ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1473/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 2272 din 25 septembrie 2007 a Curții de Apel București, a fost respinsă acțiunea formulată de numita S.A., în contradictoriu cu A.N.A.F. și având ca obiect: anularea raportului de control nr. 661146 din 24 octombrie 2006 al Direcției de Audit Public Intern și anularea Notei nr. 661397 din 24 decembrie 2006 emisă de Președintele A.N.A.F. 1. Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, în fapt: că acțiunea de control a vizat activitatea reclamantei în calitatea sa de director executiv adjunct în cadrul D.G.F.P. Giurgiu în legătură cu modul în care au fost emise/eliberate două autorizații de utilizator final pentru două SC G.C.

SRL și I.I. SRL în perioada 2005-2006; că raportul de control a constatat încălcarea normelor în vigoare la eliberarea celor două autorizații, având în vedere că, potrivit pct. 23 alin. (8) din H.G. nr. 44/2004, autoritatea fiscală are dreptul de a solicita orice informație și documente pe care le consideră necesare pentru eliberarea autorizației de utilizator final. 2. În ceea ce privește aspectele procedurale pe care reclamanta le-a criticat în acțiune, instanța a reținut, în esență, că D.A.P.I. din cadrul A.N.A.F. avea competența de a efectua controlul activității reclamantei, în temeiul O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv și al Ordinului nr. 1383/2004 emis de A.N.A.F.

care, în art. 3 și art. 4, atribuie competența de a efectua astfel de verificări organismelor desemnate de conducerea A.N.A.F. În combaterea susținerii reclamantei, că D.A.P.I. din cadrul A.N.A.F. nu ar fi avut competența de a efectua controlul, instanța a reținut și dispozițiile Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 445/2005 privind Regulamentul de organizare și funcționare a A.N.A.F. care, la art. 1 lit. i) și j), prevede că D.A.P.I. realizează activități de audit public intern, respectiv efectuează verificări la fața locului și îndeplinește orice altă sarcină primită de la conducerea A.N.A.F. În fine, în legătură cu aceste aspecte procedurale, a reținut instanța că numai în ceea ce privește controlul intern și controlul financiar preventiv efectuate în temeiul O.G.

nr. 119/1999, activitatea de inspecție este atributul exclusiv al Ministerului Economiei și Finanțelor, în vreme ce, în speță, verificările s-au efectuat în baza Ordinului nr. 445/2005 al Președintelui A.N.A.F., ca și control punctual al activității mai multor funcționari. 3. Asupra fondului actului de control, instanța a constatat că reclamanta nu a adus nici o critică de substanță, limitându-se să invoce doar reaua-credință a persoanelor care au efectuat inspecția și neaducînd dovezi asupra netemeiniciei raportului de verificare (control). 4. În ceea ce privește culpa reclamantei în funcția pe care o exercita, astfel cum a rezultat ea din actul de control, instanța a considerat-o dovedită, reținând că activitatea desfășurată de reclamantă în calitate de director executiv și în domeniul eliberării autorizațiilor de utilizator final presupune diligențe suplimentare, impuse de pct. 23 alin. (9) din H.G.

nr. 84/2005 de modificare a H.G. nr. 44/2004 care aprobă Normele metodologice de aplicare a Codului Fiscal, pe care însă reclamanta nu le-a exercitat în cazul celor două societăți . A apreciat instanța că, deși dispozițiile pct. 23 alin. (9) din Norme, modificate prin H.G. nr. 84/2005, nu prevăd obligația organului fiscal de a solicita documente suplimentare, tocmai acest aspect de oportunitate impunea ca reclamanta să administreze probe din care să rezulte că documentele pe care le-a cerut celor două societăți au fost suficiente pentru a determina eliberarea celor două autorizații. Împotriva acestei sentințe a declarat în termen recursul de față reclamanta, cererea fiind legal timbrată. 1. În motivarea cererii, recurenta invocă dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., arătând că instanța de fond a constatat în mod greșit, în raport cu actele normative incidente în cauză, că D.A.P.I. ar fi avut competența materială de a efectua controlul. În esență, recurenta arată că activitatea D.A.P.I. este una planificată și, de aceea, doar în mod excepțional, ea poate efectua misiuni ad-hoc, dar chiar și acelea cu respectarea competenței materiale și a procedurilor aplicabile în cazul misiunilor planificate. Arată recurenta că Ordinul nr. 1383/2004 al Președintelui A.N.A.F. prevede expres activitățile care pot fi supuse controlului la nivelul A.N.A.F. și că excepția în cadrul acestora este tocmai auditul public intern. Consideră recurenta că Regulamentul de organizare și funcționare a A.N.A.F., aprobat prin Ordinul Președintelui A.N.A.F.

nr. 445/2005, reținut ca temei de prima instanță, nu este relevant deoarece dispozițiile art. 1 lit. i) și j) din acesta au extins sfera de competență materială a D.A.P.I. prin încălcarea unui act normativ de nivel superior: O.G. nr. 119/1999. În fine, consideră recurenta că instanța de fond face o confuzie între activitatea de audit, care este o componentă a sistemului de control intern, conform dispozițiilor art. 2 lit. d) din O.G. nr. 119/1999 și activitatea de inspecție, arătând că D.A.P.I. desfășoară o activitate reglementată de Legea nr. 672/2002, astfel încât Președintele A.N.A.F. nu-i putea da sarcina de a efectua un control. 2. Recurenta critică sentința și ca netemeinică, arătând că instanța de fond nu a analizat criticile formulate prin contestație, deși concluziile raportului au fost făcute cu rea-credință și fără să fie întemeiate pe relații sociale reglementate de acte normative imperative.

Arată recurenta că însăși comisia de audit a recunoscut că există județe în care se solicită , pentru eliberarea autorizațiilor de utilizator final, mai puține documente decât la Girgiu. De asemenea, susține recurenta că și instanța de fond a recunoscut că pct. 23 alin. (9) din H.G. nr. 84/2005 nu prevede obligația organului fiscal de a solicita documente suplimentare și că niciuna dintre ele nu a arătat ce documente suplimentare ar mai fi trebuit solicitate. Recursul nu se fondează. 1. Competența materială a D.A.P.I. a fost în mod legal stabilită de prima instanță. În speță au fost aduse față în față, pentru susținerea „excepției” necompetenței materiale a D.A.P.I. două acte normative: - O.G.

nr. 119/1999 Republicată privind controlul intern și controlul financiar preventiv („Ordonanța”); - Legea nr. 672/2002 privind auditul intern și cea care reglementează activitatea D.A.P.I. („Legea”). În realitate, conform dispozițiilor art. 2 „Definiții” lit. d), Ordonanța reglementează controlul intern, ca gen proxim, inclusiv auditul intern, ca diferență specifică. Comparând ansamblul reglementărilor din cele două acte normative, rezultă că Ordonanța se referă la activitatea de control intern în scopul de a verifica modul în care au fost utilizate fondurile publice ale entităților publice, iar în cadrul acestei activități există: controlul ex ante - controlul financiar preventiv și controlul ex post – controlul intern ulterior.

Legea reglementează auditul intern, pe care nici Ordonanța nu-l excludea, ca activitate specială de „consiliere obiectivă”, deși este desfășurată de un compartiment din cadrul entității, dar de unul independent funcțional. Această consiliere obiectivă nu este însă în opoziție cu controlul, cu activitatea de acest tip. Dar esențial în speță este că, ceea ce reglementează Ordinul nr. 1383/2004, în baza căruia a avut loc verificarea efectuată de D.A.P.I., este un domeniu aparte: un control intern efectuat asupra funcționarilor din cadrul A.N.A.F., așadar din cadrul tuturor D.G.F.P. din țară, cu privire la legalitatea activității lor specifice în raport cu societățile comerciale cărora le avizează anumite activități sau operațiuni prevăzute de Codul fiscal sau pe care le controlează.

Or, acest ordin cu caracter normativ nu a fost atacat de reclamantă pentru nelegalitate, iar temeiul său, O.G. nr. 119/1999, nu exclude activitatea de audit intern [conform art. 2 lit. d)], tot așa cum Legea nr. 672/2002 nu exclude activitatea de control intern [conform art. 2 lit. b)]. În ceea ce privește aspectele formale ale controlului efectuat în speță, actul atacat este, de asemenea, legal întrucât: - motivul sesizării a fost un articol de presă, ceea ce Ordinul nr. 1383/2004 permite; - obiectul verificării a fost modul în care directorul executiv adjunct a eliberat cele două autorizații de utilizator final, deci o anumită activitate ce intră în atribuțiile unui singur funcționar, ceea ce, de asemenea, Ordinul nr. 1383/2004 permite; - persoanele care au efectuat controlul erau împuternicite, conform dispozițiilor Ordinului nr. 1383/2004.

În concluzie, Curtea de față constată că nu există nicio confuzie între două tipuri de activități care, în concepția recurentei, s-ar exclude reciproc, ci un act de control efectuat în temeiul unui act normativ care reglementează un tip de control special și care nu intră în conflict nici cu O.G. nr. 119/1999 și nici cu Legea nr. 672/2002, ale căror reglementări sunt complementare și nu se exclud reciproc. 2. În ceea ce privește netemeinicia sentinței, critica nu se fondează. Reclamanta a invocat în acțiune „reaua-credință” a concluziilor raportului de control, fără a arăta prin ce se ilustrează ea și cum se dovedește, iar instanța de fond a subliniat în mod corect această carență a cererii.

În speță însă, în raport cu specificul contenciosului administrativ, Curtea de față consideră că este obligatoriu a observa că actele administrative sunt supuse exclusiv unui control de legalitate în cadrul căruia noțiunea de „bună/rea-credință” nu este incidentă. Singura problemă care se poate ridica este aceea a răspunderii funcționarului care a emis actul, dar aceasta numai după ce se va fi dovedit că actul atacat a fost emis abuziv, cu depășirea limitelor puterii conferite de lege emitentului. În speță, nu s-a pus o asemenea problemă. Este, de asemenea, obligatoriu a observa că documentele pe baza cărora funcționarele din serviciul condus de reclamantă au emis autorizațiile s-au dovedit a fi, la control, ficțiune pură, începând cu sediul declarat al celor două firme și terminând cu experții tehnici care au întocmit rapoartele de evaluare privind consumul de combustibil al remorcherelor închiriate de cele două societăți.

Mai mult chiar, societatea G.C. a obținut trei autorizații de utilizator final, dintre care una (nr. 225) era integral fictivă, neînregistrată. În ceea ce privește susținerea recurentei că legea nu prevede solicitarea de la societățile utilizatori finali a anumitor documente ori a unor documente suplimentare, ceea ce ar disculpa–o integral, Curtea de față consideră obligatoriu a observa că, din declarațiile „referentei” și a „șefei biroului autorizații” aflate în subordinea recurentei, rezultă recunoașterea implicită a proastei organizări a procedurii de verificare. Or, obligația de diligență de a îmbunătății procesul de verificare a documentelor depuse de solicitanții de autorizații revenea, indiscutabil, recurentei, iar neexercitarea ei reprezintă o culpă ce nu poate fi înlăturată de apărarea că alte servicii similare din țară nu fac nici măcar cât cel din județul Giurgiu.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de S.E. împotriva sentinței civile nr. 2272 din 25 septembrie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 martie 2009.