ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4153/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4153/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 102 din 8 aprilie 2008 a

Curții de Apel Ploiești, a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea formulată de

C.L. al Comunei Păulești, județul Prahova, în contradictoriu cu A.P.D.R.P.,

având ca obiect anularea procesului-verbal de control nr. 7407 din 26 aprilie

2007 și a Deciziei nr. 13857 din 11 iulie 2007, acte emise de pârâtă.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut, în fapt:

- că părțile au încheiat în

anul 2003 un contract pentru acordarea unui ajutor financiar nerambursabil din

Programul S.A.P.A.R.D., pentru realizarea proiectului „Investiție noua

canalizare și stație de epurare a apei comuna Păulești”, reclamanta primind

suma de 35.375.205.780 lei (vechi); Că acest contract este supus unor condiții

prevăzute în anexa 1 și în dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 79/2003.

- că, în urma controlului efectuat,

A.P.D.R.P. a constatat încălcarea de către reclamanta – beneficiară a

condițiilor de finanțare și anume:

1) la licitația organizată

de reclamantă a câștigat SC I. SA, dar pentru că oferta acesteia depășea

valoarea maximă a bugetului, comisia de evaluare a recomandat anularea

licitației și trecerea la negocierea directă, măsură care a fost aprobată și de

Agenția S.A.P.A.R.D., însă reclamanta a ignorat aceste dispoziții și a încheiat

contractul de execuție cu I.;

2) ulterior licitației, I. a

încheiat două contracte pentru subcontractarea lucrărilor chiar cu celelalte

două firme care participaseră la licitație (C. și P.), fiind descalificate,

prima pentru lipsa de experiență în executarea unor astfel de lucrări, cea de-a

doua pentru că nu îndeplinea niciuna dintre condițiile de eligibilitate;

3) I. nu putea subcontracta

decât dacă prezenta această intenție în conținutul ofertei depuse la licitație

și numai cu acordul scris al autorității contractante .

- că toate aceste fapte

reprezintă încălcarea de către beneficiar a dispozițiilor articolelor 7.1,7.2

și 7.3 din Anexa IV la contractul de finanțare, constatate de autoritatea de

control care a considerat neeligibilă valoarea totală a lucrărilor

subcontractate, obligând beneficiara la restituirea de 1.554.324,38 lei (noi)

care include și valoarea contractului de supraveghere a lucrărilor (prin

dirigintele de șantier) considerată de asemenea neeligibilă.

- că expertiza F. efectuată

în cauză nu conține concluzii corecte în privința respectării de către I. a

obligației de a subcontracta maximum 30% din volumul lucrărilor stabilit prin contractul

de execuție, deoarece expertul a avut în vedere „valoarea lucrărilor efectiv executate”,

iar nu pe cea a „lucrărilor subcontractate”.

- că autoritatea de control

a stabilit în mod corect neeligibilitatea contractului de supraveghere, având

în vedere că I.S.C. constatase grave deficiențe ale lucrărilor, cauzate de

supravegherea necorespunzătoare efectuată de dirigintele de șantier, iar

concluzii identice conține și raportul de expertiză tehnică.

În drept, instanța a reținut

că, potrivit dispozițiilor art. 4(2) lit. k) Secția B și ale art. 14 Secția A pct.

2.6, din Legea nr. 316/2001 cheltuielile legate de serviciile de proiectare

care sunt declarate neeligibile la plata prin programul S.A.P.A.R.D. sunt

considerate nejustificate.

De asemenea, a reținut

încălcarea dispozițiilor art. 7.1,7.2,7.3 din Anexa IV la contractul de

finanțare, cu consecința prejudicierii bugetului general al Comunității Europene

și a bugetelor prevăzute de art. 1, alin. (2) lit. a) - f) și i) din Legea  nr.

50/2002 și de art. 1(2) lit. a) - d) din O.U.G. nr. 45/2003.

Împotriva acestei sentințe a

declarat în termen recursul de față reclamantul, cererea fiind legal timbrată

(filele 5,20).

recurentul susține că instanța a reținut în mod greșit drept o cheltuială

neeligibilă valoarea lucrărilor subcontractate de I., întrucât recurentul nu a

avut cunoștință de acestea. Consideră recurentul că, în aceste condiții,

neregula constatată nu este imputabilă lui, ca beneficiar, ci în exclusivitate

executantului I., dar efectul acestei situații nu poate fi considerarea

cheltuielii ca neeligibilă, ci excluderea acestui executant de la alte

contracte comunitare și aplicarea de penalizări administrative.

dispozițiile O.G. nr. 79/2003 prevăd neeligibilitatea unei cheltuieli numai

atunci când ea a prejudiciat bugetul general al C.E. sau pe cel din care

provine cofinanțarea, dar în cauză procesul-verbal de control nu a evidențiat

existența niciunui prejudiciu.

potrivit dispozițiilor art. 4 din ordonanță, constituie obiect al recuperării

creanțelor bugetare sumele plătite necuvenit din fondurile comunitare sau cele

de cofinanțare, în vreme ce în speță beneficiarul a achitat numai către I. și

numai valoarea lucrărilor efectuate, fără a avea cunoștință că unele dintre ele

au fost executate prin subcontractare. În apărare arată recurentul că nu a

efectuat plăți necuvenite, iar cele efectuate au fost avizate de autoritatea de

control, care nu i-a semnalat existența vreunei plăți nelegale.

probă a temeiniciei acțiunii expertiza contabilă Ș.l. care a stabilit corect

valoarea lucrărilor executate prin subcontractare la o sumă ce reprezintă sub

30% din valoarea totală a investiției, arătând că această limită nu trebuie

raportată la valoarea lucrărilor subcontractate, cum, în mod greșit, a reținut

instanța. Argumentul legal adus de recurent este art. 4 din O.G. nr. 79/2003

care stabilește că pot face obiect al recuperării sumele plătite necuvenit.

recurentul, obligarea sa la plata sumei reprezentând contravaloarea

contractului de supraveghere a lucrărilor, încheiat cu dirigintele de șantier,

întrucât acesta și-a îndeplinit corect obligațiile contractuale, dovadă fiind procesul-verbal

de recepție a lucrărilor nr. 174/29 aprilie 2005 care a constatat executarea

lucrărilor conform proiectului și caietului de sarcini proiect executat de SC

C. SA.

Critică recurentul expertiza

tehnică F., întrucât și-a bazat constatările integral pe „Nota de informare” nr.

7540 din 29 noiembrie 2006 a Inspectoratului în Construcții Județean Prahova,

act care cuprinde aspecte nereale. Subliniază recurentul că și expertul a

constatat că „dirigintele de șantier nu și-a îndeplinit în totalitate

atribuțiile de supraveghere”, dar nicidecum că nu le-ar fi îndeplinit deloc.

Consideră recurentul că, în aceste condiții, nu există elemente concrete ale

culpei contractuale a dirigintelui de șantier și că, de altfel, deficiențele

constatate pot fi remediate până la recepția finală a obiectivului.

recurentul dispozitivul sentinței, din punct de vedere formal, întrucât nu

enunță cele două acte administrative a căror anulare a cerut-o, iar

considerentele aceleiași sentințe pentru că se pronunță doar asupra

procesului-verbal de control, nu și asupra deciziei nr. 13857/2007. Din aceste

motive, solicită – în subsidiar – casarea sentinței cu trimitere spre

rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra anulării celor două acte.

În drept au fost invocate

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recursul nu se fondează.

În fapt, între părțile în

proces s-a încheiat contractul cadru din 17 aprilie 2003 pentru acordarea

ajutorului financiar nerambursabil în condițiile programului special de

preaderare pentru agricultură și dezvoltare rurală S.A.P.A.R.D. România, iar

ulterior contractul de execuție de lucrări cu același număr în data de 4 martie

2004, pentru obiectivul „Canalizare și stație de epurare” din comuna Păulești

județul Prahova.

După parcurgerea procedurii

de licitație publică pentru alegerea executantului lucrării și executarea

acesteia, la 29 aprilie 2005 s-a încheiat procesul - verbal de recepție și

terminare a lucrării nr. 174/2005.

Ulterior, D.L.A. din cadrul

Guvernului României a început un control asupra executării celor două

contracte, la sediul C.L. al Comunei Păulești. La acesta a contribuit și I.S.C.

prin I.C.J. Prahova care, în perioada 21 - 28 noiembrie 2006, a verificat condițiile de execuție și recepție a obiectivului mai sus menționat, întocmind

„Nota de informare” nr. 7540 din 29 noiembrie 2006.

Prin „Nota de control” din 17

ianuarie 2007, D.L.A. a sesizat A.P.D.R.P. (nr. 1399 din 26 ianuarie 2007)

asupra neregulilor constatate în urma verificărilor.

Inițial, Direcția control și

antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat o verificare a celor sesizate de D.L.A.,

întocmind „Raportul de control” nr. 694/20 martie 2007.

Apoi, o comisie special

desemnată din cadrul A.P.D.R.P. a exercitat un control de fond asupra aspectelor

sesizate de D.L.A. întocmind „Procesul – verbal de control” din 23 aprilie

2007.

Împotriva acestui act, C.L. Păulești

a formulat contestația nr. 5414 din 12 iunie 2007(înregistrată la A.P.D.R.P.

sub nr. 11151 din 12 iunie 2007).

Prin Decizia nr. 13857 din 11

iulie 2007, A.P.D.R.P. a respins contestația ca neîntemeiată; ca urmare, contestatoarea

a formulat acțiunea în contencios administrativ care face obiectul cauzei de

față, la 3 octombrie 2007.

În drept, cadrul juridic al

raporturilor contractuale dintre părți îl constituie Legea nr. 316/2001 prin

care a fost ratificat Acordul multianual de finanțare dintre România și C.C.E.,

semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, iar cel al procedurii de recuperare a

creanțelor este O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003,

cu completări și modificări ulterioare, precum și Normele metodologice de

aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr. 1510/2003, cu modificările

ulterioare.

Temeiul convențional al

raporturilor dintre părți îl constituie contractul cadru încheiat la 7 aprilie

2003 și contractul de investiții.

element al răspunderii contractuale a recurentului, urmează a fi analizată sub

incidența ambelor temeiuri: legal și contractual.

Astfel, potrivit articolului

13 - „Prevederi privind neregularitatea și controlul” – din Acordul ratificat

prin Legea nr. 316/2001, România va trebui să întreprindă acțiunile necesare

pentru a acoperi sumele pierdute ca urmare a neregularităților și neglijenței

(litera c) ).

Pe de altă parte, potrivit

Contractului investiției, respectiv Dosarului de licitație – Volumul II

„Condiții generale pentru contractele de lucrări” Capitolul „Prevederi

preliminare” – Articolul 5, autoritatea contractantă – în speță C.L. – are, pe

toată durata realizării investiției, un responsabil de proiect care are din partea

contractantului – în speță I. – libertatea de acces în locurile în care se

realizează lucrările, are dreptul de a-i cere acestuia orice informații și

posibilitatea de a hotărî supravegherea și inspecția oricărui articol pregătit

și produs pentru livrare în cadrul contractului.

Textul articolului 5 prevede

detaliat raporturile responsabilului de proiect cu contractantul și obligațiile

fiecăruia, inclusiv dreptul responsabilului de proiect de a avea un

reprezentant căruia îi poate delega anumite sarcini.

Așadar, recurentul nu poate

invoca neștiința asupra existenței unor subcontractări nelegale, câtă vreme

avea un responsabil de proiect cu puteri bine stabilite și suficient de mari

pentru a supraveghea activitatea contractantului, inclusiv în ceea ce privește

existența subcontractaților.

Ca urmare, culpa

recurentului poate fi calificată ca neglijență a prepusului său în

supravegherea contractului.

În fine, în termeni

contractuali generali, este de observat că debitorul este întotdeauna ținut să

îndeplinească obligația sa, iar dacă în unele contracte (cum este cel de față)

culpa debitorului se apreciază în mod mai sever decât în altele, aceasta se

datorează faptului că, în unele contracte, intenția părților este prezumată a

fi fixat o obligație mai strictă decât în altele, în sarcina debitorului.

Cu atât mai mult o asemenea

concluzie se impune, în general, în contractele făcute în interesul exclusiv al

debitorului unei anumite obligații și în special în contractele S.A.P.A.R.D.,

cum este și cel de față, în care C.L. Păulești este beneficiarul unor fonduri

de investiții nerambursabile pe care avea obligația (legală și contractuală) să

le gestioneze deplin transparent și responsabil. În asemenea contracte culpa va

fi apreciată cu mai multă severitate.

prejudiciul, ca element obligatoriu în considerarea unei cheltuieli drept „neeligibilă”,

este adevărat că dispozițiile art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 (astfel cum

au fost modificate prin O.G. nr. 94/2004) definesc „neregula” condiționând

existența ei de existența unui efect prejudiciabil  asupra bugetelor.

Dar în speță, câtă vreme s-a

făcut plata unor lucrări efectuate de subcontractanți angajați nelegal, acea

plată, pentru a fi calificată ca prejudiciu, nu se va raporta la caracterul

efectiv sau fictiv al lucrărilor, ci la caracterul nelegal al subcontractărilor,

care au ca efect nelegalitatea plăților.

valabile și pentru înlăturarea susținerii recurentului că numai sumele plătite

necuvenit pot face obiectul recuperării, în vreme ce el a achitat numai lucrări

executate. Câtă vreme exista un responsabil de proiect care ar fi trebuit să

supravegheze executarea investiției, el era dator să sesizeze existența subcontractărilor

nelegale și să refuze plata lucrărilor executate de contractanți. Un raport subcontractual

încheiat cu încălcarea legii, a contractului cadru și a celui de investiție nu

poate da naștere unei plăți legale din partea beneficiarului final, chiar dacă

în raportul dintre contractant și subcontractant o asemenea plată este conformă

convenției lor, căci acesta din urmă și-a îndeplinit obligația.

limita maximă de 30% pentru subcontractări și elementul la care aceasta se

raportează – valoarea lucrărilor efectiv executate subcontractate, această

problemă invocată de recurent este o falsă problemă, iar discutarea ei inutilă,

câtă vreme subcontractările în speță s-au făcut nelegal.

Potrivit Articolului 7 din „Prevederi

preliminare” la „Condiții generale pentru contractele de lucrări”,

subcontractarea fără aprobarea autorității contractante duce la aplicarea de

sancțiuni pentru întreruperea contractului, conform condițiilor generale.

Recurentul invocă încadrarea

în procentul legal de 30%, pornind de la premisa – falsă - că subcontractările

ar fi fost legale, ceea ce nu este cazul.

În realitate, la sesizarea D.L.A.

din cadrul Guvernului, toate nelegalitățile și neregulile legate de acest

contract de investiții, inclusiv cele din cadrul procedurii de licitație –

imputabile exclusiv recurentului – au fost descoperite și stabilite punctual abia

după recepția obiectivului, ceea ce a făcut ca subcontractările nelegale să fie

considerate ca o stare de fapt epuizată. Dar aceasta nu le transformă în acte

juridice legale și nici nu înlătură culpa recurentului, constând în neglijența

cu care și-a exercitat atribuțiile de supraveghere prin responsabilul de

proiect. În aceste condiții, concluziile expertizei contabile, invocate de

recurent, nu au nici o relevanță juridică.

„Supravegherea lucrărilor” – din „Prevederi preliminare” la „Condiții generale

pentru contractele de lucrări”: „Contractantul va supraveghea el însuși

lucrările sau va numi un reprezentant al său în acest scop, ca diriginte de șantier.

O astfel de numire va fi supusă spre aprobare responsabilului de proiect.

Aprobarea va putea fi retrasă în orice moment” .

Această din urmă prevedere a

textului se bazează, în mod implicit, pe obligația de supraveghere pe care

responsabilul de proiect – ca reprezentant al autorității contractante - o are

pe toată durata execuției proiectului.

În speță, responsabilul de

proiect nu a sesizat nici o neregulă în execuția proiectului, a cărui

responsabilitate îi revenea în mod direct dirigintelui de șantier.

Dar nereguli au existat, din

punct de vedere tehnic, iar ele au fost numeroase și de substanță. Faptul că

ele au fost descoperite abia după recepția obiectivului, tot ca urmare a

sesizării D.L.A., nu este de natură să atenueze gravitatea răspunderii

autorității contractante, având în vedere că derularea contractului de

finanțare cuprinde două etape: perioada de execuție a proiectului și cea de

încă 5 ani de monitorizare.

Deficiențele tehnice care

atrag răspunderea dirigintelui de șantier au fost constatate de autoritatea cu

atribuții în domeniul controlului în construcții: I.C. al județului Prahova (la

solicitarea D.L.A.), iar „Nota de informare” întocmită de acesta la 29

noiembrie 2006 este o dovadă concludentă și opozabilă recurentului. Expertul tehnic,

(criticat de recurent), pe baza propriilor verificări, nu a făcut decât să

confirme constatările „Notei”, ceea ce, din punct de vedere procedural, în

privința probei cu expertiza, nu este nelegal.

privește dispozitivul sentinței recurate sub aspectul conținutului său, care ar

fi incomplet, Curtea de față apreciază că, în cazul respingerii în totalitate a

acțiunii, precizarea în dispozitiv a obiectului acesteia cu fiecare capăt de

cerere este inutilă, având în vedere că dispozițiile art. 304 C. proc. civ. nu

prevăd, printre situațiile de modificare sau de casare a hotărârilor, o

asemenea ipoteză.

Pe de altă parte, nu rezultă

că, în speță, o asemenea omisiune ar fi prejudiciat pe recurent, făcându-i

dificilă înțelegerea textului, deoarece înțelesul dispozitivului sentinței,

pentru orice persoană fără studii juridice și cu o capacitate de înțelegere, o

inteligență și o educație medie, nu poate fi decât acela că acțiunea a fost

respinsă, nedând loc la îndoială sau echivoc.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de C.L. al Comunei Păulești împotriva sentinței civile nr. 102 din 8 aprilie

2008 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 18 noiembrie 2008.