ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4153/2008

În motivarea cererii, recurentul susține că instanța a reținut în mod greșit drept o cheltuială neeligibilă valoarea lucrărilor subcontractate de I., întrucât recurentul nu a avut cunoștință de acestea. Consideră recurentul că, în aceste condiții, neregula constatată nu este imputabilă lui, ca beneficiar, ci în exclusivitate executantului I., dar efectul acestei situații nu poate fi considerarea cheltuielii ca neeligibilă, ci excluderea acestui executant de la alte contracte comunitare și aplicarea de penalizări administrative.

Susține recurentul că dispozițiile O.G. nr. 79/2003 prevăd neeligibilitatea unei cheltuieli numai atunci când ea a prejudiciat bugetul general al C.E. sau pe cel din care provine cofinanțarea, dar în cauză procesul-verbal de control nu a evidențiat existența niciunui prejudiciu.

Arată recurentul că, potrivit dispozițiilor art. 4 din ordonanță, constituie obiect al recuperării creanțelor bugetare sumele plătite necuvenit din fondurile comunitare sau cele de cofinanțare, în vreme ce în speță beneficiarul a achitat numai către I. și numai valoarea lucrărilor efectuate, fără a avea cunoștință că unele dintre ele au fost executate prin subcontractare. În apărare arată recurentul că nu a efectuat plăți necuvenite, iar cele efectuate au fost avizate de autoritatea de control, care nu i-a semnalat existența vreunei plăți nelegale.

Invocă recurentul ca probă a temeiniciei acțiunii expertiza contabilă Ș.l. care a stabilit corect valoarea lucrărilor executate prin subcontractare la o sumă ce reprezintă sub 30% din valoarea totală a investiției, arătând că această limită nu trebuie raportată la valoarea lucrărilor subcontractate, cum, în mod greșit, a reținut instanța. Argumentul legal adus de recurent este art. 4 din O.G. nr. 79/2003 care stabilește că pot face obiect al recuperării sumele plătite necuvenit.

Consideră nelegală, recurentul, obligarea sa la plata sumei reprezentând contravaloarea contractului de supraveghere a lucrărilor, încheiat cu dirigintele de șantier, întrucât acesta și-a îndeplinit corect obligațiile contractuale, dovadă fiind procesul-verbal de recepție a lucrărilor nr. 174/29 aprilie 2005 care a constatat executarea lucrărilor conform proiectului și caietului de sarcini proiect executat de SC C. SA. Critică recurentul expertiza tehnică F., întrucât și-a bazat constatările integral pe „Nota de informare” nr. 7540 din 29 noiembrie 2006 a Inspectoratului în Construcții Județean Prahova, act care cuprinde aspecte nereale. Subliniază recurentul că și expertul a constatat că „dirigintele de șantier nu și-a îndeplinit în totalitate atribuțiile de supraveghere”, dar nicidecum că nu le-ar fi îndeplinit deloc. Consideră recurentul că, în aceste condiții, nu există elemente concrete ale culpei contractuale a dirigintelui de șantier și că, de altfel, deficiențele constatate pot fi remediate până la recepția finală a obiectivului.

În fine, critică recurentul dispozitivul sentinței, din punct de vedere formal, întrucât nu enunță cele două acte administrative a căror anulare a cerut-o, iar considerentele aceleiași sentințe pentru că se pronunță doar asupra procesului-verbal de control, nu și asupra deciziei nr. 13857/2007. Din aceste motive, solicită – în subsidiar – casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra anulării celor două acte. În drept au fost invocate dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recursul nu se fondează. În fapt, între părțile în proces s-a încheiat contractul cadru din 17 aprilie 2003 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condițiile programului special de preaderare pentru agricultură și dezvoltare rurală S.A.P.A.R.D. România, iar ulterior contractul de execuție de lucrări cu același număr în data de 4 martie 2004, pentru obiectivul „Canalizare și stație de epurare” din comuna Păulești județul Prahova. După parcurgerea procedurii de licitație publică pentru alegerea executantului lucrării și executarea acesteia, la 29 aprilie 2005 s-a încheiat procesul - verbal de recepție și terminare a lucrării nr. 174/2005. Ulterior, D.L.A. din cadrul Guvernului României a început un control asupra executării celor două contracte, la sediul C.L. al Comunei Păulești. La acesta a contribuit și I.S.C. prin I.C.J. Prahova care, în perioada 21 - 28 noiembrie 2006, a verificat condițiile de execuție și recepție a obiectivului mai sus menționat, întocmind „Nota de informare” nr. 7540 din 29 noiembrie 2006. Prin „Nota de control” din 17 ianuarie 2007, D.L.A. a sesizat A.P.D.R.P. (nr. 1399 din 26 ianuarie 2007) asupra neregulilor constatate în urma verificărilor. Inițial, Direcția control și antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat o verificare a celor sesizate de D.L.A., întocmind „Raportul de control” nr. 694/20 martie 2007. Apoi, o comisie special desemnată din cadrul A.P.D.R.P. a exercitat un control de fond asupra aspectelor sesizate de D.L.A. întocmind „Procesul – verbal de control” din 23 aprilie 2007. Împotriva acestui act, C.L. Păulești a formulat contestația nr. 5414 din 12 iunie 2007(înregistrată la A.P.D.R.P. sub nr. 11151 din 12 iunie 2007). Prin Decizia nr. 13857 din 11 iulie 2007, A.P.D.R.P. a respins contestația ca neîntemeiată; ca urmare, contestatoarea a formulat acțiunea în contencios administrativ care face obiectul cauzei de față, la 3 octombrie 2007. În drept, cadrul juridic al raporturilor contractuale dintre părți îl constituie Legea nr. 316/2001 prin care a fost ratificat Acordul multianual de finanțare dintre România și C.C.E., semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, iar cel al procedurii de recuperare a creanțelor este O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu completări și modificări ulterioare, precum și Normele metodologice de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr. 1510/2003, cu modificările ulterioare. Temeiul convențional al raporturilor dintre părți îl constituie contractul cadru încheiat la 7 aprilie 2003 și contractul de investiții. 1. Ca urmare, culpa, ca element al răspunderii contractuale a recurentului, urmează a fi analizată sub incidența ambelor temeiuri: legal și contractual. Astfel, potrivit articolului 13 - „Prevederi privind neregularitatea și controlul” – din Acordul ratificat prin Legea nr. 316/2001, România va trebui să întreprindă acțiunile necesare pentru a acoperi sumele pierdute ca urmare a neregularităților și neglijenței (litera c) ). Pe de altă parte, potrivit Contractului investiției, respectiv Dosarului de licitație – Volumul II „Condiții generale pentru contractele de lucrări” Capitolul „Prevederi preliminare” – Articolul 5, autoritatea contractantă – în speță C.L. – are, pe toată durata realizării investiției, un responsabil de proiect care are din partea contractantului – în speță I. – libertatea de acces în locurile în care se realizează lucrările, are dreptul de a-i cere acestuia orice informații și posibilitatea de a hotărî supravegherea și inspecția oricărui articol pregătit și produs pentru livrare în cadrul contractului. Textul articolului 5 prevede detaliat raporturile responsabilului de proiect cu contractantul și obligațiile fiecăruia, inclusiv dreptul responsabilului de proiect de a avea un reprezentant căruia îi poate delega anumite sarcini. Așadar, recurentul nu poate invoca neștiința asupra existenței unor subcontractări nelegale, câtă vreme avea un responsabil de proiect cu puteri bine stabilite și suficient de mari pentru a supraveghea activitatea contractantului, inclusiv în ceea ce privește existența subcontractaților. Ca urmare, culpa recurentului poate fi calificată ca neglijență a prepusului său în supravegherea contractului. În fine, în termeni contractuali generali, este de observat că debitorul este întotdeauna ținut să îndeplinească obligația sa, iar dacă în unele contracte (cum este cel de față) culpa debitorului se apreciază în mod mai sever decât în altele, aceasta se datorează faptului că, în unele contracte, intenția părților este prezumată a fi fixat o obligație mai strictă decât în altele, în sarcina debitorului. Cu atât mai mult o asemenea concluzie se impune, în general, în contractele făcute în interesul exclusiv al debitorului unei anumite obligații și în special în contractele S.A.P.A.R.D., cum este și cel de față, în care C.L. Păulești este beneficiarul unor fonduri de investiții nerambursabile pe care avea obligația (legală și contractuală) să le gestioneze deplin transparent și responsabil. În asemenea contracte culpa va fi apreciată cu mai multă severitate. 2. În ceea ce privește prejudiciul, ca element obligatoriu în considerarea unei cheltuieli drept „neeligibilă”, este adevărat că dispozițiile art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 (astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 94/2004) definesc „neregula” condiționând existența ei de existența unui efect prejudiciabil asupra bugetelor. Dar în speță, câtă vreme s-a făcut plata unor lucrări efectuate de subcontractanți angajați nelegal, acea plată, pentru a fi calificată ca prejudiciu, nu se va raporta la caracterul efectiv sau fictiv al lucrărilor, ci la caracterul nelegal al subcontractărilor, care au ca efect nelegalitatea plăților. 3. Aceleași argumente sunt valabile și pentru înlăturarea susținerii recurentului că numai sumele plătite necuvenit pot face obiectul recuperării, în vreme ce el a achitat numai lucrări executate. Câtă vreme exista un responsabil de proiect care ar fi trebuit să supravegheze executarea investiției, el era dator să sesizeze existența subcontractărilor nelegale și să refuze plata lucrărilor executate de contractanți. Un raport subcontractual încheiat cu încălcarea legii, a contractului cadru și a celui de investiție nu poate da naștere unei plăți legale din partea beneficiarului final, chiar dacă în raportul dintre contractant și subcontractant o asemenea plată este conformă convenției lor, căci acesta din urmă și-a îndeplinit obligația. 4. În ceea ce privește limita maximă de 30% pentru subcontractări și elementul la care aceasta se raportează – valoarea lucrărilor efectiv executate subcontractate, această problemă invocată de recurent este o falsă problemă, iar discutarea ei inutilă, câtă vreme subcontractările în speță s-au făcut nelegal. Potrivit Articolului 7 din „Prevederi preliminare” la „Condiții generale pentru contractele de lucrări”, subcontractarea fără aprobarea autorității contractante duce la aplicarea de sancțiuni pentru întreruperea contractului, conform condițiilor generale. Recurentul invocă încadrarea în procentul legal de 30%, pornind de la premisa – falsă - că subcontractările ar fi fost legale, ceea ce nu este cazul. În realitate, la sesizarea D.L.A. din cadrul Guvernului, toate nelegalitățile și neregulile legate de acest contract de investiții, inclusiv cele din cadrul procedurii de licitație – imputabile exclusiv recurentului – au fost descoperite și stabilite punctual abia după recepția obiectivului, ceea ce a făcut ca subcontractările nelegale să fie considerate ca o stare de fapt epuizată. Dar aceasta nu le transformă în acte juridice legale și nici nu înlătură culpa recurentului, constând în neglijența cu care și-a exercitat atribuțiile de supraveghere prin responsabilul de proiect. În aceste condiții, concluziile expertizei contabile, invocate de recurent, nu au nici o relevanță juridică. 5. Potrivit articolului 12- „Supravegherea lucrărilor” – din „Prevederi preliminare” la „Condiții generale pentru contractele de lucrări”: „Contractantul va supraveghea el însuși lucrările sau va numi un reprezentant al său în acest scop, ca diriginte de șantier. O astfel de numire va fi supusă spre aprobare responsabilului de proiect. Aprobarea va putea fi retrasă în orice moment” . Această din urmă prevedere a textului se bazează, în mod implicit, pe obligația de supraveghere pe care responsabilul de proiect – ca reprezentant al autorității contractante - o are pe toată durata execuției proiectului. În speță, responsabilul de proiect nu a sesizat nici o neregulă în execuția proiectului, a cărui responsabilitate îi revenea în mod direct dirigintelui de șantier. Dar nereguli au existat, din punct de vedere tehnic, iar ele au fost numeroase și de substanță. Faptul că ele au fost descoperite abia după recepția obiectivului, tot ca urmare a sesizării D.L.A., nu este de natură să atenueze gravitatea răspunderii autorității contractante, având în vedere că derularea contractului de finanțare cuprinde două etape: perioada de execuție a proiectului și cea de încă 5 ani de monitorizare. Deficiențele tehnice care atrag răspunderea dirigintelui de șantier au fost constatate de autoritatea cu atribuții în domeniul controlului în construcții: I.C. al județului Prahova (la solicitarea D.L.A.), iar „Nota de informare” întocmită de acesta la 29 noiembrie 2006 este o dovadă concludentă și opozabilă recurentului. Expertul tehnic, (criticat de recurent), pe baza propriilor verificări, nu a făcut decât să confirme constatările „Notei”, ceea ce, din punct de vedere procedural, în privința probei cu expertiza, nu este nelegal. 6. În fine, în ceea ce privește dispozitivul sentinței recurate sub aspectul conținutului său, care ar fi incomplet, Curtea de față apreciază că, în cazul respingerii în totalitate a acțiunii, precizarea în dispozitiv a obiectului acesteia cu fiecare capăt de cerere este inutilă, având în vedere că dispozițiile art. 304 C. proc. civ. nu prevăd, printre situațiile de modificare sau de casare a hotărârilor, o asemenea ipoteză. Pe de altă parte, nu rezultă că, în speță, o asemenea omisiune ar fi prejudiciat pe recurent, făcându-i dificilă înțelegerea textului, deoarece înțelesul dispozitivului sentinței, pentru orice persoană fără studii juridice și cu o capacitate de înțelegere, o inteligență și o educație medie, nu poate fi decât acela că acțiunea a fost respinsă, nedând loc la îndoială sau echivoc.