie și nu cuantumul acesteia, legiuitorul fiind în drept să modifice când apare această necesitate, condițiile și criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul și cuantumul acestora.

Prin H.G. nr. 737/2010 s-a reglementat metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. În aplicarea acestei hotărâri, reclamantei i s-a recalculat pensia. Reclamanta a apreciat că H.G. nr. 737/2010 este nelegală prin raportare la dispozițiile Constituției României, ale art. 157 ale Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană și art. 17 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene. În vederea analizării legalității hotărârii de Guvern supusă prezentului control judiciar, se va proceda la examinarea prevederilor legale care reglementează actele Guvernului și a doctrinei în materie.

Prin legalitatea actelor administrative se înțelege conformarea acestora cu legile și actele administrative cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise. În cazul hotărârii de Guvern, însăși Constituția determină limitele puterii Guvernului de a reglementa prin act administrativ. Potrivit art. 108 alin. (1) din Constituția României, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Același text constituțional dispune în alin. (2) că hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Așadar, în cadrul controlului de legalitate a unei hotărâri de Guvern, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază. După cum s-a arătat mai sus, H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în vederea organizării executării Legii nr. 119/2010.

S-a susținut nelegalitatea acestei hotărâri prin prisma prevederilor Constituției și a unor acte comunitare. Hotărârile de Guvern sunt acte administrative supuse controlului de legalitate prin exercitarea acțiunii sau invocarea excepției în fața instanței de contencios administrativ, așa cum rezultă din prevederile art. 1, 4, 8 și 11 din Legea nr. 554/2004. Examenul de legalitate a unui act administrativ, fie individual, fie normativ se face numai prin prisma legii sau altui act normativ cu forță juridică superioară și nu prin raportare la Constituție. Constituția este legea fundamentală a unui stat, care determină ordinea statală în întregul său, iar legislația este în raport cu Constituția „aplicarea dreptului”, astfel că este obligatorie corespondența între lege și Constituție, adică între un grad inferior și unul superior în ordinea juridică.

Constituționalitatea reprezintă conformitatea legii cu Constituția și rezultă din ierarhia juridică, fiind consecința supremației Constituției în sistemul juridic, exprimând poziția supra-ordinară a Constituției în sistemul de drept. Astfel, legile sau ordonanțele de Guvern sunt supuse controlului de constituționalitate, iar hotărârile de Guvern emise în aplicarea legii se examinează de instanța de contencios administrativ, sub aspectul conformității acestora cu legea în baza căreia au fost adoptate. Analiza conținutului normativ al art. 146 din Constituția României fundamentează ideea că numai legea formează obiectul controlului de constituționalitate, iar includerea și a altor acte juridice normative, cu excepția actelor cu putere de lege, nu este justificată din punct de vedere al rigorilor textului constituțional.

În consecință, în cadrul examenului de legalitate al unui act administrativ normativ se au în vedere prevederile legii în temeiul căreia a fost emis și nu ale Constituției, în speță era necesar ca analiza legalității Hotărârii de Guvern să se facă prin prisma conținutului normativ al Legii nr. 119/2010. Mai mult, în prezenta cauză, motivele de neconstituționalitate se referă la textul Legii nr. 119/2010, iar aspectele relevate în cadrul motivării excepției și reținute de instanța de fond nu demonstrează existența nelegalității dispozițiilor legale cuprinse în H.G. nr. 737/2010, în raport de Legea nr. 119/2010, în baza căreia a fost adoptată această hotărâre de Guvern. De altfel, sub aspectul neconstituționalității Legii nr. 119/2010, s-a pronunțat instanța de contencios constituțional prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, astfel că în baza art. 147 alin. (4) din Constituția României soluția și considerentele Curții Constituționale sunt obligatorii.

Prin O.U.G. nr. 59/2011 a fost abrogată H.G. nr. 737/2010, procedeu juridic prin care un act normativ iese din vigoare și nu mai produce efecte în ordinea juridică, ceea ce însă nu poate conduce la aprecierea nelegalității hotărârii de Guvern. Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în sensul dreptului statelor de a modifica criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul și cuantumul acestora. Din analiza efectuată mai sus rezultă că nu sunt motive de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, că aceasta a fost emisă pentru organizarea executării Legii nr. 119/2010 și este conformă cu legea în baza căreia s-a adoptat. Având în vedere considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 Cod procedură civilă, recursul se va admite, sentința primei instanțe fiind nelegală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția lipsei calității de reprezentant al Președintelui Casei Naționale de Pensii Publice. Admite recursurile declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București, Casa Națională de Pensii Publice și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva Sentinței civile nr. 6765 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 mai 2012. Procesat de GGC - DG