ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2583/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2583/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin cererea de

chemare în judecată, înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a

VIII-a, reclamanta P.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Casa de

Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice să constate

că Decizia de pensie nr. 180487 din 17 august 2010 emisă de Casa Locală de

Pensii Sector 5 este nelegală și netemeinică și să se dispună anularea

acesteia, menținându-se în plată pensia stabilită prin Decizia nr. 189487 din

18 februarie 2009.

La data de 16 mai

2011, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 737/2010,

solicitând să se constate nelegalitatea acesteia și, în consecință, să nu fie

avută în vedere ca mijloc de apărare al intimatei.

Prin încheierea de

ședință din 20 mai 2011, Tribunalul București, secția a VIII-a, în baza

dispozițiilor art. 3 pct. 1 și art. 129 alin. (6) C. proc. civ., a dispus

sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a, cu soluționarea excepției

de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 737/2010 și a dispus suspendarea

judecății cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

În motivarea

excepției, reclamanta a susținut că H.G. nr. 737/2010 este nelegală întrucât

emiterea și aplicarea sa contravine prevederilor O.U.G. nr. 67/2007 privind

aplicarea principiului egalității de tratament între bărbați și femei în cadrul

schemelor profesionale de securitate socială, aprobată prin Legea nr. 44/2008.

A mai susținut că

dispozițiile H.G. nr. 737/2010 din 21 iulie 2010 privind metodologia de

recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h)

din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor

contravin normelor de drept comunitar, în speță art. 157 alin. (2) TFUE,

conform căruia „prin remunerație se înțelege salariul sau suma obișnuite de

bază sau minime, precum și toate celelalte drepturi plătite, direct sau

indirect, în numerar sau în natură, de către angajator lucrătorului pentru

munca prestată de acesta”, și art. 17 alin. (1) din Carta drepturilor

Fundamentale ale Uniunii Europene care prevede „(1) Orice persoană are dreptul

de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire

bunurile pe care ie-a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de

bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și

condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în

timp util pentru pierderea pe care a suferit-o. Folosința bunurilor poate fi

reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.

Reclamanta a mai

arătat că prevederile Legii nr. 119/2010 contravin dispozițiilor art. 1, art.

17 alin. (1), art. 25, art. 34 alin. (1) și art. 52 alin. (1) din Carta

Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.

Prevederile acestei

Hotărâri nesocotesc art. 4, art. 23 și art. F din Partea a V-a din Carta

socială europeană precum și prevederile art. 17, art. 23 pct. 3 și art. 25 pct.

1 din Declarația universală a drepturilor omului. Elementul esențial îl

constituie principiul drepturilor dobândite „ce constituie unul dintre

principiile generale ale dreptului, protejate prin ordinea juridică comunitară”

(Directiva 93/98/CEE, Directiva 2006/116/CE).

Dreptul la pensie de

serviciu rămâne un drept dobândit ce nu poate fi afectat prin acte normative

ulterioare.

Pârâta Casa Națională

de Pensii Publice a formulat întâmpinare, invocând excepția netimbrării,

excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția inadmisibilității, pe

fond, solicitând respingerea excepției ca neîntemeiată.

Pârâtul Guvernul

României a depus întâmpinare pentru termenul din 20 septembrie 2011, solicitând

respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul

pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepția rămânerii fără obiect

a cererii reclamantei, având în vedere că potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59 din

29 iunie 2011, publicată în M.Of. nr. 457 din 30 iunie 2011, la data intrării

în vigoare a acestei ordonanțe de urgență se abrogă H.G. nr. 737/2010. A mai

invocat și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, față de

dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar pe fondul excepției de

nelegalitate a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.

Prin Sentința nr.

6765 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel București a respins excepțiile inadmisibilității,

lipsei calității procesuale pasive, lipsei de interes ca neîntemeiate, precum

și cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României,

formulată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

ca neîntemeiată.

A fost admisă

excepția de nelegalitate, invocată de reclamanta P.F. în contradictoriu cu

pârâții Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa

Națională de Pensii Publice și s-a constatat nelegalitatea H.G. nr. 737/2010.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut că excepția lipsei calității

procesuale pasive, nu este întemeiată. Argumentele prezentate de pârâtă privesc

fondul litigiului ce formează obiectul dosarului aflat pe rolul Tribunalului

București, secția a VIII-a.

Excepția lipsei de

interes (de obiect) invocată de intervenientul M.M.F.P.S. nu este întemeiată,

deoarece reclamanta are interesul de a fi constatată nelegalitatea unui act

administrativ ce a stat la baza deciziei de recalculare a pensiei nr. 180487

din 17 august 2010. Faptul că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată nu are

relevanță față de principiul neretroactivității, decizia de recalculare a

pensiei nefiind desființată cu efect retroactiv.

Pe fondul excepției,

Curtea a constatat că prin metodologia de calcul se reglementează o situație

juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010,

aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea

acestora a fost determinat și punctajul mediu anual în sistemul public, în

condițiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin

determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual

în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii

deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut nicio

relevanta sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele

respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a

determinat un astfel de punctaj.

De asemenea, s-a

apreciat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe baza

unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a

îndeplinirii altor condiții legale față de cele în vigoare la momentul constituirii

dosarului, iar aplicarea acestor dispoziții (art. 5 alin. (1), (2) și (4)),

poate crea prejudicii pensionarilor prin neluarea în calcul a unor împrejurări

relevante sub aspectul stabilirii drepturilor de la momentul recalculării,

intervenite ulterior.

Mai mult, alinatul 4

introduce chiar interdicția de a se valorifica și perioade realizate după data

stabilirii sau recalculării pensiei de serviciu în baza legii speciale.

Astfel, diminuarea

pensiilor se poate realiza nu numai la nivelul pensiilor din sistemul public,

ci chiar sub nivelul pensiei care li s-ar cuveni respectivelor persoane la

momentul recalculării în acest sistem.

În ceea ce privește

prevederile art. 6, 7, 8, 9 și 11 din H.G. nr. 737/2010 s-a considerat că

aceste dispoziții pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării

imediate a legii noi, hotărârile judecătorești anterioare intrării în vigoare a

legii noi fiind date în aplicarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul

pronunțării, însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de

calitate ale unui act normativ - precizie și previzibilitate.

Astfel, interpretarea

acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform

metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, fără a ține cont de

hotărârile judecătorești definitive și irevocabile care au decis aspra unor

probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine

principiului constituțional al separației puterilor în stat.

Conform art. 1 alin.

(2) din Legea nr. 24/2000, „actele normative se inițiază, se elaborează, se

adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României,

republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii

de drept”, iar art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că „actele

normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului

se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă”.

Neconformitatea

dispozițiilor sus menționate din actul administrativ cu caracter normativ

contestat cu dispozițiile legii și cele constituționale atrage constatarea

nelegalității hotărârii de guvern. Curtea a apreciat, față de conținutul

dispozițiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin

hotărârea sus menționată constituie un tot unitar, și a constatat nelegalitatea

actului administrativ în întregime.

Referitor la

aplicarea în speță a blocului de convenționalitate, Convenția europeană a

drepturilor omului și jurisprudența Curții europene a drepturilor omului,

Curtea a reținut următoarele:

Împrejurarea că

principiile Convenției europene a drepturilor omului invocate prin acțiune se

raportează la dispozițiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea

de Guvern atacată în cauză, și nu la prevederile H.G. nr. 737/2010, nu poate sta

la baza înlăturării acestor apărări.

Neconformitatea cu

reglementările internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului

a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav

de ilegalitate a celui din urmă.

Odată ce se constată

că o lege internă contravine Convenției europene a drepturilor omului și în

consecință aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea

legii interne rămâne fără fundament juridic.

Prin Decizia nr.

871/2010, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile Legii privind

stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale în raport cu

criticile formulate.

Instanța reține că

Decizia Curții Constituționale referitoare la constituționalitatea Legii nr.

119/2010 raportat la art. 20 din Constituția României nu are caracter

obligatoriu în ceea ce privește interpretarea și aplicarea în speță a

Convenției europene a drepturilor omului, instanța judecătorească având

competența de a aplica direct dispozițiile Convenției europene a drepturilor

omului, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudența Curții Europene.

A arătat prima

instanță că Statul a recunoscut dreptul la pensia de serviciu. Actul normativ

prin care dreptul a fost consacrat legislativ nu cuprinde vreo dispoziție din

care se poate trage concluzia că acordarea lui este determinată de împrejurări

speciale și temporare, că reprezintă un beneficiu bănesc cu caracter stimulativ

care depinde de fondurile disponibile ale statului sau de alte elemente

variabile.

De la momentul

stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de

pensionare, acest „bun” implică în mod necesar și așteptarea legitimă a

executării în viitor periodic, lunar, a obligației corelative dreptului

recunoscut.

Având această așteptare

legitimă, bazată pe dispozițiile legii în vigoare, titularii dreptului la

pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste

planuri relații socio-economice guvernate de norme juridice, și-au asumat

obligații, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.

Cuantumul efectiv al

pensiei este supus fluctuațiilor în funcție de politica economică a statului,

însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanța dreptului,

nu poate fi înlăturată decât în condițiile unanim acceptate în aplicarea

principiului protecției proprietății.

Astfel cum a reținut

și Curtea Constituțională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu

constituie un privilegiu, ci „o compensare parțială a inconvenientelor ce

rezultă din rigoarea statutelor speciale”.

Dreptul la pensie de

serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele

Uniunii Europene.

Legislația comunitară

structurează sistemele de securitate socială diferențiat- cel care acoperă

schemele de bază, generale guvernate de Directiva 79/7/EEC, respectiv sistemul

ocupațional guvernat de Directiva 86/378/EEC amendată prin Directiva 96/97/EEC.

Aceste sisteme de securitate socială sunt supuse unor reglementări comunitare

diferite, față de obiectul de reglementare distinct.

Eliminarea acestui

drept constituie o ingerință a statului, justificată de acesta prin

considerente de ordin public: politică socială-necesitatea reformării

sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităților existente în

sistem, respectiv de politică economică-situația de criză economică și

financiară cu care se confruntă atât bugetul de stat, cat și cel al

asigurărilor sociale de stat.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs Guvernul României și Casa de Pensii a Municipiului

București

În motivele de recurs

s-a susținut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în baza Legii nr. 119/2010,

lege declarată constituțională prin Decizia nr. 873/2010 a Curții

Constituționale.

Au precizat

recurenții că prin Constituție se garantează dreptul la pensie și nu cuantumul

acesteia, legiuitorul fiind în drept să modifice când apare această necesitate,

condițiile și criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul și cuantumul

acestora.

Prin H.G. nr.

737/2010 s-a reglementat metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu

prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor

măsuri în domeniul pensiilor.

În aplicarea acestei

hotărâri, reclamantei i s-a recalculat pensia.

Reclamanta a apreciat

că H.G. nr. 737/2010 este nelegală prin raportare la dispozițiile Constituției

României, ale art. 157 ale Tratatului de aderare a României la Uniunea

Europeană și art. 17 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene.

În vederea analizării

legalității hotărârii de Guvern supusă prezentului control judiciar, se va

proceda la examinarea prevederilor legale care reglementează actele Guvernului

și a doctrinei în materie.

Prin legalitatea

actelor administrative se înțelege conformarea acestora cu legile și actele administrative

cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.

În cazul hotărârii de

Guvern, însăși Constituția determină limitele puterii Guvernului de a

reglementa prin act administrativ.

Potrivit art. 108

alin. (1) din Constituția României, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

Același text

constituțional dispune în alin. (2) că hotărârile se emit pentru organizarea

executării legilor.

Așadar, în cadrul

controlului de legalitate a unei hotărâri de Guvern, judecătorul verifică dacă

actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

După cum s-a arătat

mai sus, H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în vederea organizării executării

Legii nr. 119/2010.

S-a susținut

nelegalitatea acestei hotărâri prin prisma prevederilor Constituției și a unor

acte comunitare.

Hotărârile de Guvern

sunt acte administrative supuse controlului de legalitate prin exercitarea

acțiunii sau invocarea excepției în fața instanței de contencios administrativ,

așa cum rezultă din prevederile art. 1, 4, 8 și 11 din Legea nr. 554/2004.

Examenul de

legalitate a unui act administrativ, fie individual, fie normativ se face numai

prin prisma legii sau altui act normativ cu forță juridică superioară și nu

prin raportare la Constituție.

Constituția este

legea fundamentală a unui stat, care determină ordinea statală în întregul său,

iar legislația este în raport cu Constituția „aplicarea dreptului”, astfel că

este obligatorie corespondența între lege și Constituție, adică între un grad

inferior și unul superior în ordinea juridică.

Constituționalitatea

reprezintă conformitatea legii cu Constituția și rezultă din ierarhia juridică,

fiind consecința supremației Constituției în sistemul juridic, exprimând

poziția supra-ordinară a Constituției în sistemul de drept.

Astfel, legile sau ordonanțele

de Guvern sunt supuse controlului de constituționalitate, iar hotărârile de

Guvern emise în aplicarea legii se examinează de instanța de contencios

administrativ, sub aspectul conformității acestora cu legea în baza căreia au

fost adoptate.

Analiza conținutului

normativ al art. 146 din Constituția României fundamentează ideea că numai

legea formează obiectul controlului de constituționalitate, iar includerea și a

altor acte juridice normative, cu excepția actelor cu putere de lege, nu este

justificată din punct de vedere al rigorilor textului constituțional.

În consecință, în

cadrul examenului de legalitate al unui act administrativ normativ se au în

vedere prevederile legii în temeiul căreia a fost emis și nu ale Constituției,

în speță era necesar ca analiza legalității Hotărârii de Guvern să se facă prin

prisma conținutului normativ al Legii nr. 119/2010.

Mai mult, în prezenta

cauză, motivele de neconstituționalitate se referă la textul Legii nr.

119/2010, iar aspectele relevate în cadrul motivării excepției și reținute de

instanța de fond nu demonstrează existența nelegalității dispozițiilor legale

cuprinse în H.G. nr. 737/2010, în raport de Legea nr. 119/2010, în baza căreia

a fost adoptată această hotărâre de Guvern.

De altfel, sub

aspectul neconstituționalității Legii nr. 119/2010, s-a pronunțat instanța de

contencios constituțional prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, astfel că în

baza art. 147 alin. (4) din Constituția României soluția și considerentele

Curții Constituționale sunt obligatorii.

Prin O.U.G. nr.

59/2011 a fost abrogată H.G. nr. 737/2010, procedeu juridic prin care un act

normativ iese din vigoare și nu mai produce efecte în ordinea juridică, ceea ce

însă nu poate conduce la aprecierea nelegalității hotărârii de Guvern.

Curtea Europeană a

Drepturilor Omului s-a pronunțat în sensul dreptului statelor de a modifica

criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul și cuantumul acestora.

Din analiza efectuată

mai sus rezultă că nu sunt motive de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, că

aceasta a fost emisă pentru organizarea executării Legii nr. 119/2010 și este

conformă cu legea în baza căreia s-a adoptat.

Având în vedere

considerentele prezentei decizii, în baza art. 312 Cod procedură civilă,

recursul se va admite, sentința primei instanțe fiind nelegală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția

lipsei calității de reprezentant al Președintelui Casei Naționale de Pensii

Publice.

Admite recursurile

declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București, Casa

Națională de Pensii Publice și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale împotriva Sentinței civile nr. 6765 din 15 noiembrie 2011 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, ca

nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 mai 2012.

Procesat de GGC - DG