ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2131/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2131/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din 27 octombrie 2010 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a civilă și pentru cauze privind

conflicte de muncă și asigurări asociale, pronunțată în Dosarul nr. 28952/3/2009,

a fost sesizată Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului

Ministrului Sănătății nr. 870 din 01 iulie 2004, excepție invocată de

recurenta-contestatoare M.G.I.M.

Cauza a fost

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal sub nr. 12035/2/2010 din 08 decembrie 2010.

În motivarea

excepției de nelegalitate, reclamanta M.G.I.M. a arătat că ordinul Ministrului

Sănătății nr. 870 din 01 iulie 2004 încalcă normele europene referitoare la

efectuarea gărzilor și la stabilirea timpului liber.

Astfel, Ordinul nr. 870/2004

încalcă Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din

04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru sub

aspectele privitoare la timpul de lucru pe timp de noapte, efectuarea de gărzi

(program de noapte).

De asemenea, s-a

invocat faptul că nu s-a ținut cont de obligațiile de aplicare a Directivei nr.

97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul cadru cu privire

la munca pe fracțiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S. care

are aplicabilitate în prezenta cauză și care este total nesocotit de instituția

publică bugetară spitalicească.

Reclamanta a mai

arătat că din legislația construcției europene reiese că nu are obligația de a

efectua gărzi cu depășirea timpului de lucru. Precizează că are un program de

lucru de 3 ore și ½, astfel că lucrează 17 ore și ½ săptămânal și

70 de ore lunar iar gărzile de 24 de ore sunt peste programul său de lucru. Mai

menționează că programul cu normă întreagă este de 140 de ore iar ea are un

program de jumătate de normă iar în cadrul programului sau integrat de 3,5 ore

are obligații didactice cu studenții și dacă admite, teoretic, că lucrează 3

ore pe zi, ar reveni 15 ore pe săptămână și 60 de ore pe lună. Diferența de 10

ore este insuficientă pentru programarea a două gărzi de 24 de ore, adică 48

ore. Se depășește programul de lucru contractual dacă ar face două gărzi iar

garda medicală este de 24 de ore și pentru medicul cu normă întreagă și pentru

cel cu jumătate de normă.

La data de 15

februarie 2011, pârâtul Ministerul Sănătății a depus întâmpinare prin care a

solicitat, în principal, respingerea ca inadmisibilă a excepției de

nelegalitate, iar în subsidiar, respingerea, ca nefondată.

În motivarea

excepției inadmisibilității, pârâtul a arătat că potrivit art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, obiectul excepției de nelegalitate poate fi numai un act

administrativ individual, nu și unul normativ.

Prin sentința civilă nr.

5865 din 12 octombrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității.

A respins excepția de

nelegalitate a prevederilor Ordinului 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului

Sănătății, ca nefondată.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut următoarele:

- Obiectul excepției

de nelegalitate îl reprezintă ordinul nr. 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului

Sănătății prin care s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă,

organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar,

prevăzut în anexa care face parte integrantă din acest ordin, act administrativ

unilateral cu caracter normativ.

- Excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de pârât, este nefondată

întrucât dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind excepția

de nelegalitate sunt în aceeași măsură aplicabile actului administrativ

unilateral cu caracter individual cât și celui normativ, aspect ce rezultă din

dispozițiile art. 4 alin. (2) care se referă la actele administrative

unilaterale fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau

individual.

- În ceea ce privește

fondul excepției de nelegalitate, Curtea de apel a reținut că reclamanta invocă

neconformitatea Ordinului nr. 870/2004 cu dispozițiile Directivei nr. 2003/88/CE

a Parlamentului European și a Consiliului și ale Directivei nr. 97/81/CE a

Consiliului European, în sensul că nu se respectă dispozițiile din normele europene

privind obligația pentru statele membre de a stabili măsuri pentru ca un

lucrător să beneficieze de minimum 11 ore consecutiv pentru o perioadă de 24 de

ore, timpul mediu de lucru pentru fiecare 7 zile să nu fie mai mare de 48 ore,

derogările de la acestea putând fi adoptate numai cu condiția asigurării unei

perioade compensatorii de repaus, iar lucrătorul să nu poată fi subiectul unor

represiuni din partea angajatorului dacă nu dorește să-și dea acordul de a

efectua o muncă ce depășește 48 ore pe săptămână;

- Reclamanta nu a

indicat articolele din Ordinul nr. 870/2004 care ar fi neconforme cu

dispozițiile comunitare sau Codul Muncii, prezentând situația sa de la Spitalul

Clinic de Chirugie Oro-maxilo- facilă „Prof. dr. D.T." unde își desfășoară

activitatea în sistem integrat, cu program de jumătate de normă, având atât

calitatea de medic cât și de personal didactic din învățământul medical

superior;

- Verificând

Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în

unitățile publice din sectorul sanitar, ce constituie anexa Ordinului nr. 870/2004

al Ministrului Sănătății, Curtea de apel a constatat că se respectă atât

dispozițiile C. muncii cât și cele ale directivelor comunitare invocate de

reclamantă, în ceea ce privește durata timpului de lucru săptămânală de maxim

40 ore (potrivit C. muncii), respectiv 48 ore (potrivit reglementării

comunitare) precum și repausul zilnic și săptămânal.

În acest sens s-a

reținut că timpul de lucru pentru personalul didactic din învățământul superior

care desfășoară activitate integrată este prevăzut de art. 20 din Regulament,

unde se arată că aceștia prestează integral obligațiile de serviciu ale

personalului medical încadrat cu normă întreagă, asigurând activitatea curentă

în cursul dimineții și gărzi pe lângă atribuțiile funcției didactice, primind

și o indemnizație de activitate clinică reprezentând cel puțin 50% din salariul

de bază, însă prin activitatea integrată personalul respectiv asigură sarcinile

medicale și farmaceutice în mod corespunzător - două cadre didactice pentru un

post de medic sau farmacist.

Prin urmare, în

situația în care personalul respectiv desfășoară atât activități specifice

personalului medical cât și activități didactice, unitatea sanitară trebuie să

asigure două astfel de cadre didactice pentru un post de medic, astfel că

timpul de muncă al personalului didactic și al medicilor care nu sunt cadre

didactice, este același, și anume cel prevăzut art. 4 din Regulament de 7 ore

în medie pe zi sau 6 ore în cursul dimineții și 20 de ore gardă lunar ori 5 ore

în cursul dimineții și 40 ore gardă lunar, fără a se depăși maximul de 40 de

ore săptămânal.

Dacă însă personalul

didactic respectiv desfășoară doar activități specifice de medic, cum se poate

întâmpla în cazul gărzilor, evident că unitatea spitalicească nu mai are

obligația de a asigura două cadre didactice pentru un post de medic, astfel că

nu se poate considera că prin aceasta s-a depășit timpul de muncă al

personalului didactic.

S-a mai reținut că,

deși se prevede obligația medicilor de a efectua gărzi, iar pentru gărzile de

zilele de repaus săptămânal sau din zilele de sărbători legale, acestea durează

24 de ore (art. 25 din Regulament), durata gărzilor se stabilește astfel încât

să fie respectată norma medie de 7 ore pe zi (art. 4 din regulament), ceea ce

înseamnă că în această situație se acordă perioadă compensatorie de repaus.

În final, a mai

constatat prima instanță că dispozițiile C. muncii referitoare la munca de

noapte se aplică salariaților prevăzuți de art. 125 alin. (2) lit. a) și b), și

anume celor care efectuează zilnic 3 ore muncă de noapte sau 30% din timpul de

muncă lunar, ceea ce nu e cazul medicilor, care prestează muncă de noapte doar

în cazul gărzilor, ce reprezintă mai puțin de 30% din timpul de muncă lunar.

Împotriva sentinței

civile nr. 5895 din data de 12 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat

recurs în termen legal M.G.I.M., prin care s-a învederat că hotărârea recurată

este lipsită total de fundament juridic, esențial netemeinică și vădit

nelegală, și că sunt incidente în cauză motivele de recurs prevăzute de art. 304

punctele 7, 8 și 9 C. proc. civ.

Primul motiv de

recurs a vizat împrejurarea că deși reclamanta a arătat că se judecă cu doi

pârâți, anume cu Ministerul Sănătății și cu ministrul sănătății, instanța nu a

citat și pe cel de-al doilea pârât, astfel că sentința recurată este lovită de

nulitate absolută.

Al doilea motiv de

recurs rezidă în faptul că instanța de fond nu a avut în vedere la soluționarea

pricinii dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, art. 11, 20 și 52 din Constituția României, cât

Și art. 292 C. muncii. Prin nesocotirea acestor prevederi legale, a apreciat

recurenta că prima instanță a ajuns la o soluție contrară adevărului și unor

directive comunitare care sunt obligatorii și prevalează, deoarece dreptul

intern este un drept subsidiar.

Al treilea motiv de

recurs constă în aceea că prima instanță nu a înțeles situația de fapt a

întregii cauze, astfel că s-a ajuns la o soluție lipsită de fundament juridic,

fiind interpretat actul administrativ ilegal contrar legilor Uniunii Europene.

Instanța de contencios

administrativ, s-a precizat, a pronunțat o hotărâre contrară ordinii de drept a

Uniunii Europene, atunci când respins excepția de nelegalitate a actului

administrativ atacat. Or, Ordinul nr. 870/2004 al ministrului sănătății încalcă

Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4

noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru nu

este concordant - sub aspectele referitoare la timpul de lucru pe timp de

noapte, efectuarea de gărzi (program de noapte) - cu reglementările din

spitalele din România de după 1 ianuarie 2007. De asemenea, recurenta a arătat

că nu s-a ținut cont de obligațiile de aplicare a Directivei nr. 97/81/CE a

Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca

pe fracțiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S., care are

aplicabilitate în litigiu și care a fost total nesocotită de către instituția

publică bugetară spitalicească.

Al patrulea motiv de

recurs se referă la faptul că sentința atacată încalcă legislația europeană,

legislație care este de strictă și imediată aplicare. Directiva nr. 2003/88/CE

a Parlamentului European privind timpul de lucru a intrat în vigoare la 2

august 2004 și a devenit obligatorie pentru România la 1 ianuarie 2007, dar cu

toate acestea prevederile ei nu au fost incluse în reglementările României

privind timpul de lucru și organizarea gărzilor în unitățile medicale. Ordinul Ministrului

sănătății nr. 870/2004 nu reglementează unele situații particulare, cum ar fi

organizarea gărzilor și timpul de lucru al unor categorii numeroase de

persoane, cum ar fi cadrele didactice ci integrare clinică. Mai mult decât

atât, recurenta a susținut că ordinul atacat pe calea excepției de nelegalitate

nu respectă nici prevederile art. 41 alin. (3) din Constituția României și nici

prevederile art. 111 C. muncii.

Prin intermediul

celui de-al cincilea motiv de recurs, recurenta a solicitat verificarea în

integralitate a situației de fapt și a situației de drept a cauzei, sub toate

aspectele, potrivit dispozițiilor art. 3041 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză intimatul Ministerul Sănătății a solicitat respingerea

recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a

hotărârii atacate.

Recursul este

nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Se constată, în

litigiu, că obiectul excepției de nelegalitate invocată de reclamanta M.G.I.M.

îl constituie dispozițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 870 din 1 iulie

2004, ordin prin care - în temeiul H.G. nr. 743/2003 privind organizarea și

funcționarea Ministerului Sănătății, cu modificările și completările

ulterioare, precum și a referatului de aprobare nr. O.B. 7656 din 1 iulie 2004

emis de Direcția de Strategie și Structuri Sanitare din cadrul Ministerului

Sănătății - s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea și

efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, prevăzut în

anexa la actul administrativ atacat. Reclamanta a învederat, în motivarea

excepției de nelegalitate, că ordinul atacat este contrar directivelor și

reglementărilor Uniunii Europene, în special Directivei nr. 2003/88/CE a

Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite

aspecte ale organizării timpului de lucru și a Directivei nr. 97/81/CE a

Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca

pe fracțiune de normă încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S. Reclamanta a

mai indicat, ca temeiuri de drept ale excepției de nelegalitate, prevederile art.

11, 20 și 52 din Constituția României, precum și dispozițiile art. 292 C.

muncii, arătându-se că ea nu are obligația de a efectua gărzi cu depășirea

timpului de lucru.

Curtea reține că în

cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de

contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ

supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și

în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și

forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituția României, precum și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.

Cu alte cuvinte, cu

ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice

dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză

îndeplinește următoarele cerințe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis

de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele

competenței ce-i revine; - conținutul actului este conform cu conținutul legii

în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; -

actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul

a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu

respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; -

actul administrativ este actual și oportun.

Toate cerințele de

legalitate, mai sus menționate, apreciate prin raportare la actele normative cu

forță juridică superioare în vigoare la momentul emiterii Ordinului nr. 870 din

1 iulie 2004 al ministrului sănătății sunt întrunite în cauză, criticile de

nelegalitate ale actului administrativ atacat, relevate de reclamanta recurentă

M.G.I.M., vizând nerespectarea unor norme europene (directive) referitoare la

efectuarea gărzilor și la stabilirea timpului liber, considerate ca fiind

imperative și obligatorii după aderarea României la Uniunea Europeană, începând

cu data de 1 ianuarie 2007.

Or, este evident că

nerespectarea prevederilor Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European

și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării

timpului de lucru și ale Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie

1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă,

încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S., nu pot constitui temeiuri de

nelegalitate a dispozițiilor Regulamentului privind timpul de muncă,

organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar,

aprobat prin Ordinul Ministrului sănătății nr. 870 din 1 iulie 2004, România

aderând la Uniunea Europeană ulterior emiterii ordinului sus menționat,

respectiv la 1 ianuarie 2007.

Motivul de recurs

constând în nulitatea absolută a hotărârii atacate, datorată necitării în cauză

a ministrului sănătății, nu este nici acesta întemeiat, în condițiile în care

rezultă din conținutul încheierii de ședință din data de 16 februarie 2011

(fila 18 dosarul Curții de apel) că reclamanta, prin avocat, a înțeles să se

judece în procedura excepției de nelegalitate numai în contradictoriu cu

Ministerul Sănătății, apreciind că acest pârât are calitate procesuală pasivă.

Prin urmare, nu a fost încălcat principiul disponibilității și al

contradictorialității, calitate procesuală pasivă în litigiu putând avea,

potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, Ministerul Sănătății ca autoritate publică emitentă a

actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate. Ministerele,

conform art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea

Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările

ulterioare, sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale

care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale

acestora, pe când ministrul, potrivit art. 46 alin. (1) - (2) din același act

normativ, exercită conducerea ministerului și reprezintă ministerul în

raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice

din țară și străinătate, precum și în justiție.

În raport de cele mai

sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate

și că în mod legal și temeinic prin sentința atacată a fost respinsă excepția

de nelegalitate a prevederilor Ordinului Ministrului sănătății nr. 870 din 1

iulie 2004, urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

respingerea ca nefondat a recursului declarat de M.G.I.M. împotriva sentinței

civile nr. 5865 din data de 12 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de M.G.I.M., împotriva sentinței civile nr. 5865 din 12 octombrie 2011

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 3 mai 2012.