ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5676/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, la data de 29 decembrie 2011 reclamanta U.A.T. Comuna Abramut a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Jud. Bihor ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea următoarelor acte ale Curții de Conturi: Încheierea nr. 8 din 13 decembrie 2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor; Decizia nr. 53 din 25 noiembrie 2011 a Directorului Camerei de Conturi a Jud. Bihor, in ceea ce privește la partea constatativa pct. nr. 12 si masurile impuse la Secț.

II, pct. 2 și Procesul - verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in ceea ce privește Situația drepturilor speciale pentru menținerea sănătății si securității in munca. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că înțelege să conteste constatările referitoare la situația drepturilor speciale pentru menținerea sanatatii si securității in munca, acordate funcționarilor publici si personalului contractual în temeiul contractului/acordului colectiv de munca încheiate cu respectarea prevederilor legale (Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006. Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003), întrucât din interpretarea art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1990 rezultă că prin contractele/acordurile colective de munca pot fi negociate clauze referitoare la drepturile a căror acordare si al căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale.

A mai arătat reclamantă că potrivit art. 3 alin. (3) din Contractul colectiv de munca unic la nivel național, precum si art. 82 alin. (2) din Legea nr. 130/1996, se poate concluziona ca se pot negocia clauze care sa acorde salariaților mai mult decât s-a prevăzut in contractul colectiv de munca încheiat la nivel superior, în acest sens fiind si prev. art. 238 alin. (3) C. muncii, cu care se completează Legea nr. 188/1999. S-a susținut că drepturile speciale cuprinse in acordurile/contractele colective de munca reprezintă masuri compensatorii cu scop social, acordate angajaților pentru asigurarea unui climat de munca adecvat, fiind acordate in baza unor obligații contractuale, iar sursa pentru finanțarea acestor drepturi stabilite prin acordul/contractul colectiv este asigurata in întregime din veniturile proprii ale bugetului local si nu afectează bugetul de stat.

S-a precizat in acțiune că acordurile/contractele colective de munca au fost aprobate prin H.C. L. nr. 19 din 29 decembrie 2004, nr. 41 din 23 noiembrie 2006 si nr. 28 din 9 decembrie 2008, acte administrative care au fost supuse controlului de legalitate al prefectului, fiind depuse si înregistrate la D.M.S.S.F. cu nr. 16 din 31 ianuarie 2005, nr. 15077 din 20 decembrie 2006 si nr. 17432 din 22 decembrie 2008, instituție care împreuna cu Ministerul Muncii au verificat in baza art. 25, 26 și 27 din Legea nr. 130/1996 condițiile de legalitate si valabilitate ale acestora. În drept, au fost invocate prevederile art. 3 C. proc. civ., art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 544 din 2004, Legea nr. 94/1992, privind organizarea si funcționarea Curții de Conturi, Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003.

Prin întâmpinare, pârâta Curtea de Conturi a solicitat respingerea ca neîntemeiată și nelegală a cererii formulate de reclamantă. În cauză a formulat cerere de intervenție în interesul reclamantei, intervenientul S.F.A.P. Ș., cerere de intervenție admisă în principiu la termenul de judecată din data de 28 februarie 2012. Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 70/2012/CA/PI din 28 februarie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Comuna Abrămuț, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Jud. Bihor și Curtea de Conturi a României. S-a respins cererea de intervenție în interesul reclamantei formulată de S.F.A.P.

S. S-a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că acordarea drepturilor speciale pentru menținerea sănătății și securității în muncă s-a făcut în baza unui contract și acord colectiv de muncă, ambele aprobate prin H.C.L. De asemenea, a constatat instanța că potrivit art. 24 alin. (1) și (2) din Legea 130/1996, clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate; nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanța judecătorească competentă, la cererea părții interesate. A mai reținut instanța de judecată că verificarea legalității contractului colectiv de muncă s-a efectuat de către pârâtă in baza dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Legea 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

In raport de obligațiile legale de verificare instituite in sarcina Curții de Conturi, s-a arătat in considerentele hotărârii atacate că autoritatea pârâtă nu era datoare a sesiza, in prealabil, instanța de judecată cu cerere de constatare a nulității unor clauze din contractul colectiv de muncă. Totodată s-a respins si susținerea reclamantei in sensul că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (2) din Legea 130/1996, respectiv că un contract colectiv de muncă reprezintă legea părților, întrucât acesta nu este opozabil și autorității de control. Astfel, Curtea de Apel a analizat dacă în cazul personalului bugetar, prin contract colectiv de muncă/acord de muncă, pot fi acordate drepturi salariale altele decât cele prevăzute expres de lege.

Reținând prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 31 alin. (2) și (3) din Legea 188/1999, a concluzionat instanța că sfera limitată a problemelor care pot face obiectul negocierii, include mai mult aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării profesionale. S-a va remarcat faptul că, în privința funcționarilor publici, legea face referire la „măsuri” care pot face obiectul acordurilor încheiate cu sindicatele. De asemenea, s-a constatat că dispozițiile art. 12 alin. (1) parag. II din Legea 130/1996 nu poate fi interpretat în sensul dorit de reclamantă, respectiv că este permisă negocierea unor drepturi bănești a căror acordare și cuantum nu sunt stabilite expres prin dispoziții legale.

Dimpotrivă, prin acest text de lege se confirmă caracterul legal al salariilor ce se cuvin personalului bugetar, atât sub aspectul acordării, cât și al cuantumului acestora, iar cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. Astfel, s-a reținut in considerentele sentinței că se impune ca drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, fără a constitui obiect de negociere și fără a putea fi acordate/modificate prin convenții colective, iar Legea nr. 330/2010 nu prevede posibilitatea acordării unor drepturi speciale pentru menținerea sănătății și securității în muncă, astfel încât nu se poate reține existența unei baze legale pentru drepturile negociate si acordate prin contractul/acordul colectiv de muncă.

In fine, cu privire la înregistrarea contractului si acordului colectiv de muncă, instanța apreciază că omisiunea D.M.S.S.F. de a sesiza clauzele care contravin prevederilor legale, nu înlătură posibilitatea constatării ulterioare a nelegalității respectivelor clauze, la fel, apreciindu-se lipsită de relevanță si aprobarea contractului si acordului de muncă prin H.C.L. Recursul. Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamanta U.A.T. Comuna Abramut și intervenientul S.F.A.P. Ș., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenta – reclamantă U.A.T. Comuna Abramut a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței instanței de fond, in sensul admiterii acțiunii și anulării Încheierii nr. 8 din data de 13 decembrie 2011 a Curții de Conturi, Deciziei nr. 53 din data de 25 noiembrie 2011 a Directorului C.C.

a Jud. Bihor și a Procesului – verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011. În motivarea cererii de recurs s-a arătat, in esență, că acordurile/contractele de muncă au fost încheiate cu respectarea prevederilor legale, respectiv Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 53/2003,că prin contractele de muncă pot fi negociate clauze referitoare la drepturile ale căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale. S-a mai arătat că drepturile acordate reprezintă măsuri compensatorii cu scop social, acordate angajaților pentru asigurarea unui climat de muncă adecvat, iar sursa de finanțare a acestora este asigurată in întregime din veniturile proprii ale bugetului local și nu afectează bugetul de stat.

De asemenea, s-a invocat că nelegalitatea unui contract colectiv de muncă este atributul exclusiv al instanțelor judecătorești, iar in lipsa unei hotărâri in acest sens, actele juridice sunt valabile și produc efecte. In recursul declarat de intervenientul S.F.A.P. Ș., s-a invocat nelegalitatea și netemeinicia hotărârii instanței de fond, arătându-se că plata drepturilor bănești a avut loc in baza unui contract colectiv de muncă înregistrat la D.M.P.S. Bihor, aprobat prin hotărâre a consiliului local, sumele de bani fiind corect acordate. Procedura în fața instanței de recurs Intimata – pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondată.

Considerentele și soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ., excepția necompetenței materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursurile, iar, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. 8 din 13 decembrie 2011 a Curții de Conturi a României – C.C.

a Jud. Bihor, a Deciziei nr. 53 din 25 noiembrie 2011 a Directorului C.C. a Jud. Bihor, in ceea ce privește la partea constatativa punctul nr. 12 si masurile impuse la Secț. II, pct. 2 și a Procesului - verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in ceea ce privește Situația drepturilor speciale pentru menținerea sănătății si securității in munca. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea a I- a, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către C.S.C..

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de C.S.C., prin care se respinge integral sau parțial contestația”. În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ. Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/ anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei. Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, competența teritorială revine aceleiași instanțe. În consecință, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza a I- a și alin. (6) 1 , art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursurile formulate, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Această soluție face de prisos analiza motivelor de recurs invocate de către părți.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de U.A.T. Comuna Abramut și S.F.A.P. Ș. împotriva Sentinței nr. 70/2012/CA/PI din 28 februarie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza, spre competentă soluționare, la Tribunalul Bihor, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 iunie 2013.