ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4252/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4252/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin

sentința nr. 2877 din 14 noiembrie 2007, rejudecând cauza după casare, urmare

pronunțării de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal, a deciziei nr. 3566 din 7 iunie 2005, Curtea de Apel București, secția

a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată,

acțiunea formulată si precizată de reclamanta SC I.T. SA, în contradictoriu cu

pârâții Ministerul Transporturilor și Guvernul României, prin care solicita să

se constate nelegalitatea Ordinului nr. 1449/2001 emis de ministrul lucrărilor

publice, transporturilor și locuinței și să fie obligați pârâții la plata

despăgubirilor pe perioada în care actul administrativ contestat a fost în

vigoare.

Pentru

a pronunța această sentință, ținând seama de dispozițiile deciziei de casare

referitoare la necesitatea analizării legalității acordării despăgubirilor pe

perioada în care ordinul contestat a produs efecte,

instanța de fond a dispus efectuarea unei expertize de specialitate,

reținând

următoarele:

Prin Ordinul nr. 1449/2001 emis de ministrul

lucrărilor publice, transporturilor și locuinței s-a dispus ca zborurile

charter de pasageri având

punctul de origine/destinație București, precum și zborurile

care se încadrează în categoria operațiunilor aeriene de aviație generală sau

lucru

aerian, să fie dirijate pe Aeroportul

Internațional București, Băneasa, cu

respectarea restricțiilor de

operare pe acest aeroport, aflate în vigoare; de

asemenea, s-a prevăzut că se exceptează zborurile operatorilor aerieni

care

au baza de operare pe Aeroportul Internațional București-Otopeni.

Reclamanta avea, la data adoptării ordinului în discuție, bază de

operare pe Aeroportul Internațional București –

Otopeni iar, potrivit art. 2,

această activitate este exceptată de la

restricțiile impuse, așa încât, apreciază instanța de fond, pe perioada când

ordinul a produs efecte, principala activitate a reclamantei nu a fost

afectată.

Ordinul în discuție a fost emis în scopul prevenirii producerii

accidentelor și incidentelor de aviație, care se

pot solda cu pierderi de vieți

omenești și pagube materiale, a creșterii

nivelului de siguranță a traficului aerian pe Aeroportul Internațional

București-Otopeni, aspect necontestat

de

către reclamantă și care rezultă din adresa nr. 38/1891 din 16 iulie 2003 emisă

de către M.T.C.T., precum și din răspunsul formulat de către reclamantă,

înscrisuri aflate la dosar fond.

Raportat la

aceste înscrisuri instanța de fond reține că, în scopul neafectării liberei concurențe

privind accesul la infrastructurile

aeroportuare,

în afara prevederilor art. 2 din Ordinul nr. 1449/2001, D.G.A.C.

a aprobat derogări pentru toți operatorii

aerieni

care au solicitat operarea pe Aeroportul Internațional

București-Otopeni, cu efectuarea serviciilor de handling de către SC I.T.A. SA

, aspect confirmat, de asemenea, de către

reclamantă în adresa aflată la

dosar fond.

Din raportul de expertiză efectuat în cauză

rezultă că, se arată în

considerentele sentinței recurate, în perioada în care

ordinul în discuție și-a produs efectele, reclamanta a suferit un prejudiciu

material rezultat mai ales din diminuarea activității specializate de handling însă,

din datele

prezentate în anexa 2, rezultă

că în perioada analizată cheltuielile activității

de handling reprezintă

58.610.499,60 mii lei, adică 15,3% din totalul cheltuielilor de exploatare, în

timp ce restul de 84,7% sunt cheltuieli aferente celorlalte activități de

exploatare; totodată, veniturile din activitatea de handling reprezintă 7% din

veniturile realizate din aviația generală, fără a avea posibilitatea să

demonstreze care ar fi fost veniturile din activitatea de handling, în

condițiile în care nu s-ar fi redus zborurile charter și dacă aceste venituri

ar fi acoperit cheltuielile fixe și celelalte cheltuieli iar activitatea ar fi

fost profitabilă.

În ceea ce privește beneficiul nerealizat, față de afirmația că, după

aplicarea Ordinului contestat, cifra de afaceri a Aeroportului Băneasa a

crescut față de anul 2000, instanța de fond reține că, chiar și în ipoteza în

care s-ar admite că prejudiciul calculat de expert ar fi real și ar avea

legătură de cauzalitate cu emiterea ordinului contestat, investiția efectuată

de către reclamantă, care trebuia amortizată din activitățile specifice domeniului

aviației, a fost realizată ca urmare a încheierii cu Aeroportul Internațional

București - Otopeni a contractului de asociere în participațiune nr. 6612.

Or, se arată în considerentele hotărârii atacate, este de natura

contractului de asociere în participațiune că părțile vor suporta în cotele

convenite pentru asociere, pe lângă profit, și pierderile înregistrate; ca

urmare, în eventualitatea producerii unui prejudiciu, reclamanta putea să se

îndrepte împotriva Aeroportului Internațional București-Otopeni, persoana

juridică cu care a fost încheiat contractul și care nu și-a respectat

obligațiile contractuale.

Așadar, reține prima instanță, izvorul eventualului prejudiciu suferit

de către reclamantă nu se află în activitatea normativă a Guvernului României,

care a emis ordinul contestat, ci în contractul de asociere în participațiune,

cu privire la care reclamanta, în condițiile în care considera necesar, putea

solicita rezilierea, precum și daune pentru neexecutarea obligațiilor asumate.

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs

reclamanta, considerând-o netemeinică și nelegală.

Recurenta a invocat în drept dispozițiile art. 304 pct. 7, 8 și 9,

precum și art. 304

1

C. proc. civ.

Principala critică formulată vizează interpretarea greșită atât a legii

cât și a probelor administrate, ceea ce a condus instanța de fond, în optica

recurentei, la pronunțarea unei soluții greșite. Recurenta afirmă că Ordinul

ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 1449/2001 a fost

nelegal, fiind emis în absența unor note de fundamentare și rapoarte

justificative și nefiind publicat în Monitorul Oficial. De asemenea, a fost

emis cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 21/1996,

restricționând libertatea comerțului sub falsul pretext al siguranței

traficului și interesului general.

Referitor la pagubele pe care societatea recurentă susține că le-a

înregistrat în perioada în care actul administrativ a fost în vigoare, se arată

că acestea au fost riguros indicate în expertiza contabilă efectuată în cauză,

prin compararea veniturilor recurentei care au scăzut, cu cele ale Aeroportului

Băneasa care au crescut exponențial. Recurenta afirmă că prima instanță a

ignorat practic principalul scop pentru care a învestit suma de 15 milioane

dolari în construirea unui terminal, în condițiile în care la expirarea

contractului de asociere în participațiune, după 17 ani, acesta rămânea oricum

în patrimoniul C.N.A.I. București Otopeni.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Ministerul Transporturilor a

solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul a susținut că potrivit dezlegărilor în drept date prin Decizia

nr. 3566/2005 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de fond nu se

mai putea pronunța cu privire la anularea Ordinului în discuție, abrogat pe

parcursul procesului, ci, cu ocazia rejudecării trebuia verificată numai

legalitatea acordării despăgubirilor solicitate, în raport de dispozițiile art.

11 din Legea nr. 29/1990. Or, consideră intimatul Ministerul Transporturilor,

instanța de contencios administrativ se poate pronunța asupra daunelor

materiale și morale cerute numai în cazul admiterii acțiunii și anulării

actului administrativ nelegal, ceea ce în speță nu e cazul.

O apărare distinctă se referă la faptul că nu este îndeplinită niciuna

dintre cele patru condiții în baza cărora se poate angaja răspunderea materială

în contenciosul administrativ, respectiv: existența unui act administrativ

nelegal, un prejudiciu cert, o legătură de cauzalitate între cele două, precum

și culpa autorității emitente.

În recurs nu s-au administrat înscrisuri noi, potrivit dispozițiilor

art. 305 C. proc. civ.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent,

a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului Ministerul Transporturilor,

precum și sub toate aspectele, în baza art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele

considerente:

Inițial, la data de 3 noiembrie 2003, recurenta-reclamantă a învestit instanța

de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect anularea Ordinului nr.

1449 din 10 octombrie 2001 emis de ministrul lucrărilor publice,

transporturilor și locuinței și repararea prejudiciului cauzat societății

comerciale ca efect al aplicării acestuia.

Prin ordinul arătat s-a dispus (la art. 1) ca „începând cu data de 10

octombrie 2001 zborurile charter de pasageri având punctul de origine/destinație

București, precum și zborurile care se încadrează în categoria operațiunilor

aeriene de aviație generală sau lucru aerian, vor fi dirijate pe Aeroportul

Internațional București-Băneasa, cu respectarea restricțiilor de operare pe

acest aeroport, aflate în vigoare”.

Prevederile citate nu se aplicau potrivit art. 2 „operatorilor aerieni

care au baza de operare pe Aeroportul Internațional București – Otopeni”.

Pe parcursul primului ciclu procesual, la data de 13 aprilie 2004 s-a

emis Ordinul nr. 695 al ministrului transporturilor, construcțiilor și

turismului prin care s-a abrogat Ordinul nr. 1449/2001, cu consecința

eliminării tuturor restricțiilor de operare introduse de acesta din urmă.

Ca urmare, recurenta-reclamantă și-a restrâns petitul acțiunii

introductive, solicitând constatarea caracterului nelegal al actului

administrativ atacat și acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile produse în

intervalul de timp cuprins între data emiterii: 10 octombrie 2001 și data

abrogării: 13 aprilie 2004.

După cum s-a arătat în partea introductivă a prezentelor considerente,

prima sentință pronunțată în cauză, sentința civilă nr. 1464 din 14 iunie 2004

a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, de

respingere a acțiunii ca inadmisibilă, a fost casată de instanța de control

judiciar, cauza fiind trimisă spre rejudecare la aceeași instanță, pentru ca

aceasta să hotărască asupra legalității despăgubirilor pretinse pentru perioada

de activitate (aplicare) a actului administrativ atacat, în raport de

dispozițiile art. 11 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ,

aplicabilă în cauză.

Această dezlegare a problemei de drept deduse judecății, obligatorie

pentru judecătorii fondului, conform art. 315 alin. (1) C. proc. civ., nu poate

fi interpretată în sensul apărărilor formulate de intimatul-pârât prin

întâmpinare, și anume al examinării existenței, respectiv întinderii

prejudiciului, independent de caracterul legal sau nelegal al actului

administrativ.

Indicând în considerente dispozițiile art. 11 din Legea nr. 29/1990 și

îndrumând instanța de trimitere să examineze legalitatea despăgubirilor

solicitate, instanța de recurs a arătat de fapt că, chiar dacă nu se mai poate

pronunța anularea actului administrativ, trebuie verificată legalitatea

acestuia pentru că despăgubirile nu pot fi acordate decât ca urmare a

demonstrării caracterului nelegal al actului administrativ.

Instanța de fond a procedat în consecință, examinând cu prioritate,

contrar celor susținute de intimat, legalitatea ordinului atacat.

Această soluție este în acord atât cu decizia de casare și cu

jurisprudența recentă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cât și cu

jurisprudența comunitară (de exemplu cauza Gencor Ltd contra Comisiei C.E.,

T-102/96), recunoscându-se constant dreptul unei persoane care se pretinde

vătămată de un act administrativ între timp abrogat, de a cere examinarea

legalității acestuia și, corelativ, înlăturarea efectelor păgubitoare care nu

au dispărut prin faptul abrogării.

Prin recursul de față recurenta reiterează, în esență, trei dintre

motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 1449/2001;

- lipsa oricărui fundament tehnic, ceea ce ar demonstra emiterea actului

cu exces de putere;

- încălcarea prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 21/1996

a concurenței;

- nepublicarea ordinului în Monitorul Oficial al României, Partea I,

contrar dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Din analiza documentației pe care intimatul-pârât Ministerul

Transporturilor a avut-o în vedere la data adoptării actului administrativ,

Înalta Curte constată, ca și instanța de fond, că acesta a fost emis în

limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autoritatea publică și cu

respectarea competenței acesteia, conferite prin art. 12 lit. j) și o) din O.G.

nr. 19/1997 privind transporturile, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 197/1998, republicată, modificată prin O.G. nr. 94/2000, art. 4 lit. o)

din O.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian, aprobată cu modificări și completări

prin Legea nr. 130/2000, art. 3 pct. 13 și art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 3/2001

privind organizarea și funcționarea Ministerului Lucrărilor Publice,

Transporturilor și Locuinței.

În chiar preambulul ordinului examinat se indică atât scopul, cât și

motivarea reglementării, respectiv „asigurarea desfășurării operațiunilor de

transport aerian în condiții de siguranță, securitate și confort” și

„prevenirea producerii accidentelor și incidentelor de aviație care se pot solda

cu pierderi de vieți omenești și pagube materiale”. Necesitatea adoptării

ordinului a fost impusă de creșterea traficului de aviație generală și de

business pe Aeroportul Internațional București – Otopeni și de incidentele în

care au fost implicați piloții de pe aeronavele mici, mai ales incidentul de

trafic aerian produs în data de 9 octombrie 2001, necontestat de recurentă,

care a fost generat, printre altele, de înțelegerea parțială și eronată de

către pilotul uneia dintre aeronave a conținutului autorizației de decolare,

cât și schimbării premature de către acesta a frecvenței de comunicare cu

organele de control al traficului aerian.

Referitor la încălcarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. a) și b) din

Legea nr. 21/1996 a concurenței, text care reglementează practicile

anticoncurențiale săvârșite de organe ale administrației publice, teză

susținută de recurentă pe tot parcursul procesului, Înalta Curte observă că

deși aceasta a sesizat autoritățile cu competențe în domeniu, Oficiul

Concurenței și apoi Consiliul Concurenței, acestuia din urmă comunicându-i (la

data de 25 august 2003), și întreaga documentație solicitată pentru declanșarea

investigației demersul său nu a avut o finalitate concretă. Chiar dacă în

perioada de referință inițierea investigației pentru încălcarea art. 9 nu era

prevăzută în mod expres și, anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 121 din

10 decembrie 2003, rolul Consiliului Concurenței se limita, potrivit art. 27

lit. l) din lege la a „face recomandări Guvernului și organelor administrației

publice locale pentru adoptarea de măsuri care să faciliteze dezvoltarea pieței

și cea a concurenței”, în cauza de față nu există nici măcar un indiciu că ar

fi fost identificate elemente care să contureze distorsiunea invocată.

Adresa Consiliului Concurenței nr. 278 din data de 14 august 2003

trimisă Secretariatului General al Guvernului României, invocată de recurentă,

are un caracter pur expozitiv. În cuprinsul acestui înscris (fila 35, primul

dosar de fond) se prezintă rezumativ conținutul plângerii formulate de

recurenta-reclamantă, inclusiv aprecierile acesteia cu privire la cifra de

afaceri, evoluția numărului de clienți, etc. și se conchide în sensul că se

impune adoptarea de măsuri pentru „clarificarea acestei situații”.

În realitate, după cum rezultă chiar din cererea de chemare în judecată,

principala activitate a SC I.T.A. SA o reprezintă transporturile aeriene

ocazionale (Cod CAEN 6620). Cum societatea comercială are baza de operare pe

Aeroportul Internațional București – Otopeni, iar Ordinul MLPTL nr. 1449/2001

nu se aplică în cazul zborurilor operatorilor aerieni care își au baza de

operare pe acest aeroport (art. 2 din ordin), rezultă că principala activitate

a recurentei nu a fost în niciun fel afectată de prevederile acestuia. Pentru a

nu perturba activitățile de handling desfășurate în terminalul de aviație

generală al recurentei-reclamante, începând cu ianuarie 2002, intimatul-pârât

Ministerul Transporturilor a aprobat acordarea de derogări de la prevederile

ordinului în discuție în urma cărora aeronave străine, de capacitate mică,

pentru care s-a solicitat aterizarea pe Aeroportul Internațional București –

Otopeni și care efectuau zboruri de afaceri, au putut fi procesate la

terminalul de aviație generală I.T.A..

Recurenta-reclamantă nu a combătut afirmația intimatului-pârât

Ministerul Transporturilor că toate cele 55 de cereri de acest gen, formulate

în anul 2002 de operatori aerieni particulari străini, au fost aprobate.

Mai mult, după cum rezultă chiar din adresa nr. 16933 din 4 noiembrie

2003 pe care Aeroportul Internațional București-Otopeni a trimis-o

recurentei-reclamante, conform formularului „Handling Service Request”, orice

operator aerian care solicită servicii aeroportuare pe acest aeroport își

desemnează și operatorul de handling. Atunci când s-a indicat operatorul de

handling I.T.A. aeroportul a întreprins măsuri în vederea direcționării

aeronavelor către terminalul reclamantei. De asemenea, pentru zborurile care

s-au efectuat ziua, chiar în lipsa indicării operatorului, aeroportul a dispus

direcționarea aeronavelor către platforma I.T.A.

Concluzionând, Înalta Curte apreciază că nu există temeiuri pentru a

considera că ordinul examinat ar fi generat practici anticoncurențiale. Din

înscrisurile cu valoare probatorie prezentate de părți rezultă că impactul

actului administrativ normativ asupra mediului concurențial a fost

nesemnificativ.

În fine, recurenta-reclamantă a mai invocat, ca motiv de nelegalitate a

ordinului, nepublicarea acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I,

contrar dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Potrivit textului de lege menționat: „În vederea intrării lor în

vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanțele

și hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităților administrative

autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de

organele administrației publice centrale de specialitate, se publică în

Monitorul Oficial al României, Partea I”.

Prin urmare, neîndeplinirea formalității publicării nu are drept

consecință nelegalitatea actului normativ, ci ridică probleme referitoare la

intrarea acestuia în vigoare.

În speță, însă, o astfel de problemă nu se pune, întrucât potrivit art. 2

din O.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian, aprobată cu modificări și completări

prin Legea nr. 130/2000, activitatea aeronautică civilă pe teritoriul și în

spațiul aerian național este reglementată prin acte normative interne și se

desfășoară „în conformitate cu prevederile Convenției privind aviația civilă

internațională, semnată la Chicago”, la care România a aderat prin Decretul nr.

194 din 24 aprilie 1965. Potrivit prevederilor acestei Convenții, în special art.

13-15, precum și Anexei nr. 15 la Convenție, fiecare stat trebuie să asigure

servicii de informare aeronautică și este responsabil de informațiile

aeronautice publicate, precum și de publicarea acestora în mod adecvat, la timp

și calitatea cerută. În concret, pentru a satisface necesitățile de informare

aeronautică la standardele cerute de O.A.C.I., anexa indicată stabilește că

această informare trebuie să fie făcută prin Publicațiile de Informare

Aeronautică (A.I.P.) și prin Notice to Airmen (pentru care este utilizat

quasi-acronimul NOTAM). Reglementarea menționată este justificată de faptul că

operatorii aerieni străini nu au posibilitatea cunoașterii tuturor normelor

aplicabile în țările pe care le tranzitează iar în cauza de față este cert că

Monitorul Oficial al României, Partea I nu este accesibil acestora și nu

constituie o sursă de informare.

Intimatul-pârât a făcut dovada publicării ordinului în „A.I.P. România”

la data de 29 noiembrie 2001, atât în limba română, cât și în limba engleză

(fila 62, primul dosar de fond nr. 3562/2003).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte consideră că nu există

temeiuri pentru a reține că OMLPTL nr. 1449/2001 a fost nelegal.

Ca urmare, cum potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 29/1990 daunele

materiale pot fi acordate numai dacă actul administrativ atacat se dovedește a

fi nelegal, rezultă că cererea recurentei-reclamante de obligare a

intimaților-pârâți la repararea prejudiciului în cuantum de 2.399.673 lei este

lipsită de suport.

Cu toate acestea, Înalta Curte observă că prima instanță a analizat

pertinent și condițiile răspunderii materiale, față de evenimentul abrogării

intervenit pe parcursul procedurii judiciare, concluzionând întemeiat că în

ipoteza în care prejudiciul calculat de expert este real, izvorul acestuia nu

poate fi actul administrativ atacat, ci contractul de asociere în

participațiune nr. 6612 din 25 mai 1999 încheiat cu C.N.A.I. București –

Otopeni” SA.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC

I.T. SA împotriva sentinței nr. 2877 din 14 noiembrie 2007 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21

noiembrie 2008.