ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6235/2019

Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia la nr. x/2017, disjunsă din dosar nr. x/2016, reclamanții Județul Alba și Consiliul Județean Alba au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene: anularea Raportului de neconformitate emis de Ministerul Fondurilor Europene, Direcția Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba - Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016 și înregistrat la Consiliul Județean Alba sub nr. x/20.01.2016, cu consecința anulării Deciziei nr. 12922/16.03.2016 emisă de aceeași instituție, înregistrată la Consiliul Județean Alba sub nr. x/21.03.2016; obligarea pârâtului la plata de sumei de 51.698,09 RON + TVA în valoare de 12.407,55 RON aferentă cheltuielilor pentru proiectul Tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din - județul Alba Lot x - Cugir".

Prin sentința nr. 128 din 14 iunie 2017, Curtea de Apel Alba Iulia, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanții Județul Alba și Consiliul Județean Alba, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, continuatorul în drepturi al Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu.

A anulat Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generala Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - ’’Închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba - Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016 și înregistrat la Consiliul Județean Alba sub nr. x/20.01.2016. A anulat Decizia nr. 12922/16.03.2016 emisă de pârât, înregistrată la Consiliul Județean Alba sub nr. x/21.03.2016. A obligat pârâtul la plata sumei de 51.698,09 RON și TVA în valoare de 12.407,55 RON aferentă cheltuielilor pentru proiectul tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din - judetul Alba Lot x - Cugir".

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 5) și 8) C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, în subsidiar casarea sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond în mod eronat a admis cererea de chemare în judecată, instituția emitentă ținând cont în fundamentarea legalității actelor contestate de prevederile Regulamentului CE nr. 1828/2006, care la art. 13 - Autoritatea de management, punctul 2, menționează că verificările realizate de AM "vor include procedurile de evitare a finanțării duble a cheltuielilor prin alte scheme ale Comunității sau naționale și cu alte perioade de programare", de prevederile Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2, Domeniul major de intervenție 1, secțiunea E -Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, unde o condiție pentru rambursarea cheltuielilor este ca aceasta să nu fie aferentă unei activități care a beneficiat de finanțare anterioară din fonduri publice și de prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale.

De asemenea, pentru emiterea actelor administrative contestate s-a ținut cont de dispozițiile art. 6 alin. (1) și alin. (2), art. 7 alin. (13) din Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, Anexa IV la Contractul de finanțare, Secțiunea II, alin. (5) "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor" de unde rezultă că beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanțate din alte surse de finanțare naționale sau comunitare, evitând astfel apariția dublei finanțări, sub sancțiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanțare și a rezilierii de către Autoritatea de Management a contractului propriu-zis", art. 13 alin. (1) din același Contract de finanțare.

Soluția instanței de fond este greșită, consecință a faptului că instanța de fond s-a raportat exclusiv doar la situația de fapt și de drept prezentată de reclamanți prin cererea de chemare, fără a ține cont de întregul material probator administrat în cauză, precum și de apărările formulate, și a aplicat defectuos normele de drept material incidente în materie. Instanța de fond reține, în cadrul considerentelor care au stat la baza fundamentării soluției, motivarea reclamanților ca fiind expunerea situației de fapt a cauzei, fiind încălcate exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în sensul că instanța avea obligația de a prezenta o expunere proprie a situației de fapt bazată pe probele administrate în cauză, obligație esențială a cărei încălcare este sancționată cu nulitatea hotărârii conform art. 174 și 175 din C. proc. civ.

Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a arătat că soluția de anulare a actelor administrative dispusă prin hotărârea recurată este greșită, întrucât instanța de fond nu s-a raportat cu acuratețe la situația de fapt existentă în speță.

Instanța subliniază că "nu poate fi reținută dubla finanțare deoarece pe de o parte noua documentație este de proiectare și execuție și nu tip execuție cum este cea finanțată prin ISPA, iar pe de altă parte părțile cauzei au modificat contractul inițial tip execuție în contract tip proiectare și execuție aspect care exclude dubla finanțare.", se raportează exclusiv la denumirea tipului de model de contract, execuție sau execuție și proiectare, și nu la ceea ce este specific unor astfel de contracte (tip FIDIC "roșu" sau tip FIDIC "galben"), și pronunță o hotărâre nefondată.

Astfel, deși prin apărările formulate a explicat motivul pentru care în actele administrative contestate s-a reținut că sumele solicitate de către reclamanți nu pot fi acoperite din fonduri europene sau naționale nerambursabile, arătând că potrivit dispozițiilor legale incidente în materie acestea sunt cheltuieli neeligibile, fiind efectuate pentru finanțarea unei activități ce anterior a mai fost finanțată din fonduri europene de preaderare, totuși instanța de fond omite să observe aspectele învederate.

În Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, inclusiv anexele acestuia, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba" a fost prevăzut inițial ca fiind de tip execuție (FIDIC Roșu).

Ulterior semnării contractului de finanțare, a fost publicat Ordinul ministrului mediului și pădurilor și al președintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentații standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție de lucrări publice. Conform Ordinului nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului și pădurilor și al președintelui ANRMAP nr. 2266/2012 privind aprobarea modelelor de documentații standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție de lucrări publice, autoritățile contractante pot decide alegerea tipului de documentație folosit: de tip execuție, de tip proiectare și execuție, după caz.

Prin adresa Consiliului Județean Alba nr. x/07.11.2012, înregistrată la AM POS Mediu cu numărul x/07.11.2012, beneficiarul a solicitat revizuirea documentațiilor de atribuire, motivând faptul că acestea necesitau completări și că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului și pădurilor si al președintelui A.N.R.M.A.P nr. 2266/06.06.2012.

În data de 27.11.2012, a avut loc o întâlnire la sediul AM POS Mediu în care s-au discutat aspectele sesizate de beneficiar, s-a agreat revizuirea documentațiilor de atribuire, dar din minuta întâlnirii invocată de beneficiar în contestație reiese că nu au fost purtate discuții privind eligibilitatea acestor cheltuieli.

În ceea ce privește Actul adițional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanțare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziții și implementare a proiectului"- Anexa 2 și implicit poziția 11 cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba" din execuție în proiectare și execuție, precizează că în conformitate cu art. 2

Prin urmare, având în vedere acest aspect, Consiliul Județean Alba a ales ca documentația de atribuire aferentă acestui contract de lucrări să fie de tip proiectare și execuție, respectiv la revizuirea documentației de atribuire nu a ținut cont de posibilitatea revizuirii proiectului tehnic realizat în cadrul proiectului ISPA, deși anterior prin adresele nr. x/15.02.2012 și y/06.03.2012 solicitase documentațiile aferente proiectelor tehnice și acordul de a le utiliza, documente ce au fost transmise de AM POS Mediu.

Totodată, prin AA2/29.04.2015 la Contractul de finanțare a fost modificată Anexa 1.2 Graficul de achiziții și implementare a proiectului, defalcându-se contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba" în 7 Loturi. Această modificare s-a realizat ca urmare a solicitării beneficiarului, acesta motivând că împărțirea este necesară pentru reducerea timpului de implementare a contractului de la 21 de luni la 12 luni.

Astfel, includerea de către beneficiar în categoria cheltuieli eligibile pentru realizarea proiectelor tehnice aferente contractelor de lucrări de închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba, în devizul general al proiectului precum și în Anexa 4 "Valoarea eligibilă a proiectului conform POS Mediu împărțită pe categorii de cheltuieli eligibile", nu poate schimba faptul că în cadrul contractului de asistență tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deșeuri" au fost realizate documentațiile de atribuire (inclusiv realizarea Proiectului Tehnic) pentru care au fost plătite sume considerabile (93,3%), precum și faptul că CJ Alba, deși a fost informat despre aceste aspecte, la revizuirea documentațiilor de atribuire nu a ținut cont de posibilitatea de a revizui proiectul tehnic realizat în cadrul contractului ISPA, având în vedere că legislația îi permitea alegerea tipului de contract de execuție sau de proiectare și execuție.

Prin urmare, ținând cont de faptul că elaborarea proiectului tehnic a fost deja finanțată din fonduri europene de preaderare, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleași documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece face obiectul unei duble finanțări.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții nu contestă explicit actele administrative din perspectiva neexistenței unei duble finanțări în cadrul proiectului de finanțare, ci susțin, în esență, că sumele solicitate ar fi exigibile pentru că astfel ar fi fost prevăzute în contractul de finanțare modificat și, prin urmare, plata acestora ar fi consecința obligației ce ar decurge din executarea contractului de finanțare.

Ținând cont de obiectul acestor contracte de finanțare, cadrul legal care stabilește regimul juridic al contractelor, precum și condițiile necesare pentru acordarea fondurilor, rezultă că stabilirea exigibilității sumelor solicitate în baza contractelor de finanțare se stabilește de către autoritatea competentă potrivit prevederilor legale în materie. Așadar, chiar dacă ar admite, ipotetic vorbind, ca fiind adevărate susținerile reclamanților cu privire la situația de fapt, calificarea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind exigibile sau neexigibile se face exclusiv în raport cu dispozițiile legale în materie și nu ține de eventuala voință a părților contractante exprimată în scris.

De asemenea, fiind în discuție un raport contractual finanțat din fonduri europene, trebuie avute în vedere dispozițiile art. 148 alin. (2) din Constituția României, dar și dispozițiile art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/2009, care definesc noțiunea de neregularitate, fiind evident că stabilirea unor cheltuieli ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de normele legale incidente în materie.

Intimatul reclamant Consiliul Județean Alba a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a arătat că, în mod evident, instanța de fond a motivat și fundamentat măsurile adoptate, sens în care criticile recurentei cu privire la încălcarea cerințelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. necesită a fi respinse ca neîntemeiate.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat că instanța de fond în mod corect a admis acțiunea în contencios administrativ astfel cum a fost formulată, reținând nelegalitatea declarării neeligibilității sumelor de bani ce reprezintă contravaloarea proiectului tehnic.

A arătat că prin susținerea existenței dublei finanțări, ulterior însușirii prin semnătură a celor două acte adiționale la Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, recurentul își invocă propria culpă; recurentul recunoaște că a fost necesară refacerea documentației de atribuire aferentă Contractului de lucrări nr. x/18.11.2014 și recunoaște că a acceptat noile documentații de "tip proiectare și execuție", prin însăși semnarea actelor adiționale la contractul de finanțare, nu pot fi reținute ca întemeiate susținerile recurentului cu privire la neeligibilitatea sumelor în speță prin prisma faptului că "elaborarea Proiectului Tehnic a fost deja finanțată din fonduri europene de pre-aderare (…) plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleași documente, nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu", sens în care nici cheltuielile promovate de autoritatea de management cu finanțarea proiectelor anterioare nu se justifică a fi suportate din bugetul Județului Alba. Recurentul, deși susține în motivarea recursului noțiunea de neregularitate, astfel cum este definită de Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, își subliniază propria încălcare.

În raport de cele de mai sus, în mod evident nu se poate aprecia faptul că prin hotărârea a cărei recurare se solicită au fost încălcate sau aplicate greșit normele de drept material, sens în care nici dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ. nu pot fi reținute ca incidente în speță.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 5) și 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Între Consiliul Județean Alba și Ministerul Mediului și Pădurilor, prin Direcția Generală AM POS Mediu, în calitate de autoritate de management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu, a fost încheiat la data de 2.05.2012 Contractul de finanțare nr. x, având ca obiect reglementarea termenilor și condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile pentru implementarea proiectului "Sistem de management integrat al deșeurilor în județul Alba", cu codul CCI Nr. x, conform Deciziei de aprobare nr. C(2012)1286 din data de 05.03.2012 a Comisiei Europene, cu numărul de înregistrare SMIS - CSNR 30282, și a Ordinului ministrului mediului și pădurilor nr. 1096/22.03.2012.

Conform prevederilor art. 8 din contract, "Obligațiile părților", lit. A) "Obligațiile Beneficiarului", alin. (1), Consiliului Județean Alba îi revenea obligația să asigure implementarea proiectului în conformitate cu prevederile cererii de finanțare, contractului de finanțare și cu respectarea legislației naționale și comunitare aplicabile. Documentațiile necesare accesării finanțării pentru Proiectul "Sistem de management integrat al deșeurilor în județul Alba", constând în cererea de finanțare și anexele acesteia, constituie anexe ale contractului de finanțare, documentațiile de atribuire aferente contractelor/componentelor proiectului cuprinse în cadrul Anexei 1.2 - "Grafic de achiziții și implementare a proiectului", parte integrantă a Contractului de finanțare nr. x/02.05.2012, au fost elaborate în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deșeuri", încheiat între Ministerul Mediului și Pădurilor, prin AM POS MEDIU, și Consorțiul A..

La data de 07.06.2013, a fost încheiat Actul adițional nr. x la Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, prin care s-a modificat tipul contractului "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba", menționat la poziția 11 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziții și implementare a proiectului, din "Construcții" în "Lucrări (proiectare și execuție), precum și valoarea cheltuielilor eligibile prevăzute în Anexa 1.5 la Contract, potrivit devizului general actualizat și aprobat prin Hotărârea Consiliului Județean Alba nr. 59/27.03.2013.

Ulterior, prin Actul adițional nr. x la Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, s-a modificat Anexa 1.2 - Grafic de achiziții și implementare a proiectului, prin scindarea, în șapte loturi, a contractului pentru "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba".

În baza Graficului de achiziții și implementare a proiectului, Consiliul Județean Alba a organizat o licitație în urma căreia, în calitate de beneficiar, a încheiat contracte de lucrări de tip "proiectare și execuție" pentru fiecare lot; printre acestea, Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014, încheiat cu Asocierea S.C. Hidroconstructia S.A., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. Lider S.C. Hidroconstructia S.A., în calitate de antreprenor, având ca obiect "Proiectare și execuție lucrări pentru închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba - Lot x Cugir".

Ca urmare a solicitărilor de rambursare a cheltuielilor de proiectare cuprinse în facturile emise în cadrul acestui contract, AM POS MEDIU nu a autorizat la plată aceste cheltuieli, notificând Consiliului Județean Alba această situație; prin adresa nr. x/24.11.2015, înregistrată la Consiliul Județean Alba sub nr. x/08.12.2016, a transmis Raportul de neconformitate - versiune preliminară pentru Contract de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir; Consiliul Județean Alba a transmis puncte de vedere prin care a arătat că a respectat prevederile Contractului de finanțare nr. x/02.05.2012, astfel cum a fost modificat prin Actul adițional nr. x (Anexa 2, punctul 11 și Anexa 4), cheltuielile aferente activității de proiectare fiind eligibile.

Prin adresa nr. x/19.01.2016, înregistrată la Consiliul Județean Alba sub nr. x/20.01.2016, AM POS Mediu a comunicat Raportul de neconformitate - versiune finală aferent Contractului de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir. S-a reținut faptul că nu pot fi considerate eligibile și nu se vor deconta din fonduri europene cheltuielile aferente realizării proiectului tehnic prevăzute în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - Lot x Cugir, întrucât această activitate a fost realizată în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deșeuri", de consultantul Consorțiul A., fiind întocmită o documentație de atribuire de tip execuție (tip FIDIC Roșu), care conține proiectul de detaliu, elaborat în conformitate cu legislația la acel moment; s-a arătat că, potrivit documentației de atribuire și ofertei prestatorului, contractul de lucrări este de tip proiectare și execuție (tip FIDIC Galben), și, ținând cont de faptul că elaborarea proiectului tehnic a fost deja finanțată din fonduri europene de preaderare, plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleași documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanțări; cu privire la verificarea proiectelor de către verificatori atestați, s-a reținut că nu a fost inclusă în contractul de Asistență Tehnică ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05, cheltuielile aferente verificării proiectelor fiind considerate eligibile, astfel că s-a dedus exclusiv suma cu cheltuielile pentru realizarea proiectului tehnic.

Contestația formulată de reclamanți împotriva raportului de neconformitate a fost respinsă prin Decizia nr. 12922/16.03.2016.

Prin sentința recurată a fost admisă acțiunea în anulare formulată de reclamanți și au fost anulate Raportul de neconformitate emis de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructura Mare, Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 - "Închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba Lot x - Cugir", transmis cu adresa nr. x/19.01.2016, Decizia de soluționare a contestației nr. 12922/16.03.2016 emisă de pârât, fiind obligat pârâtul la plata sumei de 51.698,09 RON și TVA în valoare de 12.407,55 RON, aferentă cheltuielilor pentru proiectul tehnic prevăzut în Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5) C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", acesta vizează neregularități de ordin procedural sancționate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., care definește nulitatea ca fiind sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public, și relativă, în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat.

Pârâtul nu a invocat o neregularitate procedurală în sensul acestor dispoziții. A invocat incidența acestui motiv de casare raportat la faptul că sunt încălcate exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în sensul că instanța avea obligația de a prezenta o expunere proprie a situației de fapt bazată pe probele administrate în cauză, obligație esențială a cărei încălcare este sancționată cu nulitatea hotărârii, întrucât raționamentul instanței în fundamentarea soluției pornește exclusiv de la situația de fapt și de drept prezentată de reclamanți.

Aceste motive de nelegalitate se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Examinând considerentele sentinței, raportat la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanța a reținut situația de fapt și a expus concret argumentele de fapt și de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Nu se poate reține că raționamentul instanței în fundamentarea soluției pornește exclusiv de la situația de fapt și de drept prezentată de reclamanți. Instanța de fond a prezentat situația de fapt pe care a constatat-o în cauză din probele administrate și a expus raționamentul juridic care a determinat aprecierea și convingerea sa pentru soluția pronunțată, nefiind obligată să răspundă în mod expres fiecărui argument și fiecărei susțineri invocate de părți, reclamant sau pârât, acestea putând fi grupate și analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", este, însă, fondat. Instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile legale incidente.

Potrivit dispozițiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, "(1) Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli".

În mod corect pârâtul a constatat, față de împrejurarea că în faza de pregătire a proiectului SMID Alba a fost pregătită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deșeuri", de consultantul Consorțiul A., o documentație de atribuire de tip execuție (tip FIDIC Roșu), care conținea proiectul de detaliu, elaborarea proiectului tehnic fiind deja finanțată, așadar, din fonduri europene de preaderare, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleași documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din PO5 Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanțări.

Potrivit chiar Contractului de finanțare nr. x/02.05.2012, art. 6 alin. (1) și alin. (2), referitor la "Eligibilitatea cheltuielilor", "(1) Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale cu modificările și completările ulterioare și ale Ordinului comun al ministrului mediului și dezvoltării durabile și al ministrului economiei și finanțelor nr. 1415/3399 din 2008 privind aprobarea listei cheltuielilor eligibile pentru proiectele finanțate în cadrul Programului Operațional Sectorial "Mediu" 2007-2013, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la data depunerii Cererii de finanțare. (2) Cheltuielile prevăzute la alin. (1) al prezentului articol vor fi declarate eligibile și vor putea fi solicitate la rambursare dacă sunt cuprinse în Cererea de Finanțare anexată la prezentul Contract și sunt efectuate în conformitate cu termenii și condițiile prezentului Contract și cu legislația națională și comunitară.".

De asemenea, art. 7 alin. (13), privind "Prefinanțarea și rambursarea cheltuielilor", prevede că autorizarea cheltuielilor eligibile solicitate în cererile de rambursare se face în urma verificărilor eligibile autorizate de OI/AM a cererii de rambursare și a documentelor suport prezentate de Beneficiar în dosarul cererii de rambursare, conform prevederilor din Anexa IV la contract, iar conform Anexei IV - Măsuri privind prefinanțarea, rambursarea cheltuielilor eligibile, contabilitatea și organizarea beneficiarului, Secțiunea II - Măsuri privind rambursarea cheltuielilor, alin. (5), "Măsuri privind rambursarea cheltuielilor", "Beneficiarul se obligă să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanțate din alte surse de finanțare naționale sau comunitare, evitând astfel apariția dublei finanțări", sub sancțiunea prevăzută la art. 13 din contractul de finanțare și a rezilierii de către autoritatea de management a contractului.

Dispozițiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale prevăd că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general: să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management nu decide altfel prin contractul de finanțare; să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; să fie conformă cu prevederile legislației naționale si comunitare.

Instanța de fond nu a avut în vedere că, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune, art. 60 - Funcțiile autorității de gestionare, autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea și aplicarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, fiind obligată în special să se asigure că operațiunile sunt selecționate în vederea finanțării în conformitate cu criterii aplicabile programului operațional și că sunt conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și naționale aplicabile, să verifice furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operațiuni au fost suportate efectiv și că sunt în conformitate cu normele comunitare și naționale.

De asemenea, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13 - Autoritatea de management, alin. (2), verificările pe care autoritatea de gestionare trebuie să le efectueze în conformitate cu articolul 60 litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 vizează aspectele administrative, financiare, tehnice și fizice ale operațiunilor, stabilind veridicitatea cheltuielilor declarate, furnizarea produselor sau serviciilor în cauză în conformitate cu decizia de aprobare, exactitatea cererilor de rambursare prezentate de către beneficiar și "conformitatea operațiunilor și a cheltuielilor cu normele comunitare și naționale. Acestea cuprind proceduri destinate evitării dublei finanțări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naționale și pentru alte perioade de programare.".

Potrivit Ghidului Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenție 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor istorice contaminate", secțiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile, rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislației naționale și comunitare, una din condițile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind "să nu fi beneficiat de finanțare anterioară din fonduri publice".

Reclamantul, în calitate de beneficiar, s-a obligat prin contractul de finanțare să nu solicite la rambursare cheltuieli care au fost/sunt aferente altor proiecte finanțate din alte surse de finanțare naționale sau comunitare, pentru a evita situația unei dublei finanțări.

Asemenea cheltuieli sunt cele care au fost solicitate ca fiind efectuate pentru realizarea proiectului tehnic, întrucât elaborarea proiectului a fost deja finanțată din fonduri europene de prederare, fiind întocmită, în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deșeuri", de consultantul Consorțiul A., o documentație de atribuire de tip execuție (tip FIDIC Roșu), care conține proiectul de detaliu și a fost pusă la dispoziția Consiliului Județean Alba în scopul implementării proiectului.

În situația în care aceste cheltuieli ar fi rambursate, ar constitui o dublă finanțare, contrar prevederilor legale naționale și comunitare menționate, care prevăd imperativ imposibilitatea rambursării cheltuielilor care ar conduce la o dublă finanțare.

În mod greșit instanța de fond a reținut că nu poate fi reținută dubla finanțare deoarece, pe de o parte, noua documentație este de proiectare și execuție și nu tip execuție, cum este cea finanțată prin ISPA, care s-a raportat la legislația în vigoare la momentul elaborării acesteia, tocmai modificarea legislației generând și modificarea documentației de atribuire, respectiv Ordinul MMP nr. 2262/06.06.2012, fiind necesar un nou contract de asistență tehnică prin care au fost revizuite documentațiile inițiale, iar pe de altă parte părțile cauzei au modificat contractul inițial tip execuție în contract tip proiectare și execuție, aspect care, a susținut instanța de fond, exclude dubla finanțare, modificarea contractului inițial fiind acceptată de către autoritatea pârâtă de vreme ce, după comunicarea modificării graficului de achiziții și implementare a proiectului, aceasta a încheiat actul adițional nr. 1.

În Contractul de finanțare nr. x/02.05.2012, contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba" a fost prevăzut inițial ca fiind de tip execuție (FIDIC Roșu), contract care este utilizat pentru lucrări în care proiectarea este asigurată de către beneficiar, în cazul contractelor de execuție și proiectare, FIDIC Galben, proiectarea fiind asigurată de către antreprenor.

Prin adresele nr. x/15.02.2012 și nr. y/06.03.2012, Consiliul Județean Alba a solicitat AM POS Mediu documentațiile aferente proiectelor tehnice pentru obiectivele de investiții cuprinse în proiectul "Sistem de management integrat al deșeurilor în județul Alba", precum și acordul de utilizare a acestora, iar AM POS Mediu a răspuns prin adresa nr. x/08.03.2012 că acestea au fost deja transmise Consiliului Județean Alba în format electronic.

Ulterior semnării contractului de finanțare, a fost publicat Ordinul ministrului mediului și pădurilor și al președintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012 privind aprobarea modelelor de documentații standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție de lucrări publice, însă, ca urmare a modificării prin Ordinul nr. 3240/2012 de completare al Ordinului ministrului mediului și pădurilor și al președintelui ANRMAP nr. 2266/2012, potrivit art. 2

Reclamantul a solicitat revizuirea documentațiilor de atribuire cu motivarea că acestea necesitau completări și că au apărut modificări legislative în această perioadă, respectiv Ordinul ministrului mediului și pădurilor și al președintelui ANRMAP nr. 2266/06.06.2012, au avut loc întâlniri la sediul AM POS Mediu în care s-au discutat aspectele sesizate de beneficiar și s-a agreat revizuirea documentațiilor de atribuire, fiind încheiat Actul adițional nr. x/07.06.2013 la Contractul de finanțare, prin care a fost actualizat "Graficul de achiziții și implementare a proiectului" - Anexa 1.2, cu modificarea tipului de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba", menționat la poziția 11, din "Construcții" în "Lucrări (proiectare si execuție)", și Actul adițional nr. x/29.04.2015 la Contractul de finanțare, prin care a fost modificată Anexa 1.2 "Graficul de achiziții și implementare a proiectului", defalcându-se contractul de lucrări "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba" în 7 Loturi.

Ulterior, Consiliul Județean Alba a organizat o licitație în urma căreia, în calitate de beneficiar, a încheiat contracte de lucrări de tip "proiectare și execuție" pentru fiecare lot, printre care și cel din prezenta cauză.

Este de observat, astfel cum în mod corect a invocat recurentul pârăt, că, potrivit art. 2

Reclamantul fost cel care a decis alegerea documentației de atribuire aferentă de tip proiectare și execuție, deși anterior, prin adresele nr. x/15.02.2012 și y/06.03.2012, solicitase documentațiile aferente proiectelor tehnice, întocmite în cadrul contractului ISPA 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul deșeuri" de consultantul Consorțiul A..

Această alegere a condus la includerea de către reclamant, în calitate de beneficiar, în cheltuielile a căror rambursare a solicitat-o ca fiind cheltuieli eligibile, a celor pentru realizarea proiectului tehnic, deși, în cadrul contractului de asistență tehnică ISPA nr. 2005/RO/16/P/PA/001-05 "Asistență tehnică pentru pregătirea proiectelor în sectorul de deșeuri", au fost realizate și finanțate documentațiile de atribuire de tip execuție (tip FIDIC Roșu), inclusiv realizarea proiectului tehnic.

Contrar celor susținute de intimatul reclamant și instanța de fond, nu se poate aprecia că prin semnarea actului adițional nr. x la contractul de finanțare, prin care a fost modificat tipul de contract pentru "închiderea depozitelor neconforme de deșeuri din mediul urban din județul Alba", menționat la poziția 11 din Anexa 1.2 - Grafic de achiziții și implementare a Proiectului "Sistem de management integrat al deșeurilor în județul Alba", din "Construcții" în "Lucrări (proiectare si execuție)", s-a conferit și eligibilitate cheltuielilor de proiectare în cauză.

Regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite de normele legale incidente, naționale și comunitare, și nu de părțile contractante. Regulamentele sunt obligatorii și se aplică direct și imediat, potrivit dispozițiilor art. 288 paragraf (2) din Tratatul de funcționare a Uniunii Europene, care prevăd că "Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru".

Or, dubla finanțare nu este permisă de legislația comunitară și cea națională. Astfel cum s-a reținut anterior, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională, art. 13, autoritatea de management este obligată să verifice conformitatea operațiunilor și a cheltuielilor cu normele comunitare și naționale, inclusiv pentru evitarea dublei finanțări a cheltuielilor prin alte programe comunitare sau naționale și pentru alte perioade de programare.

De asemenea, Ghidul Solicitantului pentru Axa prioritară 2 - POS Mediu, Domeniul major de intervenție 1 "Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deșeurilor și reabilitarea siturilor istorice contaminate", secțiunea E - Mecanismul de rambursare a cheltuielilor eligibile precizează că rambursarea cheltuielilor eligibile se efectuează doar dacă beneficiarul respectă prevederile legislației naționale și comunitare, una din condițile necesare pentru rambursarea cheltuielilor fiind să nu fi beneficiat de finanțare anterioară din fonduri publice.

Pentru aceste motive, în mod corect a constatat recurentul pârât, față de împrejurarea că elaborarea proiectului tehnic a fost finanțată din fonduri europene de preaderare, având în vedere faptul că stabilirea cheltuielilor solicitate la plată ca fiind eligibile sau neeligibile se face exclusiv în raport de dispozițiile incidente în materie și nu de eventuala voință a părților contractante, că plata unor noi cheltuieli de elaborare pentru aceleași documente nu poate fi rambursată din fonduri europene, respectiv din POS Mediu, deoarece ar face obiectul unei duble finanțări, contrar dispozițiilor din legislația comunitară și națională, care prevăd imperativ, pentru rambursarea cheltuielilor eligibile, ca acestea să nu fie aferente unei activități care a beneficiat de finanțare anterioară din fonduri publice, prin alte programe comunitare sau naționale.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamanți, este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind neîntemeiate motivele de nelegalitate a Raportului de neconformitate emis de Autoritatea de Management POS Mediu pentru Contractul de lucrări nr. x/18.11.2014 și a Deciziei nr. 12922/16.03.2016 de soluționare a contestației administrative. Instanța de fond a constatat nelegalitatea actelor administrative contestate, prin care s-au exclus de la rambursare cheltuielile neeligibile solicitate, cu aplicarea greșită a dispozițiile de drept comunitar și național care nu permit dubla finanțare a cheltuielilor.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în conformitate cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și în rejudecare va respinge acțiunea ca neîntemeiată.