ÎCCJ, decizie (scj.ro #84776)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84776) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Stabilirea

caracterului unui act administrativ. Criterii

Legea

nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c)

În

funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele

administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii

mai sus arătate nu se realizează prin „decuparea” unor dispoziții din acel act,

afectând în acest mod caracterul  unitar al acestuia, ci prin examinarea

integrală a conținutului  său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre

categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte,

un act administrativ este  fie normativ, fie individual, în funcție de

întinderea efectelor juridice pe care le produce ca întreg, indiferent de

conținutul concret al unei părți (de exemplu al unei anexe) a acestuia.

Decizia nr. 1718 din 26

februarie 2013

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia

reclamanta SC P SA, prin administrator judiciar, în contradictoriu cu pârâtul

Guvernul României, a solicitat:

-

anularea în parte, ca ilegală, a H.G. nr. 349/2005, Anexa

5 - tabel  5.2, în sensul anulării prevederii prin care s-a dispus

închiderea depozitului S - Mediaș, la data de 16 iulie 2010, anulare ce urmează

a avea drept consecință modificarea actului normativ în sensul prelungirii

autorizației de funcționare a acestui depozit până la termenul de 16 iulie

2017, termen limită la care se prevede închiderea ultimelor depozite de deșeuri

menajere neconforme cu standardele Uniunii Europene;

-

obligarea Guvernului la plata de daune materiale, în

cuantum de 37.849,71 RON pentru fiecare lună de nefuncționare, începând cu luna

august 2010 și până la momentul permiterii reînceperii activității de

funcționare a depozitului;

-

în subsidiar, în cazul respingerii cererii de anulare, obligarea

Guvernului la plata sumei de 3.179.316 RON cu titlu de dezdăunări, pentru

nepermiterea funcționării societății până la termenul de 16 iulie 2017, termen

limită la care se prevede închiderea ultimelor depozite de deșeuri neconforme

cu standardele U.E.;

-

recunoașterea dreptului reclamantei de a edifica un

depozit nou de deșeuri menajere, depozit care să fie conform standardelor U.E.,

în condițiile în care aceasta se va conforma cu Cerințele Generale prevăzute în

Anexa nr. 2 a HG nr. 349/2005 și cu întreaga legislație în materie, și care să

poată funcționa după data de 16 iulie 2017.

În motivarea acțiunii, reclamanta a invocat că

Depozitul

S

Mediaș este proprietatea sa și H.G. nr. 349/2005 anexa 5 tabel 5.2. este

nelegală, întrucât impune sistarea activității de depozitare începând cu

16.07.2010 a depozitului proprietate privată a acesteia, încălcându-se, astfel,

dreptul său de proprietate, termenul impus trebuind să fie termenul limită de

conformare 16 iulie 2017.

H.G. nr. 349/2005 interzice totodată și dreptul său de a edifica un nou depozit

conform standardelor Uniunii Europene.

Reclamanta a arătat că a formulat plângere prealabilă la 17 noiembrie 2010,

primind răspuns la data de 19.01.2011, în sensul că cererea sa este

neîntemeiată.

În cauză a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Ministerul

Mediului și Pădurilor, solicitând respingerea acțiunii.

Prin întâmpinarea formulată, Guvernul României a invocat excepția tardivității

acțiunii, arătând că Anexa 5 tabel 5.2 este un act administrativ cu caracter

individual și, în temeiul art. 11 al. 2 din Legea 554/2004, instanța trebuia

sesizată într-un termen limită de 1 an de la data emiterii actului. Or,

raportat la data publicării hotărârii guvernului în Monitorul Oficial –

10.05.2005, sesizarea instanței de contencios administrativ fiind făcută la

data de 19.07.2011, acțiunea reclamantei este tardivă.

Fiind pusă în discuție această excepție, reclamanta a susținut că H.G. nr.

349/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel că

acțiunea în anulare poate fi formulată oricând.

Prin sentința nr. 337 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Alba

Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția

tardivității acțiunii invocată de pârâtul Guvernul României și a respins ca

tardivă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta S.C. P SA

Mediaș, având ca obiect anularea în parte a Anexei 5 tabel 5.2 din H.G. nr.

349/2005.

Totodată, a admis cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de

Ministerul Mediului și Pădurilor.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea a reținut că excepția tardivității

acțiunii este fondată, întrucât, analizând natura actului administrativ atacat,

respectiv dacă acesta este un act administrativ normativ sau individual,

aceasta a apreciat că, spre deosebire de restul prevederilor de natură generală

ce conferă actului administrativ caracter normativ,  Anexa 5 tabel 5.2.

din H.G. nr.349/2005 are natura unui act administrativ individual, întrucât se

adresează unor subiecți de drept administrativ determinați, stabilind obligația

de sistare a depozitării la o anumită dată.

Prima instanță a avut în vedere faptul că reclamanta a solicitat doar anularea

parțială a H.G. nr. 349/2005, respectiv a Anexei nr. 5 tabel 5.2 prin care s-a

stabilit lista depozitelor neconforme clasa „b” din zona urbană, susținând că

este vătămată doar prin includerea depozitului S Mediaș în această anexă și

prin stabilirea termenului de sistare a depozitării la 16.07.2010, iar nu prin

dispozițiile cu caracter general, adresate unor subiecți nedeterminați,

abstracți.

Prin urmare, instanța de fond a apreciat că reclamanta trebuia să formuleze de

la publicarea în Monitorul Oficial al României, respectiv de la data de

10.05.2005, în termen de 30 de zile plângerea prealabilă, apoi să aștepte 30 de

zile răspunsul și de la acest termen limită, 10.07.2005, curgea termenul de 6

luni de sesizare a instanței până la data de 10.01.2006 sau, cel mult și pentru

motive temeinice, până la 10.07.2006.

Ori, reclamanta a sesizat instanța de contencios administrativ cu acțiune în

anulare abia la data de 15.07.2011, acțiunea fiind, astfel, tardivă.

Curtea a apreciat că, raportat la această excepție ce impune menținerea actului

administrativ atacat, soluția în ceea ce privește capetele de cerere subsidiare

nu poate fi decât de respingere, întrucât acțiunea în despăgubiri poate fi

formulată numai în condițiile anulării actului.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta S.C. P

S.A. Mediaș, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Asupra

excepției tardivității acțiunii s-a solicitat respingerea acesteia deoarece

actul administrativ atacat este unul normativ. Chiar și în cazul în care urma a

fi considerat individual, a cerut să se constate că cererea este făcută în

termen deoarece actul administrativ, considerat de instanța fondului ca fiind

individual, nu a fost comunicat reclamantei.

Aceasta

cerere a fost făcută în ședința din 8 noiembrie 2011, când s-a solicitat în mod

explicit ca în cazul în care instanța de fond va considera că actul

administrativ este unul individual, să se constate că cererea este făcută în

termen, deoarece actul nu a fost comunicat.

O

astfel de constatare ar fi dus, pe cale de consecință, la respingerea excepției

tardivității cererii. Cu alte cuvinte instanța de fond a lăsat aceasta cerere

nesoluționată sub acest aspect fiind încălcat dreptul la un proces echitabil,

drept apărat de art. 6 al CEDO.

Instanța

de fond a apreciat în mod netemeinic că Anexa 5, tabelul 5.2 este un act

administrativ individual și că publicarea în Monitorul Oficial este un act

analogic comunicării actului individual.

Chiar

daca ar fi vorba de  un act individual, reclamanta s-ar încadra în

termenul de contestare deoarece prezumția și obligația de cunoaștere a textelor

publicate în Monitorul Oficial operează doar față de normele de drept,

instituind astfel prezumția și obligația de cunoaștere a legii.

Aceasta

prezumție și obligație de cunoaștere a conținutului unui Monitor Oficial nu

operează în cazul actelor administrative individuale, motiv pentru care ar fi

trebuit să constate că actul administrativ atacat, considerat de instanță ca

fiind individual, nu a fost comunicat.

Instanța

a considerat ca Anexa 5 - tabelul 5.2 este un act administrativ individual

deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecți de drept administrativ

determinați.

Aceasta

susținere a instanței este una nemotivată. Simpla referire generică la Anexa 5

- tabelul 5.2, fără ca această referire să înfățișeze raționamentul instanței

echivalează cu nemotivarea hotărârii, fiind încălcat, și sub acest aspect,

dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 al C.E.D.O.

Dreptul

la un proces echitabil, a mai fost încălcat și prin nesoluționarea

solicitării  de a se constata că cererea  de chemare in judecată este

făcută în termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanța fondului

ca fiind individual, nu a fost comunicat.

Prin

urmare s-a apreciat că încălcarea dreptului la un proces echitabil s-a făcut

atât prin nesoluționarea solicitării de a se constata că cererea  de

chemare în judecată este făcută în termen, deoarece actul administrativ,

considerat de instanța fondului ca fiind individual, nu  a fost comunicat,

cât și nemotivarea opiniei instanței prin care aceasta susține că Anexa 5 este

un act administrativ individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecți

de drept administrativ determinați.

Aducerea

la cunoștința a unui act administrativ se face prin publicare pentru actele

normative si prin comunicare pentru actele individuale.

Modalitățile

comunicării unui act administrativ individual: În mod incontestabil, cel mai

eficient mod de comunicare este înmânarea actului, sub semnătura,

destinatarului, fie direct de către emitent, fie prin intermediul unui curier

administrativ sau poștă, cu scrisoare recomandata. Varianta extremă, aplicabilă

în situația în care destinatarul refuză sa primească sub semnătura actul sau nu

este găsit la sediu (domiciliu), este afișarea, afișaj care este atestat prin

redactarea unui proces-verbal de afișare, certificate prin semnătura unui

martor

Procedeul comunicării actelor administrative individuale prin afișare nu poate

fi substituit și nici confundat cu publicarea, deoarece, așa cum s-a arătat,

prezumția și obligația de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial

operează doar față de normele de drept, instituind prezumția și obligația de

cunoaștere a legii.

Instanța

de fond a apreciat în mod netemeinic

ca cererea are un singur petit

principal și că celelalte ar fi subsidiare.

În

realitate capătul de cerere prin care se solicita ,,

Recunoașterea dreptului

de a edifica un depozit nou de deșeuri menajere, depozit care să fie conform

standardelor U.E., conform cu Cerințele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a H.G

nr. 349/2005 și cu întreaga legislație în materie, și care să poate funcționa

după data de 16 iulie 201

7” este un petit principal care nu se află în

relație de subsidiaritate cu celelalte.

Dreptul

de a edifica un nou depozit, conform, la o nouă locație, nu are nicio legătură

cu Anexa 5 - tabelul 5.2, ci cu Cerințele Generale prevăzute în Anexa nr. 2 a

H.G. nr 349/2005.

În

ciuda faptului că adresa nr. 8063/13.12.2003 a Consiliului Județean Sibiu,

potrivit căruia se are în vedere realizarea unui depozit conform în zona

Mediaș, Agenția Națională pentru Protecția Mediul își motivează refuzul

permiterii edificării unui nou depozit, conform, prin prevederile

Hotărârii

de Guvern nr. 349/2005,

iar prin adresa nr. 1/1103/13.07.2010.

Refuzul

autorității publice de a permite reclamantului participarea la viața economică

a zonei, încalcă principiul liberei concurențe, ceea ce echivalează cu o

expropriere de obiectul de activitate, încălcându-se pct. 1 și 2 din art. 1 al

primului Protocol Adițional al Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Pentru

aceste motive, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (5) și art. 313

Cod procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, în raport și de faptul că nu s-a cercetat fondul cauzei, se solicită

admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre

rejudecare, și totodată în temeiul art. 234 paragraful 3 din Tratatul CEE, se

solicită instanței de recurs să pronunțe o decizie prin care să hotărască, în

scopul aplicării corecte a legii, ca instanța fondului, în temeiul art. 234 din

Tratatul CEE, să ceară o hotărâre preliminară în fața Curții de Justiție a

Comunităților Europene, în vederea interpretării conformității dreptului

Uniunii Europene cu dispozițiile H.G. nr. 349/2005.

Recursul este fondat.

În funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele

administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general,

impersonale, care produc efecte

erga omnes

, în timp ce actele

individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de

mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii

mai sus arătate nu se realizează, așa cum a procedat instanța de fond, prin

„decuparea” unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod

caracterul  unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a

conținutului  său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile

în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act

administrativ este  fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea

efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unei

anexe a acelui act, cum este cazul în speță.

Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenței că actul

administrativ în discuție, HG nr. 349/2005, este  unul normativ din moment

ce  conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar

destinatarii  acestuia sunt un număr indeterminat de subiecți, în

condițiile în care hotărârea  de guvern amintită conține  reguli prin

care este  determinat cadrul legal  pentru desfășurarea

activităților de depozitare a  deșeurilor, atât  cele privind

realizarea, exploatarea, monitorizarea, închiderea și urmărirea post-închidere

a depozitelor noi, cât și pentru  exploatarea , închiderea și urmărirea

post-închidere a depozitelor existente, în condiții de protecție a

mediului  și a sănătății populației.

Plasarea greșită a actului infralegislativ contestat  în prezenta cauză,

în categoria  actelor individuale, de către instanța de fond, a

condus  la  pronunțarea unei hotărâri nelegale, reținându-se că

acțiunea promovată de către  reclamanta SC P SA este tardiv formulată, în

raport de prevederile art. 11 alin.(1) din Legea nr.554/2004.

În realitate, textul de lege precitat nu este incident în cauză, acesta

referindu-se  la termenul de 6 luni  în care se formulează acțiunea

în contencios administrativ, atunci  când se contestă un act administrativ

cu caracter individual.

Fiind vorba, astfel cum s-a reținut  mai sus, de contestarea  unui

act administrativ cu caracter normativ, acțiunea  în justiție  poate

fi promovată oricând, după cum rezultă  din prevederile imperative și

inderogabile  ale art. 11 alin.(5) din Legea nr. 554/2004.

Față de cele ce preced, hotărârea instanței de  fond  de a

respinge  ca tardivă acțiunea formulată de reclamanta S.C. P S.A., este

nelegală, astfel că  în temeiul prevederilor art. 312 alin.(5) Cod

procedură civilă, recursul a fost admis, sentința atacată a fost casată iar

cauza a fost trimisă spre rejudecare aceleiași instanțe, care va examina

și celelalte  critici formulate de  recurentă.