ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2131/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din 27 octombrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a civilă și pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări asociale, pronunțată în Dosarul nr. 28952/3/2009, a fost sesizată Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului Sănătății nr. 870 din 01 iulie 2004, excepție invocată de recurenta-contestatoare M.G.I.M. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. 12035/2/2010 din 08 decembrie 2010. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta M.G.I.M.

a arătat că ordinul Ministrului Sănătății nr. 870 din 01 iulie 2004 încalcă normele europene referitoare la efectuarea gărzilor și la stabilirea timpului liber. Astfel, Ordinul nr. 870/2004 încalcă Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 04 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru sub aspectele privitoare la timpul de lucru pe timp de noapte, efectuarea de gărzi (program de noapte). De asemenea, s-a invocat faptul că nu s-a ținut cont de obligațiile de aplicare a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S. care are aplicabilitate în prezenta cauză și care este total nesocotit de instituția publică bugetară spitalicească.

Reclamanta a mai arătat că din legislația construcției europene reiese că nu are obligația de a efectua gărzi cu depășirea timpului de lucru. Precizează că are un program de lucru de 3 ore și ½, astfel că lucrează 17 ore și ½ săptămânal și 70 de ore lunar iar gărzile de 24 de ore sunt peste programul său de lucru. Mai menționează că programul cu normă întreagă este de 140 de ore iar ea are un program de jumătate de normă iar în cadrul programului sau integrat de 3,5 ore are obligații didactice cu studenții și dacă admite, teoretic, că lucrează 3 ore pe zi, ar reveni 15 ore pe săptămână și 60 de ore pe lună. Diferența de 10 ore este insuficientă pentru programarea a două gărzi de 24 de ore, adică 48 ore.

Se depășește programul de lucru contractual dacă ar face două gărzi iar garda medicală este de 24 de ore și pentru medicul cu normă întreagă și pentru cel cu jumătate de normă. La data de 15 februarie 2011, pârâtul Ministerul Sănătății a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, iar în subsidiar, respingerea, ca nefondată. În motivarea excepției inadmisibilității, pârâtul a arătat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul excepției de nelegalitate poate fi numai un act administrativ individual, nu și unul normativ. Prin sentința civilă nr. 5865 din 12 octombrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității.

A respins excepția de nelegalitate a prevederilor Ordinului 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului Sănătății, ca nefondată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele: - Obiectul excepției de nelegalitate îl reprezintă ordinul nr. 870 din 01 iulie 2004 al Ministrului Sănătății prin care s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, prevăzut în anexa care face parte integrantă din acest ordin, act administrativ unilateral cu caracter normativ.

- Excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de pârât, este nefondată întrucât dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind excepția de nelegalitate sunt în aceeași măsură aplicabile actului administrativ unilateral cu caracter individual cât și celui normativ, aspect ce rezultă din dispozițiile art. 4 alin. (2) care se referă la actele administrative unilaterale fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.

- În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, Curtea de apel a reținut că reclamanta invocă neconformitatea Ordinului nr. 870/2004 cu dispozițiile Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului și ale Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului European, în sensul că nu se respectă dispozițiile din normele europene privind obligația pentru statele membre de a stabili măsuri pentru ca un lucrător să beneficieze de minimum 11 ore consecutiv pentru o perioadă de 24 de ore, timpul mediu de lucru pentru fiecare 7 zile să nu fie mai mare de 48 ore, derogările de la acestea putând fi adoptate numai cu condiția asigurării unei perioade compensatorii de repaus, iar lucrătorul să nu poată fi subiectul unor represiuni din partea angajatorului dacă nu dorește să-și dea acordul de a efectua o muncă ce depășește 48 ore pe săptămână; - Reclamanta nu a indicat articolele din Ordinul nr. 870/2004 care ar fi neconforme cu dispozițiile comunitare sau Codul Muncii, prezentând situația sa de la Spitalul Clinic de Chirugie Oro-maxilo- facilă „Prof.

dr. D.T." unde își desfășoară activitatea în sistem integrat, cu program de jumătate de normă, având atât calitatea de medic cât și de personal didactic din învățământul medical superior; - Verificând Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, ce constituie anexa Ordinului nr. 870/2004 al Ministrului Sănătății, Curtea de apel a constatat că se respectă atât dispozițiile C. muncii cât și cele ale directivelor comunitare invocate de reclamantă, în ceea ce privește durata timpului de lucru săptămânală de maxim 40 ore (potrivit C. muncii), respectiv 48 ore (potrivit reglementării comunitare) precum și repausul zilnic și săptămânal.

În acest sens s-a reținut că timpul de lucru pentru personalul didactic din învățământul superior care desfășoară activitate integrată este prevăzut de art. 20 din Regulament, unde se arată că aceștia prestează integral obligațiile de serviciu ale personalului medical încadrat cu normă întreagă, asigurând activitatea curentă în cursul dimineții și gărzi pe lângă atribuțiile funcției didactice, primind și o indemnizație de activitate clinică reprezentând cel puțin 50% din salariul de bază, însă prin activitatea integrată personalul respectiv asigură sarcinile medicale și farmaceutice în mod corespunzător - două cadre didactice pentru un post de medic sau farmacist.

Prin urmare, în situația în care personalul respectiv desfășoară atât activități specifice personalului medical cât și activități didactice, unitatea sanitară trebuie să asigure două astfel de cadre didactice pentru un post de medic, astfel că timpul de muncă al personalului didactic și al medicilor care nu sunt cadre didactice, este același, și anume cel prevăzut art. 4 din Regulament de 7 ore în medie pe zi sau 6 ore în cursul dimineții și 20 de ore gardă lunar ori 5 ore în cursul dimineții și 40 ore gardă lunar, fără a se depăși maximul de 40 de ore săptămânal. Dacă însă personalul didactic respectiv desfășoară doar activități specifice de medic, cum se poate întâmpla în cazul gărzilor, evident că unitatea spitalicească nu mai are obligația de a asigura două cadre didactice pentru un post de medic, astfel că nu se poate considera că prin aceasta s-a depășit timpul de muncă al personalului didactic.

S-a mai reținut că, deși se prevede obligația medicilor de a efectua gărzi, iar pentru gărzile de zilele de repaus săptămânal sau din zilele de sărbători legale, acestea durează 24 de ore (art. 25 din Regulament), durata gărzilor se stabilește astfel încât să fie respectată norma medie de 7 ore pe zi (art. 4 din regulament), ceea ce înseamnă că în această situație se acordă perioadă compensatorie de repaus. În final, a mai constatat prima instanță că dispozițiile C. muncii referitoare la munca de noapte se aplică salariaților prevăzuți de art. 125 alin. (2) lit. a) și b), și anume celor care efectuează zilnic 3 ore muncă de noapte sau 30% din timpul de muncă lunar, ceea ce nu e cazul medicilor, care prestează muncă de noapte doar în cazul gărzilor, ce reprezintă mai puțin de 30% din timpul de muncă lunar.

Împotriva sentinței civile nr. 5895 din data de 12 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs în termen legal M.G.I.M., prin care s-a învederat că hotărârea recurată este lipsită total de fundament juridic, esențial netemeinică și vădit nelegală, și că sunt incidente în cauză motivele de recurs prevăzute de art. 304 punctele 7, 8 și 9 C. proc. civ. Primul motiv de recurs a vizat împrejurarea că deși reclamanta a arătat că se judecă cu doi pârâți, anume cu Ministerul Sănătății și cu ministrul sănătății, instanța nu a citat și pe cel de-al doilea pârât, astfel că sentința recurată este lovită de nulitate absolută.

Al doilea motiv de recurs rezidă în faptul că instanța de fond nu a avut în vedere la soluționarea pricinii dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 11, 20 și 52 din Constituția României, cât Și art. 292 C. muncii. Prin nesocotirea acestor prevederi legale, a apreciat recurenta că prima instanță a ajuns la o soluție contrară adevărului și unor directive comunitare care sunt obligatorii și prevalează, deoarece dreptul intern este un drept subsidiar. Al treilea motiv de recurs constă în aceea că prima instanță nu a înțeles situația de fapt a întregii cauze, astfel că s-a ajuns la o soluție lipsită de fundament juridic, fiind interpretat actul administrativ ilegal contrar legilor Uniunii Europene.

Instanța de contencios administrativ, s-a precizat, a pronunțat o hotărâre contrară ordinii de drept a Uniunii Europene, atunci când respins excepția de nelegalitate a actului administrativ atacat. Or, Ordinul nr. 870/2004 al ministrului sănătății încalcă Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru nu este concordant - sub aspectele referitoare la timpul de lucru pe timp de noapte, efectuarea de gărzi (program de noapte) - cu reglementările din spitalele din România de după 1 ianuarie 2007. De asemenea, recurenta a arătat că nu s-a ținut cont de obligațiile de aplicare a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P.

și C.E.S., care are aplicabilitate în litigiu și care a fost total nesocotită de către instituția publică bugetară spitalicească. Al patrulea motiv de recurs se referă la faptul că sentința atacată încalcă legislația europeană, legislație care este de strictă și imediată aplicare. Directiva nr. 2003/88/CE a Parlamentului European privind timpul de lucru a intrat în vigoare la 2 august 2004 și a devenit obligatorie pentru România la 1 ianuarie 2007, dar cu toate acestea prevederile ei nu au fost incluse în reglementările României privind timpul de lucru și organizarea gărzilor în unitățile medicale. Ordinul Ministrului sănătății nr. 870/2004 nu reglementează unele situații particulare, cum ar fi organizarea gărzilor și timpul de lucru al unor categorii numeroase de persoane, cum ar fi cadrele didactice ci integrare clinică.

Mai mult decât atât, recurenta a susținut că ordinul atacat pe calea excepției de nelegalitate nu respectă nici prevederile art. 41 alin. (3) din Constituția României și nici prevederile art. 111 C. muncii. Prin intermediul celui de-al cincilea motiv de recurs, recurenta a solicitat verificarea în integralitate a situației de fapt și a situației de drept a cauzei, sub toate aspectele, potrivit dispozițiilor art. 3041 C. proc. civ. Prin întâmpinarea formulată în cauză intimatul Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a hotărârii atacate. Recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Se constată, în litigiu, că obiectul excepției de nelegalitate invocată de reclamanta M.G.I.M.

îl constituie dispozițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 870 din 1 iulie 2004, ordin prin care - în temeiul H.G. nr. 743/2003 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, cu modificările și completările ulterioare, precum și a referatului de aprobare nr. O.B. 7656 din 1 iulie 2004 emis de Direcția de Strategie și Structuri Sanitare din cadrul Ministerului Sănătății - s-a aprobat Regulamentul privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, prevăzut în anexa la actul administrativ atacat.

Reclamanta a învederat, în motivarea excepției de nelegalitate, că ordinul atacat este contrar directivelor și reglementărilor Uniunii Europene, în special Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru și a Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P. și C.E.S. Reclamanta a mai indicat, ca temeiuri de drept ale excepției de nelegalitate, prevederile art. 11, 20 și 52 din Constituția României, precum și dispozițiile art. 292 C. muncii, arătându-se că ea nu are obligația de a efectua gărzi cu depășirea timpului de lucru.

Curtea reține că în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, precum și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.

Cu alte cuvinte, cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză îndeplinește următoarele cerințe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce-i revine; - conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul administrativ este actual și oportun.

Toate cerințele de legalitate, mai sus menționate, apreciate prin raportare la actele normative cu forță juridică superioare în vigoare la momentul emiterii Ordinului nr. 870 din 1 iulie 2004 al ministrului sănătății sunt întrunite în cauză, criticile de nelegalitate ale actului administrativ atacat, relevate de reclamanta recurentă M.G.I.M., vizând nerespectarea unor norme europene (directive) referitoare la efectuarea gărzilor și la stabilirea timpului liber, considerate ca fiind imperative și obligatorii după aderarea României la Uniunea Europeană, începând cu data de 1 ianuarie 2007. Or, este evident că nerespectarea prevederilor Directivei nr. 2003/88/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru și ale Directivei nr. 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul - cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă, încheiat de U.C.I.P.E., C.E.I.P.

și C.E.S., nu pot constitui temeiuri de nelegalitate a dispozițiilor Regulamentului privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, aprobat prin Ordinul Ministrului sănătății nr. 870 din 1 iulie 2004, România aderând la Uniunea Europeană ulterior emiterii ordinului sus menționat, respectiv la 1 ianuarie 2007. Motivul de recurs constând în nulitatea absolută a hotărârii atacate, datorată necitării în cauză a ministrului sănătății, nu este nici acesta întemeiat, în condițiile în care rezultă din conținutul încheierii de ședință din data de 16 februarie 2011 (fila 18 dosarul Curții de apel) că reclamanta, prin avocat, a înțeles să se judece în procedura excepției de nelegalitate numai în contradictoriu cu Ministerul Sănătății, apreciind că acest pârât are calitate procesuală pasivă.

Prin urmare, nu a fost încălcat principiul disponibilității și al contradictorialității, calitate procesuală pasivă în litigiu putând avea, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Sănătății ca autoritate publică emitentă a actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate. Ministerele, conform art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora, pe când ministrul, potrivit art. 46 alin. (1) - (2) din același act normativ, exercită conducerea ministerului și reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară și străinătate, precum și în justiție.

În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate și că în mod legal și temeinic prin sentința atacată a fost respinsă excepția de nelegalitate a prevederilor Ordinului Ministrului sănătății nr. 870 din 1 iulie 2004, urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de M.G.I.M. împotriva sentinței civile nr. 5865 din data de 12 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.G.I.M., împotriva sentinței civile nr. 5865 din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 mai 2012.