ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5676/2013
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5676/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursurilor
de față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanțele
cauzei.
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de
Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, la data
de 29 decembrie 2011 reclamanta U.A.T. Comuna Abramut a solicitat în
contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a
Jud. Bihor ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea
următoarelor acte ale Curții de Conturi: Încheierea nr. 8 din 13 decembrie 2011
a Comisiei de soluționare a contestațiilor; Decizia nr. 53 din 25 noiembrie 2011
a Directorului Camerei de Conturi a Jud. Bihor, in ceea ce privește la partea
constatativa pct. nr. 12 si masurile impuse la Secț. II, pct. 2 și Procesul - verbal
de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in
ceea ce privește Situația drepturilor speciale pentru menținerea sănătății si
securității in munca.
În motivarea cererii,
reclamanta a arătat că înțelege să conteste constatările referitoare la
situația drepturilor speciale pentru menținerea sanatatii si securității in
munca, acordate funcționarilor publici si personalului contractual în temeiul
contractului/acordului colectiv de munca încheiate cu respectarea prevederilor
legale (Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr. 319/2006. Legea nr. 188/1999,
Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003), întrucât din interpretarea art. 12 alin.
(1) din Legea nr. 130/1990 rezultă că prin contractele/acordurile colective de
munca pot fi negociate clauze referitoare la drepturile a căror acordare si al
căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale.
A mai arătat
reclamantă că potrivit art. 3 alin. (3) din Contractul colectiv de munca unic
la nivel național, precum si art. 82 alin. (2) din Legea nr. 130/1996, se poate
concluziona ca se pot negocia clauze care sa acorde salariaților mai mult decât
s-a prevăzut in contractul colectiv de munca încheiat la nivel superior, în
acest sens fiind si prev. art. 238 alin. (3) C. muncii, cu care se completează
Legea nr. 188/1999.
S-a susținut că
drepturile speciale cuprinse in acordurile/contractele colective de munca
reprezintă masuri compensatorii cu scop social, acordate angajaților pentru
asigurarea unui climat de munca adecvat, fiind acordate in baza unor obligații
contractuale, iar sursa pentru finanțarea acestor drepturi stabilite prin
acordul/contractul colectiv este asigurata in întregime din veniturile proprii
ale bugetului local si nu afectează bugetul de stat.
S-a precizat in
acțiune că acordurile/contractele colective de munca au fost aprobate prin H.C.
L. nr. 19 din 29 decembrie 2004, nr. 41 din 23 noiembrie 2006 si nr. 28 din 9
decembrie 2008, acte administrative care au fost supuse controlului de
legalitate al prefectului, fiind depuse si înregistrate la D.M.S.S.F. cu nr. 16
din 31 ianuarie 2005, nr. 15077 din 20 decembrie 2006 si nr. 17432 din 22
decembrie 2008, instituție care împreuna cu Ministerul Muncii au verificat in
baza art. 25, 26 și 27 din Legea nr. 130/1996 condițiile de legalitate si
valabilitate ale acestora.
În drept, au fost
invocate prevederile art. 3 C. proc. civ., art. 6 din Legea contenciosului
administrativ nr. 544 din 2004, Legea nr. 94/1992, privind organizarea si
funcționarea Curții de Conturi, Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003, Legea nr.
319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 53/2003.
Prin întâmpinare,
pârâta Curtea de Conturi a solicitat respingerea ca neîntemeiată și nelegală a
cererii formulate de reclamantă.
În cauză a formulat
cerere de intervenție în interesul reclamantei, intervenientul S.F.A.P. Ș.,
cerere de intervenție admisă în principiu la termenul de judecată din data de
28 februarie 2012.
Hotărârea instanței
de fond.
Prin Sentința nr. 70/2012/CA/PI
din 28 februarie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios
administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Comuna
Abrămuț, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Jud. Bihor și Curtea
de Conturi a României.
S-a respins cererea
de intervenție în interesul reclamantei formulată de S.F.A.P. S.
S-a respins cererea
reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunța
această soluție, instanța de fond a reținut că acordarea drepturilor speciale
pentru menținerea sănătății și securității în muncă s-a făcut în baza unui
contract și acord colectiv de muncă, ambele aprobate prin H.C.L.
De asemenea, a
constatat instanța că potrivit art. 24 alin. (1) și (2) din Legea 130/1996,
clauzele cuprinse în contractele colective de muncă negociate cu încălcarea
prevederilor art. 8 sunt lovite de nulitate; nulitatea clauzelor contractuale
se constată de către instanța judecătorească competentă, la cererea părții
interesate.
A mai reținut
instanța de judecată că verificarea legalității contractului colectiv de muncă
s-a efectuat de către pârâtă in baza dispozițiilor art. 16 alin. (1) din
Legea 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.
In raport de
obligațiile legale de verificare instituite in sarcina Curții de Conturi, s-a
arătat in considerentele hotărârii atacate că autoritatea pârâtă nu era datoare
a sesiza, in prealabil, instanța de judecată cu cerere de constatare a
nulității unor clauze din contractul colectiv de muncă.
Totodată s-a respins
si susținerea reclamantei in sensul că sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin.
(2) din Legea 130/1996, respectiv că un contract colectiv de muncă reprezintă
legea părților, întrucât acesta nu este opozabil și autorității de control.
Astfel, Curtea de
Apel a analizat dacă în cazul personalului bugetar, prin contract colectiv de
muncă/acord de muncă, pot fi acordate drepturi salariale altele decât cele
prevăzute expres de lege.
Reținând prevederile art.
12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art.
31 alin. (2) și (3) din Legea 188/1999, a concluzionat instanța că sfera
limitată a problemelor care pot face obiectul negocierii, include mai mult
aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării
profesionale. S-a va remarcat faptul că, în privința funcționarilor publici,
legea face referire la „măsuri” care pot face obiectul acordurilor încheiate cu
sindicatele.
De asemenea, s-a
constatat că dispozițiile art. 12 alin. (1) parag. II din Legea 130/1996 nu
poate fi interpretat în sensul dorit de reclamantă, respectiv că este permisă
negocierea unor drepturi bănești a căror acordare și cuantum nu sunt stabilite
expres prin dispoziții legale. Dimpotrivă, prin acest text de lege se confirmă
caracterul legal al salariilor ce se cuvin personalului bugetar, atât sub
aspectul acordării, cât și al cuantumului acestora, iar cheltuielile necesare
pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la
bugetele locale.
Astfel, s-a reținut
in considerentele sentinței că se impune ca drepturile salariale sau drepturile
asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, fără a
constitui obiect de negociere și fără a putea fi acordate/modificate prin
convenții colective, iar Legea nr. 330/2010 nu prevede posibilitatea acordării
unor drepturi speciale pentru menținerea sănătății și securității în muncă,
astfel încât nu se poate reține existența unei baze legale pentru drepturile
negociate si acordate prin contractul/acordul colectiv de muncă.
In fine, cu privire
la înregistrarea contractului si acordului colectiv de muncă, instanța
apreciază că omisiunea D.M.S.S.F. de a sesiza clauzele care contravin
prevederilor legale, nu înlătură posibilitatea constatării ulterioare a
nelegalității respectivelor clauze, la fel, apreciindu-se lipsită de relevanță
si aprobarea contractului si acordului de muncă prin H.C.L.
Recursul.
Împotriva acestei
sentințe au formulat recurs reclamanta U.A.T. Comuna Abramut și intervenientul
S.F.A.P. Ș., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recurenta –
reclamantă U.A.T. Comuna Abramut a solicitat admiterea recursului și
modificarea sentinței instanței de fond, in sensul admiterii acțiunii și
anulării Încheierii nr. 8 din data de 13 decembrie 2011 a Curții de Conturi,
Deciziei nr. 53 din data de 25 noiembrie 2011 a Directorului C.C. a Jud. Bihor
și a Procesului – verbal de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie
2011.
În motivarea cererii
de recurs s-a arătat, in esență, că acordurile/contractele de muncă au fost încheiate
cu respectarea prevederilor legale, respectiv Legea nr. 130/1996, Legea nr. 54/2003,
Legea nr. 319/2006, Legea nr. 188/1999, Legea nr. 215/2001 și Legea nr. 53/2003,că
prin contractele de muncă pot fi negociate clauze referitoare la drepturile ale
căror cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale.
S-a mai arătat că
drepturile acordate reprezintă măsuri compensatorii cu scop social, acordate
angajaților pentru asigurarea unui climat de muncă adecvat, iar sursa de
finanțare a acestora este asigurată in întregime din veniturile proprii ale
bugetului local și nu afectează bugetul de stat.
De asemenea, s-a
invocat că nelegalitatea unui contract colectiv de muncă este atributul
exclusiv al instanțelor judecătorești, iar in lipsa unei hotărâri in acest
sens, actele juridice sunt valabile și produc efecte.
In recursul declarat
de intervenientul S.F.A.P. Ș., s-a invocat nelegalitatea și netemeinicia
hotărârii instanței de fond, arătându-se că plata drepturilor bănești a avut
loc in baza unui contract colectiv de muncă înregistrat la D.M.P.S. Bihor,
aprobat prin hotărâre a consiliului local, sumele de bani fiind corect
acordate.
Procedura în
fața instanței de recurs
Intimata – pârâtă
Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare și a solicitat
respingerea recursurilor ca nefondată.
Considerentele
și soluția instanței de recurs
Înalta Curte,
examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ.,
excepția necompetenței materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea
recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt
incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va
admite recursurile, iar, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc.
civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare
la Tribunalul Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și
fiscal.
În raport de actele
depuse la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată
îl constituie anularea Încheierii nr. 8 din 13 decembrie 2011 a Curții de Conturi
a României – C.C. a Jud. Bihor, a Deciziei nr. 53 din 25 noiembrie 2011 a
Directorului C.C. a Jud. Bihor, in ceea ce privește la partea constatativa
punctul nr. 12 si masurile impuse la Secț. II, pct. 2 și a Procesului - verbal
de constatare înregistrat sub nr. 1375 din 7 noiembrie 2011, pct. d.3.2, in
ceea ce privește Situația drepturilor speciale pentru menținerea sănătății si
securității in munca.
Potrivit art. 2 alin.
(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare,
noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de
putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul
cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c)
menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere,
modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și
care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios
administrativ.
Potrivit
dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și
desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea
actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea
Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010,
Partea a I- a, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi
județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă
obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către C.S.C..
Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii
formulate de C.S.C., prin care se respinge integral sau parțial contestația”.
În raport de
dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce
efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii
Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația,
acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura
juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin.
(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Este adevărat că
regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor
structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că
împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul
entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ
competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din
același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de
conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de
soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și
fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul
entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la
competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative
emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele
care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii
ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate
de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite,
contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de
500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ
și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede
altfel”.
Dat fiind faptul că
dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului
administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare
a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii
deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de
Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.
Dispozițiile art. 228
din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,
sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care
reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în
ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun
prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin
dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat
prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria
legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în
raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare.
În concluzie, față de
toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin.
(1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în
care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii
Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei
tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul
litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de
Conturi, ca autoritate publică județeană.
În cazul în care, în
procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie
intervine desființarea/ anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi,
printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se
substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de
soluționare a cauzei revine Curții de Apel Oradea, secția contencios
administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ
care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie
care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică
centrală.
În altă ordine, chiar
dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte
juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4
octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de
contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins
recursul împotriva Sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin
care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea
dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului
Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu
privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze.
Înalta Curte, ținând
seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a
cauzei Tribunalului Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și
fiscal.
Prin urmare, în mod
greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de
soluționare a cauzei.
Potrivit art. 10 alin.
(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare,
competența teritorială revine aceleiași instanțe.
În consecință, fiind
incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ.,
Înalta Curte, în
raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza a I- a și alin. (6)
1
,
art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004,
cu modificările și completările ulterioare, va admite recursurile formulate, va
casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare
Tribunalului Bihor, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și
fiscal.
Această soluție face
de prisos analiza motivelor de recurs invocate de către părți.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile
declarate de U.A.T. Comuna Abramut și S.F.A.P. Ș. împotriva Sentinței nr. 70/2012/CA/PI
din 28 februarie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios
administrativ și fiscal.
Casează sentința
atacată și trimite cauza, spre competentă soluționare, la Tribunalul Bihor, secția
a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 11 iunie 2013.