ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1718/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1718/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Alba Iulia reclamanta SC P. SA, prin administrator judiciar, în

contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat:

- anularea în parte,

ca ilegală, a H.G. nr. 349/2005, Anexa 5 - tabel 5.2, în sensul anulării

prevederii prin care s-a dispus închiderea depozitului Șomârd - Mediaș, la data

de 16 iulie 2010, anulare ce urmează a avea drept consecință modificarea

actului normativ în sensul prelungirii autorizației de funcționare a acestui depozit

până la termenul de 16 iulie 2017, termen limită la care se prevede închiderea

ultimelor depozite de deșeuri menajere neconforme cu standardele Uniunii

Europene;

- obligarea

Guvernului la plata de daune materiale, în cuantum de 37.849,71 RON pentru

fiecare lună de nefuncționare, începând cu luna august 2010 și până la momentul

permiterii reînceperii activității de funcționare a depozitului;

- în subsidiar, în

cazul respingerii cererii de anulare, obligarea Guvernului la plata sumei de

3.179.316 RON cu titlu de dezdăunări, pentru nepermiterea funcționării

societății până la termenul de 16 iulie 2017, termen limită la care se prevede

închiderea ultimelor depozite de deșeuri neconforme cu standardele Uniunii

Europene;

- recunoașterea

dreptului reclamantei de a edifica un depozit nou de deșeuri menajere, depozit

care să fie conform standardelor Uniunii Europene, în condițiile în care

aceasta se va conforma cu Cerințele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a HG nr.

349/2005 și cu întreaga legislație în materie, și care să poată funcționa după

data de 16 iulie 2017.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a invocat că Depozitul Șomârd Mediaș este proprietatea sa

și H.G. nr. 349/2005 anexa 5 tabel 5.2. este nelegală, întrucât impune sistarea

activității de depozitare începând cu 16 iulie 2010 a depozitului proprietate

privată a acesteia, încălcându-se, astfel, dreptul său de proprietate, termenul

impus trebuind să fie termenul limită de conformare 16 iulie 2017.

H.G. nr. 349/2005

interzice totodată și dreptul său de a edifica un nou depozit conform

standardelor Uniunii Europene.

Reclamanta a arătat

că a formulat plângere prealabilă la 17 noiembrie 2010, primind răspuns la data

de 19 ianuarie 2011, în sensul că cererea sa este neîntemeiată.

În cauză a formulat

cerere de intervenție în interesul pârâtului Ministerul Mediului și Pădurilor,

solicitând respingerea acțiunii.

Prin întâmpinarea

formulată, Guvernul României a invocat excepția tardivității acțiunii, arătând

că Anexa 5 tabel 5.2 este un act administrativ cu caracter individual și, în

temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța trebuia sesizată

într-un termen limită de 1 an de la data emiterii actului. Or, raportat la data

publicării hotărârii guvernului în M. Of. - 10 mai 2005, sesizarea instanței de

contencios administrativ fiind făcută la data de 19 iulie 2011, acțiunea

reclamantei este tardivă.

Fiind pusă în

discuție această excepție, reclamanta a susținut că H.G. nr. 349/2005 este un

act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel că acțiunea în

anulare poate fi formulată oricând.

Prin Sentința nr. 337

din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția tardivității acțiunii invocată de

pârâtul Guvernul României și a respins ca tardivă acțiunea în contencios

administrativ formulată de reclamanta SC P. SA Mediaș, prin administrator

judiciar B.G., având ca obiect anularea în parte a Anexei 5 tabel 5.2 din H.G.

nr. 349/2005.

Totodată, a admis

cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Ministerul Mediului

și Pădurilor.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea a reținut că excepția tardivității acțiunii este

fondată, întrucât, analizând natura actului administrativ atacat, respectiv

dacă acesta este un act administrativ normativ sau individual, aceasta a

apreciat că, spre deosebire de restul prevederilor de natură generală ce

conferă actului administrativ caracter normativ, Anexa 5 tabel 5.2. din H.G.

nr. 349/2005 are natura unui act administrativ individual, întrucât se

adresează unor subiecți de drept administrativ determinați, stabilind obligația

de sistare a depozitării la o anumită dată.

Prima instanță a avut

în vedere faptul că reclamanta a solicitat doar anularea parțială a H.G. nr.

349/2005, respectiv a Anexei nr. 5 tabel 5.2 prin care s-a stabilit lista

depozitelor neconforme clasa "b" din zona urbană, susținând că este

vătămată doar prin includerea depozitului Șomârd Mediaș în această anexă și

prin stabilirea termenului de sistare a depozitării la 16 iulie 2010, iar nu

prin dispozițiile cu caracter general, adresate unor subiecți nedeterminați,

abstracți.

Prin urmare, instanța

de fond a apreciat că reclamanta trebuia să formuleze de la publicarea în M.

Of. al României, respectiv de la data de 10 mai 2005, în termen de 30 de zile

plângerea prealabilă, apoi să aștepte 30 de zile răspunsul și de la acest

termen limită, 10 iulie 2005, curgea termenul de 6 luni de sesizare a instanței

până la data de 10 ianuarie 2006 sau, cel mult și pentru motive temeinice, până

la 10 iulie 2006.

Ori, reclamanta a

sesizat instanța de contencios administrativ cu acțiune în anulare abia la data

de 15 iulie 2011, acțiunea fiind, astfel, tardivă.

Curtea a apreciat că,

raportat la această excepție ce impune menținerea actului administrativ atacat,

soluția în ceea ce privește capetele de cerere subsidiare nu poate fi decât de

respingere, întrucât acțiunea în despăgubiri poate fi formulată numai în

condițiile anulării actului.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamanta SC P. SA Mediaș, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Asupra excepției

tardivității acțiunii s-a solicitat respingerea acesteia deoarece actul

administrativ atacat este unul normativ. Chiar și în cazul în care urma a fi

considerat individual, a cerut să se constate că cererea este făcută în termen

deoarece actul administrativ, considerat de instanța fondului ca fiind

individual, nu a fost comunicat reclamantei.

Aceasta cerere a fost

făcută în ședința din 8 noiembrie 2011, când s-a solicitat în mod explicit ca

în cazul în care instanța de fond va considera că actul administrativ este unul

individual, să se constate că cererea este făcută în termen, deoarece actul nu

a fost comunicat.

O astfel de

constatare ar fi dus, pe cale de consecință, la respingerea excepției

tardivității cererii. Cu alte cuvinte instanța de fond a lăsat această cerere

nesoluționată sub acest aspect fiind încălcat dreptul la un proces echitabil,

drept apărat de art. 6 al Convenție Europene a Drepturilor Omului.

Instanța de fond a

apreciat în mod netemeinic că Anexa 5, tabelul 5.2 este un act administrativ

individual și că publicarea în M. Of. este un act analogic comunicării actului

individual.

Chiar dacă ar fi

vorba de un act individual, reclamanta s-ar încadra în termenul de contestare deoarece

prezumția și obligația de cunoaștere a textelor publicate în M. Of. operează

doar față de normele de drept, instituind astfel prezumția și obligația de

cunoaștere a legii.

Aceasta prezumție și

obligație de cunoaștere a conținutului unui Monitor Oficial nu operează în

cazul actelor administrative individuale, motiv pentru care ar fi trebuit să

constate că actul administrativ atacat, considerat de instanță ca fiind

individual, nu a fost comunicat.

Instanța a considerat

ca Anexa 5 - tabelul 5.2 este un act administrativ individual deoarece s-ar

adresa, chipurile, unor subiecți de drept administrativ determinați.

Aceasta susținere a

instanței este una nemotivată. Simpla referire generică la Anexa 5 - tabelul

5.2, fără ca această referire să înfățișeze raționamentul instanței echivalează

cu nemotivarea hotărârii, fiind încălcat, și sub acest aspect, dreptul la un

proces echitabil prevăzut de art. 6 al Convenție Europene a Drepturilor Omului.

Dreptul la un proces

echitabil, a mai fost încălcat și prin nesoluționarea solicitării de a se

constata că cererea de chemare în judecată este făcută în termen, deoarece

actul administrativ, considerat de instanța fondului ca fiind individual, nu a

fost comunicat.

Prin urmare s-a

apreciat că încălcarea dreptului la un proces echitabil s-a făcut atât prin

nesoluționarea solicitării de a se constata că cererea de chemare în judecată

este făcută în termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanța

fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat, cât și nemotivarea opiniei

instanței prin care aceasta susține că Anexa 5 este un act administrativ

individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecți de drept

administrativ determinați.

Aducerea la

cunoștința a unui act administrativ se face prin publicare pentru actele

normative și prin comunicare pentru actele individuale.

Modalitățile

comunicării unui act administrativ individual: În mod incontestabil, cel mai

eficient mod de comunicare este înmânarea actului, sub semnătura,

destinatarului, fie direct de către emitent, fie prin intermediul unui curier

administrativ sau poștă, cu scrisoare recomandată. Varianta extremă, aplicabilă

în situația în care destinatarul refuză să primească sub semnătura actul sau nu

este găsit la sediu (domiciliu), este afișarea, afișaj care este atestat prin

redactarea unui proces-verbal de afișare, certificate prin semnătura unui

martor.

Procedeul comunicării

actelor administrative individuale prin afișare nu poate fi substituit și nici

confundat cu publicarea, deoarece, așa cum s-a arătat, prezumția și obligația

de cunoaștere a textelor publicate în M. Of. operează doar față de normele de

drept, instituind prezumția și obligația de cunoaștere a legii.

Instanța de fond a

apreciat în mod netemeinic ca cererea are un singur petit principal și că

celelalte ar fi subsidiare.

În realitate capătul

de cerere prin care se solicită "Recunoașterea dreptului de a edifica un

depozit nou de deșeuri menajere, depozit care să fie conform standardelor

Uniunii Europene, conform cu Cerințele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a H.G.

nr. 349/2005 și cu întreaga legislație în materie, și care să poate funcționa

după data de 16 iulie 2017" este un petit principal care nu se află în

relație de subsidiaritate cu celelalte.

Dreptul de a edifica

un nou depozit, conform, la o nouă locație, nu are nicio legătură cu Anexa 5 -

tabelul 5.2, ci cu Cerințele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a H.G. nr.

349/2005.

În ciuda faptului că

Adresa nr. 8063 din 13 decembrie 2003 a Consiliului Județean Sibiu, potrivit

căruia se are în vedere realizarea unui depozit conform în zona Mediaș, Agenția

Națională pentru Protecția Mediul își motivează refuzul permiterii edificării

unui nou depozit, conform, prin prevederile H.G. nr. 349/2005, iar prin Adresa

nr. 1/1103 din 13 iulie 2010.

Refuzul autorității

publice de a permite reclamantului participarea la viața economică a zonei,

încalcă principiul liberei concurențe, ceea ce echivalează cu o expropriere de

obiectul de activitate, încălcându-se pct. 1 și 2 din art. 1 al primului

Protocol Adițional al Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Pentru aceste motive,

în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (5) și art. 313 C. proc. civ.,

coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în raport și

de faptul că nu s-a cercetat fondul cauzei, se solicită admiterea recursului,

casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, și totodată în

temeiul art. 234 parag. 3 din Tratatul CEE, se solicită instanței de recurs să

pronunțe o decizie prin care să hotărască, în scopul aplicării corecte a legii,

ca instanța fondului, în temeiul art. 234 din Tratatul CEE, să ceară o hotărâre

preliminară în fața Curții de Justiție a Comunităților Europene, în vederea

interpretării conformității dreptului Uniunii Europene cu dispozițiile H.G. nr.

349/2005.

Recursul este fondat.

În funcție de

întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se

clasifică în acte normative și acte individuale.

Actele administrative

normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc

efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față

de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în

conținutul acestor acte.

Încadrarea unui act

infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se

realizează, așa cum a procedat instanța de fond, prin "decuparea"

unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al

acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor

fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale).

Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în

funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de

conținutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul în speță.

Or, din această

perspectivă, rezultă cu puterea evidenței că actul administrativ în discuție,

H.G. nr. 349/2005, este unul normativ din moment ce conține reguli generale, de

aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr indeterminat

de subiecți, în condițiile în care hotărârea de guvern amintită conține reguli

prin care este determinat cadrul legal pentru desfășurarea activităților de

depozitare a deșeurilor, atât cele privind realizarea, exploatarea,

monitorizarea, închiderea și urmărirea post-închidere a depozitelor noi, cât și

pentru exploatarea, închiderea și urmărirea post-închidere a depozitelor

existente, în condiții de protecție a mediului și a sănătății populației.

Plasarea greșită a

actului infralegislativ contestat în prezenta cauză, în categoria actelor

individuale, de către instanța de fond, a condus la pronunțarea unei hotărâri

nelegale, reținându-se că acțiunea promovată de către reclamanta SC P. SA este

tardiv formulată, în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

În realitate, textul

de lege precitat nu este incident în cauză, acesta referindu-se la termenul de

6 luni în care se formulează acțiunea în contencios administrativ, atunci când

se contestă un act administrativ cu caracter individual.

Fiind vorba, astfel

cum s-a reținut mai sus, de contestarea unui act administrativ cu caracter

normativ, acțiunea în justiție poate fi promovată oricând, după cum rezultă din

prevederile imperative și inderogabile ale art. 11 alin. (5) din Legea nr.

554/2004.

Față de cele ce

preced, hotărârea instanței de fond de a respinge ca tardivă acțiunea formulată

de reclamanta SC P. SA, este nelegală, astfel că în temeiul prevederilor art.

312 alin. (5) C. proc. civ., se impune admiterea recursului, casarea sentinței

atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, ocazie cu care

vor fi examinate și celelalte critici formulate de recurentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de SC P. SA împotriva Sentinței nr. 337/2011 din 15 noiembrie 2011 a

Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 26 februarie 2013.

Procesat de GGC - CL