ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7039/2008

Deliberând asupra recursului civil de față, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a III-a civilă, la data de 30 ianuarie 2008, sub nr. 3963/3/2008, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.A., restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație al acestuia, în Franța, pe o perioadă de cel mult 3 ani. Prin sentința civilă nr. 317 din 15 februarie 2008 a aceleiași instanțe, s-a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată. În pronunțarea acestei hotărâri, prima instanță a reținut că pârâtul a fost returnat din Franța la data de 11 ianuarie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat cu această țară.

În cauză, sunt relevante normele care consacră principiul liberei circulații a persoanelor, principiul efectului direct al tratatelor și al directivelor, principiul supremației dreptului comunitar și obligația de a nu aplica dreptul național contrar dreptului comunitar. Art. 25 din Constituție garantează dreptul cetățeanului român la libera circulație în țară și în străinătate. Legea nr. 248/2005 prevede, la art. 38 și art. 39, condițiile în care exercitarea dreptului la liberă circulație este limitată, incluzând și situația persoanei care a fost returnată dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, precum și situația persoanei care, prin activitatea sa pe teritoriul unui stat, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

H.G. nr. 278/1994 se referă la Acordul de readmisie încheiat între Franța și România. Art. 27 din Capitolul VI al Directivei nr. 2004/38/CE, privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, prevede că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a acestor persoane, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Se mai prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, condamnările penale anterioare neputând justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.

Conduita persoanei trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, nefiind luate în considerare motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. S-au avut în vedere și dispozițiile art. 234 din Tratatul prin care se instituie Comunitatea Europeană. Potrivit acestor prevederi naționale și comunitare, rezultă că, în cauza de față, interesează dreptul pârâtului de a se afla pe teritoriul Franței, statul francez fiind cel în măsură să aplice și să dispună măsurile pe care le consideră de cuviință. Expulzarea pârâtului de către autoritățile franceze nu este, prin ea însăși, suficientă pentru instanța română pentru a interzice dreptul acestuia de a circula pe teritoriul francez.

Din textele legale sus-menționate, rezultă că există dor trei situații prevăzute limitativ, în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație: afectarea ordinii publice, a siguranței publice sau a sănătății publice. Legea internă prevede situația în care cetățeanul român a fost returnat în baza unui acord de readmisie, fără nicio altă distincție. Norma internă prevede o categorie mai largă de situații în care să se dispună restrângerea dreptului la liberă circulație și, ca urmare, norma internă este parțial compatibilă cu norma comunitară. În baza principiului supremației dreptului comunitar, Tribunalul a procedat la aplicarea efectului direct al Directivei la situația de fapt din speța de față, respectiv art. 27 din documentul menționat.

În cauză, nu s-au invocat și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita pârâtului pe teritoriul Franței, astfel că simplul fapt că acesta a mai fost expulzat din Franța nu constituie o justificare direct legată de caz. Această hotărâre a fost menținută prin decizia civilă nr. 224 din 20 martie 2008 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă, conform căreia s-a respins ca nefondat apelul declarat de reclamantă, pentru aceleași considerente avute în vedere și de către prima instanță. În plus, s-a constatat că, în speță, aplicarea legislației interne contravine celei instituite de C.E.D.O.

Împotriva acestei decizii civile a declarat recurs reclamanta, criticând hotărârea, ca nelegală, pentru următoarele motive: Autoritățile române au luat act de măsura dispusă de autoritățile franceze în baza Acordului de readmisie încheiat cu Franța, fără a putea cenzura returnarea pârâtului, cu atât mai mult cu cât părțile semnatare au prevăzut că cetățenii vor fi readmiși fără formalități deosebite, dacă nu îndeplinesc condițiile legale în vigoare pentru intrarea și șederea lor pe teritoriul statului părții contractante solicitante. Conform art. 52 din Legea nr. 248/2005, modificată și completată prin O.G.

nr. 5/2006, până la data aderării României la Uniunea Europeană, în cazul returnării unui cetățean român în baza unui acord de readmisie încheiat între România și un stat membru al Uniunii Europene, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație în străinătate, constituită în condițiile art. 40, trebuia să se refere la teritoriul tuturor acestor state, cu excepția celor cu privire la care persoana dovedea că are un drept de intrare. Ulterior acestei date, măsura se aplică doar pentru statul din care a fost returnat, în speță, Franța. Art. 38 lit. a) din aceeași lege prevede restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.

Conform art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege, așa încât ține de opțiunea legiuitorului instituirea anumitor cerințe specifice în care cetățenii români să poată circula în străinătate. Art. 17 din legea supremă reglementează protecția satului român în cazul cetățenilor români, aflați în străinătate, cu condiția îndeplinirii obligațiilor ce le revin acestora și cu excepția acelora care nu sunt compatibile cu absența lor din țară. Măsura restrângerii se justifică, în speță, pentru apărarea ordinii, situație prevăzută printre cele limitative, enumerate de art. 53 din Constituție. Migrația ilegală se aplică și celor care au intrat pe teritoriul unei țări fără a avea documentele legale, precum și celor care au încălcat regulile de tranziție.

Măsura dispusă prin art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute în art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern. Pentru aceste considerente, a fost elaborată Legea nr. 248/2005, care asigură implementarea atât a prevederilor constituționale, cât și a art. 13 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, a art. 12 din Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice și art. 2 din Protocolul nr. 4 la C.E.D.O. Actul normativ menționat reprezintă baza legală în dreptul intern pentru aplicarea măsurii de restrângere, fiind dată cu respectarea dispozițiilor C.E.D.O., și îndeplinește calitățile legii, în sensul că este accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

România a negociat prin Tratatul de Aderare, ratificat prin Legea nr. 157 din 24 mai 2005, o perioadă de tranziție de 2 până la 7 ani, la capitolul privind libera circulație a persoanelor, astfel că unele state membre pot continua să aplice restricții pentru cetățenii noilor state pe o perioadă de 2 ani după aderare. Tot legislația comunitară mai prevede faptul că oricine poate să circule pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, respectând scopul de a-și căuta un loc de muncă și de a munci, cu respectarea art. 5, art. 7 și art. 8 din Directiva 2004/38/CE. Motivarea instanței că statul român ar trebui să respecte Directiva menționată mai sus nu este incidentă în cauză, aceasta fiind transpusă în legislația românească, prin Legea nr. 102/2005.

Recurenta a solicitat admiterea căii de atac și pe fond, restrângerea dreptului de circulație al pârâtului, pe o perioadă de cel mult 3 ani, în Franța. Analizând decizia civilă recurată, din perspectiva art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat și va fi respins, pentru următoarele considerente: Curtea de Apel a reținut că dreptul cetățenilor la liberă circulație este un drept garantat de legea națională, dar și de dreptul comunitar, aplicabil și în România de la data de 1 ianuarie 2007, când aceasta a devenit membră a Uniunii Europene; totodată, a reținut că acest drept poate fi supus anumitor limitări, dar că, în cauză, nu sunt motive temeinice pentru luarea acestei măsuri.

Instanța nu a reținut că măsura restrângerii dreptului la liberă circulație a persoanelor care au fost returnate în baza unui acord de readmisie este, în sine, contrară Constituției sau altor instrumente juridice referitoare la dreptul la liberă circulație, ci doar că returnarea unei persoane în baza unui astfel de acord nu este suficientă pentru justificarea măsurii solicitate de reclamantă. Într-adevăr, simpla returnare a pârâtului din Franța, la data de 11 ianuarie 2008, nu poate să constituie un temei suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului părții la libera circulație, în acest stat al Uniunii Europene.

Deși, potrivit art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetățeanului român dintr-un alt stat apare ca fiind o condiție suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a respectivului cetățean, o asemenea interpretare și aplicare a normei interne ar contraveni Directivei 2004/38/CE, care prevede că o asemenea măsură se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică. Or, în speță, chiar dacă instanța nu poate cenzura măsura returnării pârâtului, luată în baza acordului de readmisie, nu poate nici să restrângă dreptul acestuia la liberă circulație pe viitor, câtă vreme reclamanta nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința conduita părții una dintre valorile mai sus menționate.

Dobândind statutul de țară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor membre ale Uniunii Europene. Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităților europene, precum și prin Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului. Pe de altă parte, suspendarea, pentru o perioadă de 2 ani, a aplicării Directivei, în cazul României și Bulgariei, în situația lucrătorilor, cu excepția celor care respectă condițiile de lucru ale statului pe teritoriul căruia își desfășoară activitatea, nu sunt incidente în speță deoarece intimatul a fost returnat pentru faptul că a fost prins cerșind pe teritoriul statului francez, iar nu pentru desfpșurarea unei munci fără respectarea legislației statului respectiv.

Din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragrafele 3 și 4, și anume limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru realizarea lui. În plus, pe lângă cerința ca măsura dispusă să aibă o bază legală, în dreptul intern, trebuie să se examineze și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Cele două condiții sunt îndeplinite, legea fiind publicată în Monitorul Oficial și prezentând suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură și sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă). Cu toate acestea, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtului pe o perioadă de cel mult trei ani este disproporționată față de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtului din Franța, la 11 ianuarie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu această țară, nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei”. În concluzie, cum reclamanta nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate, față de scopul urmărit, recursul declarat de aceasta este nefondat și, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 224 din 20 martie 2008, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 noiembrie 2008.