ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1199/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1199/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 116 din 15 martie 2010 a

Curții de Apel Cluj a fost admisă în parte acțiunea formulată de către

reclamanta M.A.L.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației,

Cercetării și Inovării București, prin Ministrul Educației, Cercetării și

Inovării și, în consecință, a fost anulat ordinul nr. 5531 din 07 octombrie 2009

emis de pârât, privind eliberarea reclamantei din funcția de inspector școlar

general adjunct la Inspectoratul Școlar al Județului Maramureș, instanța

dispunând reintegrarea reclamantei în funcția deținută anterior emiterii

ordinului nr. 5531/2009 și a fost obligat pârâtul să plătească reclamantei

despăgubiri egale cu salariile, precum și cu celelalte drepturi bănești de care

ar fi beneficiat aceasta în funcția deținută anterior, între data emiterii

actului contestat și data reintegrării efective, sume ce urmează a fi

actualizate cu rata inflației, la data plății, fiind respinse restul

pretențiilor formulate.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că reclamanta a fost numită prin ordin al ministrului

în funcția de inspector școlar general adjunct la Inspectoratul Școlar al Județului

Maramureș, prin detașare, până la organizarea concursului, dar nu mai târziu de

sfârșitul anului școlar 2008-2009, cu rezervarea catedrei pe care este titulară.

Concursul nu s-a organizat

până la finele anului școlar, astfel că, prin ordinul nr. 4949 din 31 august 2009

al aceluiași ministru, a fost numită tot prin detașare, în interesul învățământului,

în funcția de inspector general adjunct la același inspectorat, până la organizarea

concursului de către minister, dar nu mai târziu de sfârșitul anului școlar 2009-2010,

cu rezervarea catedrei.

Ulterior, prin Ordinul

nr. 5531 din 07 octombrie 2009 al Ministrului Educației, Cercetării și Inovării,

s-a dispus „încetarea detașării” începând cu data emiterii acestui act.

Împotriva acestui act

administrativ, reclamanta a formulat plângere prealabilă, nesoluționată, apreciind

că el este nelegal, pentru motivele susținute ulterior și prin prezenta cerere.

Astfel, instanța a reținut

apărarea formulată de reclamantă, în sensul că actul este nemotivat, sub aspectul

justificării măsurii luate în fapt și drept, motiv de nulitate incident în cauză.

Astfel, în preambulul ordinului s-a încercat motivarea lui în drept, fiind invocate

dispozițiile art. 20, alin. (2), art. 31 și art. 101, alin. (2) din Legea nr. 128/1997,

ale Ordinului Ministrului Educației, Cercetării și Inovării nr. 4949 din 31 august

2009 și ale H.G. nr. 51/2009, însă, examinând aceste temeiuri legale, instanța de

fond reține că acestea se referă la funcțiile de conducere din inspectoratele școlare,

detașare și rezervare a postului, numirea petentei în funcția de inspector școlar

și, respectiv la organizarea ministerului (H.G. nr. 51/2009).

Instanța a constatat că

o astfel de enumerare de texte legale nu este în măsură să constituie fundamentul

unui act emis în conformitate cu prevederile legale, întrucât nu justifică, raportat

la situația specifică a reclamantei, măsura dispusă.

Astfel, se arată că încetarea

detașării nu a fost întemeiată pe considerentul organizării concursului pentru ocuparea

funcției, ci pe acela al expirării termenului pentru care s-a dispus numirea temporară,

respectiv sfârșitul anului școlar 2009-2010, acestea constituind cele două premise

ale detașării sale.

În acest context, Curtea

apreciază că simplele referiri făcute la anumite articole de lege sau acte normative,

în întregul lor, nu poate constitui o motivare corespunzătoare a unui act administrativ

unilateral, în condițiile în care nu s-a specificat care este starea de fapt care

a determinat incidența acestora.

De altfel, a reținut instanța

că nici prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul nu a arătat, în concret, care

au fost rațiunile care au stat la baza emiterii ordinului contestat, făcând referire

doar la împrejurarea că măsura detașării este lăsată de legiuitor la latitudinea

sa, încetarea acesteia, în cazul specific al reclamantei, fiind dispusă „în interesul

învățământului”, fără a se preciza care a fost acela.

Instanța nu a contestat

faptul că atribuția principală a reclamantei este cea legată de activitatea de cadru

didactic, însă nu poate să îi nege acesteia dreptul de a invoca nelegalitatea actului,

expresie a excesului de putere și a arbitrariului administrației.

Dreptul de apreciere al

pârâtului a fost astfel exercitat prin încălcarea drepturilor fundamentale ale reclamantei,

instanța reținând că motivarea actului administrativ este subînțeleasă de textele

Constituției.

În ceea ce privește actele

individuale, instanța a reținut că motivarea trebuia să fie cuprinsă în chiar conținutul

acestora, sau într-un document justificativ care însoțește actul, ce emană de la

aceeași autoritate, chiar dacă sub semnătura altei persoane.

Instanța apreciază că

fundamentarea în fapt și în drept a actelor administrative de autoritate emise în

temeiul atribuțiilor legale conferite organelor administrației publice, este o componentă

esențială în aprecierea legalității acestora, prezumție în temeiul căreia astfel

de acte se bucură de putere executorie.

Instanța a reținut că

prin Rezoluția Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire

la protecția individului în relația cu actele autorităților administrative, s-a

recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul și practica lor administrativă

de anumite principii enunțate în rezoluție, în scopul protecției persoanelor, fizice

sau juridice, în procedurile administrative.

În implementarea acestor

principii, cerințele unei administrații bune și eficiente, precum și interesele

terților și interesele marelui public trebuie să fie în mod adecvat luate în considerare,

pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate, în principiul IV din

Rezoluție fiind inserată obligația de prezentare a motivelor care stau la baza actului.

Procesul de deliberare

al administrației nu poate fi considerat efectiv decât dacă temeiurile care se găsesc

la baza solicitării sunt într-adevăr examinate de organul administrativ. De altfel,

prin punctul III al Recomandării Rec(2004) 5 a Comitetului de Miniștri a Consiliului

Europei către statele membre cu privire la verificarea compatibilității proiectelor

de legi, legilor în vigoare și practicii administrative cu standardele prevăzute

în Convenția Europeană a Drepturilor Omului, se cere statelor membre să asigure

adaptarea, cât de rapid posibil, a legilor și practicii administrative în scopul

prevenirii încălcării Convenției.

Lipsa motivării împiedică

orice cenzură judiciară a legalității deciziei atacate și constituie un viciu fundamental

și o cauză de nulitate a actului administrativ.

Ca atare, este contrar

legii procedeul urmat de către pârâtă constând în invocarea, cu caracter general,

a unor texte sau acte normative, în întregul lor, fără a se face nici un fel de

referire la situația de fapt care a determinat această incidență, neexistând astfel

un act administrativ motivat în fapt și justificat în drept, așa cum prevede textul

art. 31 din Legea nr. 128/1997.

Totodată, în baza

art. 18 alin. (3) din același act normativ, coroborat cu prevederile art. 78

alin. (1) din Legea nr. 53/2003, instanța a dispus obligarea pârâtului la reintegrarea

reclamantei pe funcția deținută anterior emiterii ordinului nr. 5531/2009 și plata

despăgubirilor egale cu salariile, precum și cu celelalte drepturi bănești de care

ar fi beneficiat aceasta în funcția deținută anterior, între data emiterii actului

contestat și data reintegrării efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata

inflației, la data plății, numai într-o astfel de modalitate putându-se repara integral

prejudiciul creat petentei.

Cu privire la obligarea

pârâtului la plata în favoarea reclamantei de despăgubiri în cuantum de 10.000 RON,

pentru daunele morale aduse prin emiterea actului administrativ a cărui anulare

se solicită, se apreciază însă că acest petit, deși este

admisibil, din perspectiva

prev. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apare ca fiind neîntemeiat.

Pentru a dispune astfel,

Curtea a luat în considerare împrejurarea că, în astfel de situații, îndrituirea

concretă a reclamantului la astfel de daune și determinarea cuantumului lor a fost

lăsată la aprecierea instanței, aceasta incluzând o doză de aproximare. În acest

sens, în doctrină s-a precizat că „vor fi avute în vedere o serie de criterii, cum

ar fi consecințele negative suferite de cel în cauză pe plan fizic și psihic, importanța

valorilor morale lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori și intensitatea

cu care au fost percepute consecințele vătămării, măsura în care i-a fost afectată

situația familială, profesională și socială. Pentru ca instanța să poată aplica

aceste criterii apare însă necesar ca cel ce pretinde daune morale să producă un

minimum de argumente și indicii din care să rezulte în ce măsură drepturile personale

nepatrimoniale ocrotite prin Constituție i-au fost afectate (...)” (Alexandru Țiclea,

Andrei Popescu, Constantin Tufan ș.a. - Tratat de dreptul muncii, București, Editura

Rosetti, 2004, pag. 518).

Din această perspectivă,

Curtea constată că reclamanta nu a făcut nici o referire în acțiunea introductivă

la motivele pentru care apreciază că i se datorează suma solicitată, cu titlu de

daune morale, astfel încât nu au fost aduse de către aceasta „un minimum de argumente

și indicii” din care să rezulte în ce măsură drepturile personale nepatrimoniale

ocrotite au fost afectate, indicii care să fie validate apoi de circumstanțele speței

și de efectele produse de actul contestat, pe plan profesional, social și familial.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, criticând

soluția instanței de fond, pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de

recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.,

pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a arătat, în

esență, următoarele:

- În mod greșit instanța

de fond a reținut că enumerarea de texte legale nu este în măsură să constituie

fundamentul unui act emis în conformitate cu prevederile legale, întrucât nu justifică,

raportat la situația specifică reclamantei măsura dispusă.

- Arată recurentul că

detașarea în interesul învățământului este o măsură dispusă de către ministerul

educației, în baza prerogativelor prevăzute de lege, în vederea organizării în mod

eficient al bunului mers al administrației publice.

Reclamanta a fost numită

într-o funcție de conducere prin detașare în interesul învățământului, detașare

la care nu i s-a cerut acordul.

Tot potrivit prevederilor

legale, s-a dispus încetarea detașării și revenirea pe catedra care îi fusese rezervată

tot fără a se solicita acordul persoanei detașate.

Analizând cererea de recurs,

normele legale incidente, prin prisma prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte, constată că aceasta este fondată pentru considerentele următoare:

În mod greșit, instanța

de fond a reținut că Ordinul nr. 5531 din 7 octombrie 2009 emis de Ministerul Educației,

Cercetării și Inovării este nemotivat sub aspectul justificării măsurii luate în

fapt și în drept.

Ordinul a fost motivat

în drept, fiind invocate dispozițiile art. 20 alin. (2) , art. 31, art. 101

alin. (2) din Legea nr. 128/1997, Ordinul Ministrului Cercetării și Inovării

nr. 4949 din 31 august 2009 și ale H.G. nr. 51/2009.

Potrivit art. 14

alin. (3) din Legea nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic „

Detașarea

în posturile didactice prevăzute la alin. (1) poate fi efectuată pe o durată de

1-4 ani, corespunzătoare unui ciclu de învățământ, iar pentru funcțiile de conducere,

de îndrumare și de control, până la organizarea concursului, dar nu mai mult de

sfârșitul anului școlar respectiv”.

Din cele de mai sus rezultă

că detașarea în interesul învățământului se face cu acordul persoanelor solicitate

și detașarea poate fi „până la organizarea concursului, dar nu mai mult de sfârșitul

anului școlar respectiv”.

Această ultimă formulare

este o preluare exactă a textului de lege și demonstrează nu faptul că detașarea

nu poate înceta înainte de sfârșitul anului școlar ci faptul că nu se poate preciza

o dată precisă, neputând să se prevadă „interesul învățământului” în principiu decât

în funcție de aceste repere generale.

În conformitate cu prevederile

art. 31 din Legea nr. 128/1997 „

Eliberarea din funcțiile

de conducere, prevăzute la art. 20, și din funcțiile de îndrumare și de control,

prevăzute la art. 25, se face de către cei care au dispus numirea, în condițiile

legii”.

Se observă că și prin

ordinele de numire prin detașare în interesul serviciului, a reclamantei, s-au enumerat

în preambulul acestora aceleași prevederi legale care există și în cel de încetare

- existând în plus prevederile art. 31 din lege referitoare la prerogativele privind

eliberarea din funcție, iar instanța de fond nu le-a sancționat și pe acestea cu

nulitatea pentru nemotivare, această motivare fiind în esență „interesul învățământului”.

Calificarea acestei măsuri

de încetare a detașării în interesul învățământului, respectiv a numirii în calitate

de inspector școlar general adjunct la Inspectoratul Școlar al Județului Maramureș,

drept o sancțiune disciplinară este forțată iar toată argumentația instanței de

fond sub acest aspect este eronată.

Din prevederile legale

prezentate mai sus rezultă că detașarea reclamantei a fost făcută în interesul învățământului,

pe o perioadă determinată, cel care a făcut numirea și detașarea (ministrul) având

prerogativa legală de a dispune și eliberarea din funcție, respectiv încetarea detașării,

acestea operând împreună, fiind expres prevăzută de lege [art. 14 alin. (3),

art. 31].

Reclamanta nu a dat concurs

pentru ocuparea funcției de inspector general adjunct, detașarea a fost făcută pe

o perioadă determinată de timp, iar conform dispozițiilor legale i s-a rezervat

catedra de la care provenea, iar ministrul în baza atribuțiilor conferite de lege,

văzând „interesul învățământului” a apreciat că este necesară încetarea detașării.

Înalta Curte apreciază

că ministerul pârât dispune în exercitarea puterii sale discreționare, de o marjă

de apreciere ale cărei limite sunt prevăzute de lege, ca o garanție a respectării

principiului legalității și principiului preeminenței interesului public.

Faptul că în ordin nu

s-a menționat comunicarea ordinului reclamantei și termenul în care poate fi atacat

nu poate duce la nulitatea lui deoarece reclamanta nu a fost vătămată prin aceasta,

a luat cunoștință de ordin prin direcția de specialitate l-a contestat, nefiind

invocate în apărare aspecte privind tardivitatea .

În ceea ce privește emiterea

ordinului în perioada unei incapacități temporare de muncă se reține că acest lucru

nu a fost dovedit în vreun fel, considerându-se o afirmație făcută pro-causa.

Constatând că ordinul

nr. 5531 din 07 octombrie 201 este legal și temeinic, celelalte cereri privind reintegrarea

reclamantei, plata drepturilor salariale și plata daunelor morale urmează a fi constatate

prin urmare nefondate.

Având în vedere cele arătate

mai sus, Înalta Curte în conformitate cu prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

se va admite recursul, se va modifica sentința recurată și se va respinge acțiunea

ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului împotriva sentinței

nr. 116 din 15 martie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea reclamantului M.A.L.M., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 1 martie 2011.