Tsfayo împotriva Regatului Unit

10. În 1993, reclamanta a sosit în Regatul Unit din Etiopia și a solicitat azil politic. I s-a oferit inițial cazare de către departamentul de servicii sociale al Consilului Hammersmith și Fulham ("Consilul"). Pe 21 aprilie 1997, reclamanta s-a mutat într-o cazare deținută de o asociație de locuințe. Un membru al personalului asociației de locuințe a ajutat reclamanta să completeze cererea de indemnizație pentru locuință și taxa de locuință, care a fost depusă la Consilul în aprilie 1997. Această cerere a fost acceptată. 11. Reclamantei i s-a cerut prin lege să-și reînnoiască anual cererea de indemnizație pentru locuință și taxa de locuință. Din cauza lipsei familiarității sale cu sistemul de beneficii și a englezei slabe, reclamanta nu a reușit să depună formularul de reînnoire a beneficiilor la Consilul la data prescrisă.

În septembrie 1998, reclamanta a primit corespondență de la asociația de locuințe referitoare la datoriile ei de chirie. Ca reclamanta nu a înțeles corespondența, a cerut asistență de la biroul de consiliere al Consilului. După obținerea acestei consilieri, reclamanta a realizat că indemnizația sa pentru locuință și taxa de locuință încetase. Prin urmare, a depus o cerere prospectivă, precum și o cerere retroactivă pentru ambele tipuri de beneficii până la 15 iunie 1998. 12. Cererea prospectivă a fost acceptată și reclamanta a început să primească din nou indemnizație pentru locuință de la 4 octombrie 1998, dar pe 4 noiembrie 1998 Consilul a respins cererea de beneficii retroactive deoarece reclamanta nu demonstrase "motiv justificat" pentru care nu solicitase beneficiile mai devreme.

13. În perioada de la 15 iunie la 4 octombrie 1998, reclamanta a pierdut indemnizație pentru locuință de 860,00 GBP, și deoarece chiria ei oricum depășea beneficiul la care ar fi avut drept, datoriile sale de chirie se ridicau la 1.068,86 GBP. Asociația de locuințe a inițiat proceduri de desposedar, solicitând evacuarea reclamantei pentru neplata chiriei, și Consilul a inițiat, de asemenea, proceduri pe baza neachitării de către reclamanta a taxei de locuință de 163,36 GBP pentru anul fiscal 1998/99. Pe 19 octombrie 1998, a fost pronunțată o ordonanță de instanță permițând Consilului să deducă 2,60 GBP pe săptămână din venitul de susținere a reclamantei de 35,87 GBP. 14. Pe 9 noiembrie 1998, consilierii juridici ai reclamantei au scris Consilului solicitând reconsiderarea refuzului.

Cu toate acestea, prin scrisoare datată 4 februarie 1999, Consilul a informat reclamanta că menține decizia inițială de refuz a beneficiilor de taxa de locuință și locuință. 15. Reclamanta a apelat. Cazul a fost judecat pe 10 septembrie 1999 de Consilul de Revizuire a Beneficiilor de Locuință și Taxa de Locuință din Hammersmith și Fulham ("HBRB"). HBRB a fost compus din trei consilieri din Consilul. A fost asistat de un barrister din departamentul juridic al Consilului. Reclamanta a fost reprezentată de Centrul de Consiliere Juridică Fulham și Consilul a fost reprezentat de un funcționar al beneficiilor Consilului. HBRB a respins apelul reclamantei, constatând că reclamanta trebuie să fi primit o corespondență de la autoritatea locală în perioada de la 15 iunie la 4 octombrie 1998 privind taxa de locuință pe care o datora, deși nicio asemenea corespondență nu a fost prezentată.

16. Pe 13 septembrie 1999, procedurile de desposedar ale asociației de locuințe împotriva reclamantei s-au încheiat cu o ordonanță de instanță care o obliga să achite datoriile de chirie cu 2,60 GBP pe săptămână (în plus față de 2,60 GBP pe săptămână pentru datoriile de taxa de locuință). 17. Pe 6 decembrie 1999, reclamanta a solicitat revizuire judiciară a deciziei HBRB. Ea s-a plâncut că HBRB a acționat neconform legii deoarece nu reușise să facă constatări de fapte adecvate sau să furnizeze motive suficiente pentru decizia sa. Reclamanta a susținut, de asemenea, că HBRB nu era o instanță "independentă și imparțială" conform articolului 6 § 1 din Convenție. 18. Pe 31 ianuarie 2000, Înalta Curte a respins cererea reclamantei de a obține permisiune pentru apelul revizuirii judiciare pe motiv că Convenția nu fusese încă încorporată în dreptul englez, și a mai respins, de asemenea, cererea pe fond, pe motiv că decizia HBRB nu era nici nerezonabilă nici irațională.

Reclamanta nu a putut apela deoarece ajutorul legal a fost refuzat. Reclamanta ulterior a obținut opinia unui consilier că apelul nu avea perspective de reușită. 19. Indemnizația pentru locuință ("HB") este o indemnizație bazată pe mijloace plătite pentru cheltuielile de locuință în cazare închiriată. Nu depinde de sau nu este legată de plata de contribuții de către pretendent. 20. Schema HB este administrată de autoritatea locală. Plăți de HB sunt subvenționate de Guvernul central, în mod normal în proporție de 95%, deși atunci când HB este plătit ca urmare a unei decizii că pretendentul a avut motiv justificat pentru o cerere târzie, subvenția este doar de 50%. 21. HB este acordată pentru "perioade de beneficii" și dreptul pentru fiecare perioadă depinde de o cerere depusă la timp conform regulilor statutare.

Dacă un pretendent depune o cerere târzie, orice drept la restanțe de HB depinde de dovada de către pretendent a unui "motiv justificat" pentru a rata termenul limită. Jurisprudența arată că conceptul de "motiv justificat" implică o judecată obiectivă dacă acest pretendent individual, cu caracteristicile sale, cum ar fi limbajul și sănătatea mintală, a făcut ceea ce ar fi putut rezonabil de așteptat. 22. La momentul relevant, o cerere de indemnizație pentru locuință a fost mai întâi considerată de funcționarii angajați de autoritatea locală și lucrând în departamentul locuințelor. Dacă beneficiul a fost refuzat, pretendenții au dreptul la o revizuire a deciziei, mai întâi de autoritatea locală în sine, apoi de către un HBRB, care cuprindea până la cinci consilieri aleși din autoritatea locală.

De la 2 iulie 2001, HBRB-urile au fost înlocuite de tribunale înființate conform Legii din 2000 privind Sprijinul pentru Copii, Pensiile și Securitatea Socială.

23. Procedura înaintea HBRB a fost reglementată de Regulamentele Generale de Indemnizație pentru Locuință din 1987. Regulamentul 82 a prevăzut, pe cât este relevant: "(2) Cu excepția dispozițiilor acestor Regulamente (a) procedura în conexiune cu o revizuire suplimentară va fi aceea pe care o va determina Președintele Consilului de Revizuire; (b) orice persoană afectată poate face reprezentări în scris în conexiune cu revizuirea suplimentară și aceste reprezentări vor fi considerate de Consilul de Revizuire; (c) la ședință orice persoană afectată are dreptul să (i) fie ascultată, și poate fi însoțită și poate fi reprezentată de o altă persoană, indiferent dacă acea persoană este calificată profesional sau nu, și pentru scopurile procedurilor la ședință orice reprezentant va avea drepturile și puteri la care are drept orice persoană afectată conform acestor regulamente; (ii) cheme persoane să dea dovadă; (iii) pune întrebări oricărei persoane care dă dovadă; (d) Consilul de Revizuire poate cere, primi sau auzi reprezentări și dovadă de la orice persoană prezentă pe care o consideră potrivită." 24. Ghidul de Practică Bună al Consilului de Revizuire a prevăzut, printre altele, că "principiul general de bază al procedurilor" era respectarea justiției naturale.

HBRB ar trebui să "fie imparțial și să fie văzut ca imparțial pentru toate părțile în orice moment". HBRB era "în drept, un organism separat de autoritate" și "independent". Înainte de judecarea unei cazuri, verificări au fost efectuate pentru a se asigura că membrii Consilului "nu au avut tratamente anterioare cu cazul, și că nu au nicio relație cu pretendenții sau cu orice altă persoană afectată". 25. În judecata Camerei Lorzilor în R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd și Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23, ("Alconbury"), Lordul Slynn din Hadley a descris sfera revizuirii judiciare după cum urmează (§ 50): "A fost mult timp stabilit că dacă Secretarul de Stat interpretează greșit legislația sub care pretinde că acționează, sau dacă ia în considerare chestiuni irelevante pentru decizia sa sau refuză sau nu reușește să țintă cont de chestiuni relevante pentru decizia sa, sau ajunge la o decizie inversă, instanța poate anula decizia sa.

Chiar dacă nu urmează pașii procedurali necesari - nu dă aviz la o ședință sau nu permite o oportunitate pentru dovadă pentru a fi chemată sau contra-examinată, sau pentru reprezentări pentru a fi făcute sau pentru a lua orice pas pe care dreptate sau justiție naturală necesită, instanța poate interveni. Legalitatea deciziei și pașii procedurali trebuie să fie supuși unui control judiciar suficient." ... Lordul Slynn a continuat susținând că era mai departe de opinia că o instanță avea putere de a anula o decizie administrativă pentru o neînțelegere sau ignoranță a unui fapt stabilit și relevant (§§ 51-53 ale hotărârii, și a se vedea, de asemenea, Lordul Nolan la § 61, Lordul Hoffman la § 130 și Lordul Clyde la § 169) și, atunci când drepturile omului erau în cauză, pe temeiuri de lipsa proporționalității.

26. În Runa Begum (FC) c. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5 (a se vedea paragraful 30 de mai jos), Lordul Bingham din Cornhill a făcut clar că o instanță în revizuire judiciară (§§ 7-8): "... nu poate numai anula decizia autorității ... dacă se constată că este vicioasă din cauza unei raporturi juridice incorecte sau necorespunderii procedurale sau nedreptății sau părtinirii sau iraționalității sau răutății, dar, de asemenea, dacă nu există dovezi care să susțin constatările de fapte sau ele sunt clar imposibile, sau dacă se arată că luatorul deciziei a neînțeles sau a fost ignorant de un fapt stabilit și relevant ... Este clar că ... judecătorul nu poate face noi constatări de fapte și trebuie să accepte concluziile aparent viabile privind credibilitatea făcute în numele autorității … " 27. De la intrarea în vigoare a Legii Drepturilor Omului 2000, instanțele engleze au examinat în mai multe rânduri măsura în care revizuirea judiciară poate remedia defectele de independență într-un tribunal administrativ de primă instanță.

28. În Alconbury (citat mai sus), Camera Lorzilor a examinat procedura prin care Secretarul de Stat avea puterea să determine el însuși anumite chestiuni de planificare și achiziție obligatorie, sub rezerva revizuirii judiciare. După hotărârea Curții în Bryan v. Regatul Unit, nr. 19178/91, §§ 44-47, seria A nr. 335-A, Camera Lorzilor a hotărât unanim că, deoarece deciziile în cauză implicau considerații substanțiale de politică și interes public era acceptabil, și într-adevăr de dorit, ca acestea să fie luate de un oficial public, responsabil în fața Parlamentului.

Deși Secretarul de Stat nu era o instanță independentă și imparțială, el (sau mai degrabă, procesul luării deciziilor din Departamentul său) oferea mai multe garanții procedurale, cum ar fi o anchetă a inspectorului cu oportunitate pentru părțile interesate să fie ascultate, și aceste garanții, împreună cu disponibilitatea revizuirii judiciare (a se vedea paragrafele 25-26 mai sus) au fost suficiente pentru a se conforma cerințelor de "instanță independentă și imparțială" în articolul 6 § 1. 29. Lordul Hoffmann a explicat principiile democratice care stau la baza acestei abordări după cum urmează (§§ 69 și 73): "Într-o țară democratică, deciziile cu privire la ceea ce necesită interesul general sunt luate de organisme alese democratic sau persoane responsabile în fața lor.

Uneori, natura subiectului este așa încât Parlamentul poate pune el însuși reguli generale pentru executare de instanțe. Taxarea este un bun exemplu; Parlamentul decide pe baza interesului general ce impozitare este necesară și regulile conform cărora ar trebui percepută. Aplicarea acestor reguli, pentru a determina responsabilitatea unei anumite persoane, este apoi o chestiune pentru instanțe independente și imparțiale, cum ar fi Comisarii Generali sau Speciali sau instanțele. Pe de altă parte, uneori nu se pot formula reguli generale și întrebarea asupra a ceea ce necesită interesul general trebuie să fie determinată caz cu caz. Planificarea urbană și de țară sau construcția de drumuri, în care fiecare decizie este într-un anumit sens diferită, sunt exemple de paradigmă.

În asemenea cazuri Parlamentul poate delega puterea de luare a deciziilor organelor local alese democratic sau miniștrilor Coroanei responsabili în fața Parlamentului. În felul acesta principiul democratic este păstrat… Există, cu toate acestea, un alt principiu relevant care trebuie să existe într-o societate democratică. Aceasta este domnia legii. Când miniștri sau oficiali iau decizii care afectează drepturile indivizilor, ei trebuie să o facă în conformitate cu legea. Legalitatea a ceea ce fac trebuie să fie supusă revizuirii de instanțe independente și imparțiale. Aceasta se reflectă în cerința din articolul 1 al Protocolului nr. 1 conform căreia o preluare de proprietate trebuie să fie "supusă condițiilor prevăzute de lege". Principiile revizuirii judiciare dau efect regulei legii.

Ele asigură că deciziile administrative vor fi luate rațional, în conformitate cu o procedură corectă și în limitele puterilor conferite de Parlament ..." 30. Camera Lorzilor s-a întors la aceste probleme în Runa Begum (citat mai sus). Apelanta fusese oferit un apartament de autoritatea locală, dar l-a considerat necorespunzător pentru ea și copiii ei deoarece, susținea ea, acesta era pe o proprietate de locuințe cunoscută pentru droguri și crimă și în apropiată proximitate cu un prieten al fostului soț. Ea a solicitat o revizuire a deciziei autorității locale. Ofițerul care revizuiește era un manager de realocare angajat de aceeași autoritate locală, dar care nu fusese implicat în decizia inițială și care era superior luătorului deciziei inițiale.

Ea a constatat că nu existau probleme serioase pe proprietate și că relația dintre Runa Begum și soțul ei nu era de natură a o face intolerabilă pentru ei riscul de a se întâlni.

31. A fost acceptat că cazul implicase determinarea drepturilor civile și că ofițerul care revizuiește nu era, în sine, o "instanță independentă și imparțială". Camera Lorzilor a hotărât unanim că existența revizuirii judiciare a fost suficientă în acest context pentru scopurile articolului 6 § 1. În a ajunge la această concluzie, Lordul Bingham din Cornhill a considerat trei chestiuni ca "deosebit de relevante": mai întâi, că legislația în cauză era o parte a unui sistem statutar cuprinzător care reglementa domeniul important și social al locuințelor, unde resurse rare trebuia să fie împărțite între mulți indivizi în nevoie; al doilea, că deși consiliul trebuia să decidă asupra unui număr de chestiuni factice, aceste decizii erau "doar puncte de oprire pe drumul spre judecători mult mai largi" privind condițiile locale și disponibilitatea cazării alternative, pe care ofițerul de locuințe avea cunoștințele și experiența specialistului să le ia; al treilea, procedura de revizuire a încorporat mai multe garanții pentru a se asigura că revizorii vin la caz cu minte deschisă și iau în considerare reprezentările reclamantei.

Lordul Bingham a comentat, în general, asupra interrelaționării dintre conceptul articolului 6 § 1 al "drepturilor civile" și cerința de o "instanță independentă și imparțială", că (§ 5): "cu cât mai îngustă este interpretarea dată "drepturilor civile", cu atât mai mare este necesitatea de a insista pe revizuire de o instanță judiciară exercitând puteri depline. Invers, cu cât mai elastică este interpretarea dată "drepturilor civile", cu atât mai flexibil trebuie să fie abordarea cerințelor de revizuire independentă și imparțială, dacă emascularea (prin über-judecializare) a schemelor welfare administrative trebuie evitată ..." 32. A fost susținut în fața Camerei Lorzilor că atunci când, ca în Bryan și Alconbury, decizia s-a bazat pe chestiuni de politică sau "oportunitate", nu era necesar ca instanța de apel să poată substitui propria opinie pentru cea a luătorului deciziei; aceasta ar fi contrară principiului responsabilității democratice.

Cu toate acestea, atunci când, ca în Runa Begum, decizia s-a bazat pe o chestiune de fapt disputată, era necesar sau ca instanța de apel să aibă jurisdicție completă pentru a revizui faptele sau ca procesul de luare a deciziei primare să fie acompaniat de garanții suficiente pentru a-l face virtual judiciar. Ca răspuns, Lordul Hoffmann (§§ 37-44) a subliniat că constatarea de fapte în Bryan fusese strâns analoagă unui proces penal, deoarece decizia inspectorului că domnul Bryan acționase în încălcarea controlului planificării ar fi fost obligatorie pentru el în orice procedură penală ulterioară pentru eșecul de a se conforma ordinului de executare.

Lordul Hoffmann a continuat: "O constatare de fapt în acest context mă pare foarte diferită de constatările de fapte care trebuie să fie făcute de funcționari ai guvernului central sau local în cursul exercitării funcțiilor de reglementare (cum ar fi acordarea licenței sau a permisului de planificare) sau administrarea schemelor de asistență socială cum ar fi [locuirea celor fără adăpost]. Domnia legii impune pe drept cuvântul că anumite decizii, din care exemplele paradigmatice sunt constatările de încălcări ale legii penale și adjudecări cu privire la drepturi private, ar trebui să fie încredințate ramurii judiciare a guvernului. Acest principiu de bază nu cedează argumentelor utilitare că ar fi mai ieftin sau mai eficient să aibă aceste chestiuni hotărâte de administratori.

Nici posibilitatea unui apel nu este suficientă pentru a compensa lipsa de independență și imparțialitate din partea luătorului deciziei primare (a se vedea De Cubber v. Belgia [hotărâre din 26 octombrie 1984, seria A nr. 124-B]). Dar considerațiile utilitare au locul lor atunci când vine vorba de înființarea, de exemplu, a schemelor de reglementare sau asistență socială. Am spus mai devreme că în determinarea sferei corespunzătoare a revizuirii judiciare a acțiunilor administrative, trebuie ținut cont de responsabilitate democratică, administrare eficientă și suveranitate a Parlamentului. Această cauză nu ridică nicio chestiune de responsabilitate democratică… Pe de altă parte, administrarea eficientă și suveranitate a Parlamentului sunt foarte relevante.

Parlamentul are dreptul să ia opinia că nu este în interesul public ca o proporție excesivă din fondurile disponibile pentru o schemă de asistență socială să fie consumate în administrație și dispute juridice … " 33. După judecata Camerei Lorzilor în Alconbury, dar înainte de aceasta în Runa Begum, Înalta Curte a examinat dacă procedura HRRB în cauza prezentului demers era în conformitate cu articolul 6, într-o cauză în care determinarea problemelor centrale de fapt depindea de o evaluare dacă reclamantul spunea adevărul: Bewry (R. pe cererea lui) v. Norwich City Council [2001] EWHC Admin 657. Secretarul de Stat a admis că HBRB lipsea apariția unei instanțe independente și imparțiale. Pe întrebarea dacă procedurile de revizuire judiciară erau suficiente pentru a remedia problema, Moses J a observat: "Cu toate acestea, sunt în judecata mea, o dificultate insurmontabilă.

Spre deosebire de un inspector [într-o cauză de planificare], a cărui poziție a fost descrisă de Lordul Hoffman [în R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd și Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23; [2001] 2 Toți ER 929: a se vedea Holding and Barnes plc v. Regatul Unit (dec.), nr. 2352/02, ECHR 2002] ca independent, același lucru nu poate fi spus despre un consilier care este direct conectat la una dintre părți la dispută, și anume Consilul. Disputa era între reclamant și Consilul. Cazul împotriva plății de beneficii a fost prezentat de un angajat al Consilului și s-a bazat pe declarația unui oficial al Consilului (Ofițerul de Verificare a Fraudei din biroul Veniturilor Consilului)…

Raționamentul stabilit cu atenție de Consilul permite instanței să se asigure că nu a existat o greșeală materială de fapt. Chiar și cu privire la o constatare de fapt, această instanță poate exercita o anumită controlă dacă se poate demonstra că faptele găsite nu sunt susținute de dovadă. Dar, în acest sens, instanța poate exercita doar o control limitată. Nu îți poate substitui punctul de vedere asupra ponderii dovezilor ... În judecata mea, conexiunea consilierilor la partea care rezistă plății de indemnizații pentru locuință constituie o distincție reală între poziția unui [inspector de planificare] și a unui Consilul de Revizuire. Lipsa de independență poate infecta independența judecății cu privire la constatarea de fapt primar în mod care nu poate fi adecvat analizat sau remediat de această instanță.

Una dintre problemele esențiale care rezultă din conexiunea dintre un tribunal care determină fapte și o parte la dispută este că măsura în care o judecată de fapt poate fi infectată nu poate ușor fi, dacă poate fi deloc, discernută. Influența conexiunii poate să nu fie evidentă din termenii deciziei care stabilește faptele primare și concluziile trase din acele fapte… Prin urmare, nu este un răspuns la o acuzație de părtinire să te uiți la termenii unei decizii și să spui că nu se demonstrează părtinire reală sau că raționamentul este clar, convingător și susținut de dovadă. Această instanță nu poate vindeca efectele adesea imperceptibile ale influenței conexiunii dintre corpul care determină faptele și o parte la dispută, deoarece nu are jurisdicție de a ajunge la propria concluzie cu privire la faptele primare; cu atât mai puțin orice putere de a cântări dovezile.

Prin urmare, conchid că nu a existat o determinare a dreptului reclamantei la indemnizație pentru locuință de o instanță independentă și imparțială. Nivelul de revizuire pe care această instanță îl poate exercita nu reînnoiește lipsa de independență în Consilul de Revizuire, cauzată de conexiunea acesteia la o parte în dispută." Secretarul de Stat a obținut permisiunea de a apela împotriva acestei hotărâri, dar, în cele din urmă, a decis să nu apeleze. Hotărârea Bewry a fost aprobată și urmată, după judecata Camerei Lorzilor în Runa Begum, de Înalta Curte în R. (Bono și alții) v. Harlow District Council [2002] EWHC 423. 34. În fiecare dintre rapoartele sale anuale între 1988/89 și 1997/98, Consilul pe Tribunale (un comitet consultativ statutar care raportează Lordului Cancelarului) a recomandat abolirea sistemului HBRB, din cauza preocupărilor cu privire la lipsa de independență și potențialul pentru nedreptate.

10. In 1993, the applicant arrived in the United Kingdom from Ethiopia and sought political asylum. She was initially provided with accommodation by the social services department of Hammersmith and Fulham Council (“the Council”). On 21 April 1997, the applicant moved into accommodation owned by a housing association. A member of the housing association's staff assisted the applicant to complete her application for housing and council tax benefit which was submitted to the Council in April 1997. This application was successful. 11. The applicant was required by law to renew her application for housing and council tax benefit on an annual basis. Because of her lack of familiarity with the benefits system and her poor English, the applicant failed to submit a benefit renewal form to the Council by the required time.

In September 1998, the applicant received correspondence from the housing association about her rent arrears. As the applicant did not understand the correspondence, she sought assistance from the Council's advice office. After obtaining this advice the applicant realised that her housing and council tax benefit had ceased. She therefore submitted a prospective claim as well as a backdated claim for both types of benefit to 15 June 1998. 12. The prospective claim was successful and the applicant began to receive housing benefit again from 4 October 1998, but on 4 November 1998 the Council rejected the application for backdated benefit because the applicant had failed to show “good cause” why she had not claimed the benefits earlier.

13. During the period from 15 June to 4 October 1998 the applicant lost housing benefit of GBP 860.00, and since her rent in any event exceeded the benefit to which she had been entitled, her rent arrears amounted to GBP 1,068.86. The housing association commenced possession proceedings, seeking the applicant's eviction for non-payment of rent, and the Council also brought proceedings based on the applicant's failure to pay council tax of GBP 163.36 for the year 1998/99. On 19 October 1998 a court order was made allowing the Council to deduct GBP 2.60 per week from the applicant's income support of GBP 35.87. 14. On 9 November 1998, the applicant's legal advisers wrote to the Council requesting that they reconsider their refusal.

However, by letter dated 4 February 1999, the Council informed the applicant that they were upholding their initial decision to refuse council tax and housing benefits. 15. The applicant appealed. The case was heard on 10 September 1999 by Hammersmith and Fulham Council Housing Benefit and Council Tax Benefit Review Board (“the HBRB”). The HBRB consisted of three Councillors from the Council. It was advised by a barrister from the Council's legal department. The applicant was represented by Fulham Legal Advice Centre and the Council was represented by a Council benefits officer. The HBRB rejected the applicant's appeal, finding that the applicant must have received some correspondence from the local authority during the period from 15 June to 4 October 1998 concerning the council tax she owed, although no such correspondence was produced to it.

16. On 13 September 1999 the housing association's possession proceedings against the applicant concluded with a court order requiring her to pay off the rent arrears at GBP 2.60 a week (in addition to the GBP 2.60 per week for council tax arrears). 17. On 6 December 1999, the applicant sought judicial review of the HBRB's decision. She complained that the HBRB had acted unlawfully because it had failed to make adequate findings of fact or provide sufficient reasons for its decision. The applicant also alleged that the HBRB was not an “independent and impartial” tribunal under Article 6 § 1 of the Convention. 18. On 31 January 2000, the High Court dismissed the applicant's application for leave to apply for judicial review on the grounds that the Convention had not yet been incorporated into English law, and further dismissed the application on the merits, on the grounds that the HBRB's decision was neither unreasonable nor irrational.

The applicant was unable to appeal because legal aid was refused. The applicant subsequently obtained Counsel's opinion that the appeal had no prospects of success. 19. Housing benefit (“HB”) is a means-tested benefit payable towards housing costs in rented accommodation. It is not dependent on or linked to the payment of contributions by the claimant. 20. The HB scheme is administered by the local authority. Payments of HB are subsidised by central Government, normally to the extent of 95%, although where HB is paid as a result of a decision that the claimant had good cause for a late claim the subsidy is only 50%. 21. HB is awarded for “benefit periods” and entitlement for each period is dependent on a claim being made in time in accordance with the statutory rules.

If a claimant makes a late claim, any entitlement to arrears of HB depends on the claimant establishing “good cause” for having missed the deadline. The case-law establishes that the concept of “good cause” involves an objective judgment as to whether this individual claimant, with his or her characteristics such as language and mental health, did what could reasonably have been expected of him or her. 22. At the relevant time, a claim to housing benefit was first considered by officials employed by the local authority and working in the housing department. If the benefit was refused the claimant was entitled to a review of the decision, first by the local authority itself, then by a HBRB, which comprised up to five elected councillors from the local authority.

Since 2 July 2001, HBRBs have been replaced by tribunals set up under the Child Support, Pensions and Social Security Act 2000. 23. The procedure before the HBRB was governed by the Housing Benefit (General) Regulations 1987. Regulation 82 provided, as relevant: “(2) Subject to the provisions of these Regulations (a) the procedure in connection with a further review shall be such as the Chairman of the Review Board shall determine; (b) any person affected may make representations in writing in connection with the further review and such representations shall be considered by the Review Board; (c) at the hearing any affected person has the right to (i) be heard, and may be accompanied and may be represented by another person whether that person is professionally qualified or not, and for the purposes of the proceedings at the hearing any representative shall have the rights and powers to which any person affected is entitled under these regulations; (ii) call persons to give evidence; (iii) put questions to any person who gives evidence; (d) the Review Board may call for, receive or hear representations and evidence from any person present as it considers appropriate.” 24. The Review Board's Good Practice Guide provided, inter alia, that “the general principle underlying the proceedings” was the observance of natural justice.

The HBRB should “be fair and be seen to be fair to all parties at all times”. The HBRB was “in law, a separate body from the authority” and “independent”. Before the hearing of a case checks were carried out to ensure that Board Members “have had no previous dealings with the case, and that they have no relationship with the claimant or any other person affected”.

25. In the House of Lords' judgment in R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd and Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23, (“Alconbury”), Lord Slynn of Hadley described the scope of judicial review as follows (§ 50): “It has long been established that if the Secretary of State misinterprets the legislation under which he purports to act, or if he takes into account matters irrelevant to his decision or refuses or fails to take account of matters relevant to his decision, or reaches a perverse decision, the court may set his decision aside. Even if he fails to follow necessary procedural steps - failing to give notice of a hearing or to allow an opportunity for evidence to be called or cross-examined, or for representations to be made or to take any step which fairness or natural justice requires, the court may interfere.

The legality of the decision and the procedural steps must be subject to sufficient judicial control.” ... Lord Slynn continued that he was further of the view that a court had power to quash an administrative decision for a misunderstanding or ignorance of an established and relevant fact (§§ 51-53 of the judgment, and see also Lord Nolan at § 61, Lord Hoffman at § 130 and Lord Clyde at § 169) and, where human rights were in issue, on grounds of lack of proportionality.

26. In Runa Begum (FC) v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5 (see paragraph 30 below), Lord Bingham of Cornhill made it clear that a court on judicial review (§§ 7-8): “... may not only quash the authority's decision ... if it is held to be vitiated by legal misdirection or procedural impropriety or unfairness or bias or irrationality or bad faith but also if there is no evidence to support factual findings made or they are plainly untenable or if the decision maker is shown to have misunderstood or been ignorant of an established and relevant fact ... It is plain that the ... judge may not make fresh findings of fact and must accept apparently tenable conclusions on credibility made on behalf of the authority…

” 27. Since the coming into force of the Human Rights Act 2000, the English courts have considered on a number of occasions the extent to which judicial review can remedy defects of independence in a first instance administrative tribunal. 28. In Alconbury (cited above), the House of Lords considered the procedure whereby the Secretary of State had the power himself to determine certain matters of planning and compulsory purchase, subject to judicial review. Following the Court's judgment in Bryan v. the United Kingdom, no. 19178/91, §§ 44-47, Series A no. 335-A, the House of Lords held unanimously that since the decisions in question involved substantial considerations of policy and public interest it was acceptable, and indeed desirable, that they be made by a public official, accountable to Parliament.

Although the Secretary of State was not an independent and impartial tribunal, he (or rather, his Department's decision-making process) offered a number of procedural safeguards, such as an inspector's inquiry with the opportunity for interested parties to be heard, and these safeguards, together with the availability of judicial review (see paragraphs 25-26 above) was sufficient to comply with the requirement for “an independent and impartial tribunal” in Article 6 § 1. 29. Lord Hoffmann explained the democratic principles underlying this approach as follows (§§ 69 and 73): “In a democratic country, decisions as to what the general interest requires are made by democratically elected bodies or persons accountable to them.

Sometimes the subject-matter is such that Parliament can itself lay down general rules for enforcement by the courts. Taxation is a good example; Parliament decides on grounds of general interest what taxation is required and the rules according to which it should be levied. The application of those rules, to determine the liability of a particular person, is then a matter for independent and impartial tribunals such as the General or Special Commissioners or the courts. On the other hand, sometimes one cannot formulate general rules and the question of what the general interest requires has to be determined on a case by case basis. Town and country planning or road construction, in which every decision is in some respects different, are archetypal examples.

In such cases Parliament may delegate the decision-making power to local democratically elected bodies or to ministers of the Crown responsible to Parliament. In that way the democratic principle is preserved… There is however another relevant principle which must exist in a democratic society. That is the rule of law. When ministers or officials make decisions affecting the rights of individuals, they must do so in accordance with the law. The legality of what they do must be subject to review by independent and impartial tribunals. This is reflected in the requirement in Article 1 of Protocol No. 1 that a taking of property must be 'subject to the conditions provided for by law'. The principles of judicial review give effect to the rule of law.

They ensure that administrative decisions will be taken rationally, in accordance with a fair procedure and within the powers conferred by Parliament… ” 30. The House of Lords returned to these issues in Runa Begum (cited above). The appellant had been offered a flat by the local authority, but considered it unsuitable for herself and her children because, she alleged, it was on a housing estate known for drugs and crime and in close proximity to a friend of her ex-husband. She requested a review of the local authority's decision. The reviewing officer was a re-housing manager employed by the same local authority but who had not been involved in the original decision and who was senior to the original decision-maker.

She found that there were no serious problems on the estate and that the relationship between Runa Begum and her husband was not such as to make it intolerable for them to risk meeting each other. 31. It was accepted that the case involved the determination of civil rights and that the reviewing officer was not, in herself, an “independent and impartial tribunal”.

The House of Lords held unanimously that the existence of judicial review was sufficient in this context for the purposes of Article 6 § 1. In reaching this conclusion, Lord Bingham of Cornhill considered three matters as “particularly pertinent”: first, that the legislation in question was part of a far-reaching statutory scheme regulating the important social field of housing, where scarce resources had to be divided among many individuals in need; secondly, that although the council had to decide a number of factual issues, these decisions were “only staging posts on the way to the much broader judgments” concerning local conditions and the availability of alternative accommodation, which the housing officer had the specialist knowledge and experience to make; thirdly, the review procedure incorporated a number of safeguards to ensure that the reviewer came to the case with an open mind and took into account the applicant's representations.

Lord Bingham commented, generally, on the inter-relation between the Article 6 § 1 concept of “civil rights” and the requirement for an “independent and impartial tribunal”, that (§ 5): “the narrower the interpretation given to 'civil rights', the greater the need to insist on review by a judicial tribunal exercising full powers. Conversely, the more elastic the interpretation given to 'civil rights', the more flexible must be the approach to the requirement of independent and impartial review if the emasculation (by over-judicialisation) of administrative welfare schemes is to be avoided… ” 32. It was argued before the House of Lords that when, as in Bryan and Alconbury, the decision turned upon questions of policy or “expediency”, it was not necessary for the appellate court to be able to substitute its own opinion for that of the decision-maker; that would be contrary to the principle of democratic accountability.

However, where, as in Runa Begum, the decision turned upon a question of contested fact, it was necessary either that the appellate court should have full jurisdiction to review the facts or that the primary decision-making process should be attended with sufficient safeguards as to make it virtually judicial. In response, Lord Hoffmann (§§ 37-44) underlined that the fact-finding in Bryan had been closely analogous to a criminal trial, since the inspector's decision that Mr Bryan had acted in breach of planning control would be binding on him in any subsequent criminal proceedings for failing to comply with the enforcement notice.

Lord Hoffmann continued: “A finding of fact in this context seems to me very different from the findings of fact which have to be made by central or local government officials in the course of carrying out regulatory functions (such as licensing or granting planning permission) or administering schemes of social welfare such as [housing the homeless]. The rule of law rightly requires that certain decisions, of which the paradigm examples are findings of breaches of the criminal law and adjudications as to private rights, should be entrusted to the judicial branch of government. This basic principle does not yield to utilitarian arguments that it would be cheaper or more efficient to have these matters decided by administrators.

Nor is the possibility of an appeal sufficient to compensate for lack of independence and impartiality on the part of the primary decision-maker (see De Cubber v. Belgium [judgment of 26 October 1984, Series A no. 124-B]). But utilitarian considerations have their place when it comes to setting up, for example, schemes of regulation or social welfare. I said earlier that in determining the appropriate scope of judicial review of administrative action, regard must be had to democratic accountability, efficient administration and the sovereignty of Parliament. This case raises no question of democratic accountability… On the other hand, efficient administration and the sovereignty of Parliament are very relevant.

Parliament is entitled to take the view that it is not in the public interest that an excessive proportion of the funds available for a welfare scheme should be consumed in administration and legal disputes … ” 33. Following the House of Lords' judgment in Alconbury, but before that in Runa Begum, the High Court examined whether the HRRB procedure at issue in the present application was compliant with Article 6, in a case where the determination of the central issues of fact depended on an assessment whether the claimant was telling the truth: Bewry (R. on the application of) v. Norwich City Council [2001] EWHC Admin 657. The Secretary of State conceded that the HBRB lacked the appearance of an independent and impartial tribunal.

On the question whether judicial review proceedings were sufficient to remedy the problem, Moses J observed: “There is however, in my judgment, one insuperable difficulty. Unlike an inspector [in a planning case], whose position was described by Lord Hoffman [in R. v. Secretary of State for the Environment, ex parte Holding and Barnes, Alconbury Developments Ltd and Legal and General Assurance Society Ltd, [2001] UKHL 23; [2001] 2 All ER 929: see Holding and Barnes plc v. the United Kingdom (dec.), no. 2352/02, ECHR 2002] as independent, the same cannot be said of a councillor who is directly connected to one of the parties to the dispute, namely the Council. The dispute was between the claimant and the Council.

The case against payment of benefit was presented by employee of the Council and relied upon the statement of an official of the Council (the Fraud Verification Officer in the Council's Revenue office)… The reasoning carefully set out by the Board enables the court to ensure that there has been no material error of fact. Even in relation to a finding of fact, this court can exercise some control if it can be demonstrated that the facts found are not supported by the evidence. But, in that respect, the court can only exercise limited control. It cannot substitute its own views as to the weight of the evidence ... In my judgment, the connection of the councillors to the party resisting entitlement to housing benefit does constitute a real distinction between the position of a [planning] inspector and a Review Board.

The lack of independence may infect the independence of judgment in relation to the finding of primary fact in a manner which cannot be adequately scrutinised or rectified by this court. One of the essential problems which flows from the connection between a tribunal determining facts and a party to the dispute is that the extent to which a judgment of fact may be infected cannot easily be, if at all, discerned. The influence of the connection may not be apparent from the terms of the decision which sets out the primary facts and the inferences drawn from those facts… Thus it is no answer to a charge of bias to look at the terms of a decision and to say that no actual bias is demonstrated or that the reasoning is clear, cogent and supported by the evidence.

This court cannot cure the often imperceptible effects of the influence of the connection between the fact finding body and a party to the dispute since it has no jurisdiction to reach its own conclusion on the primary facts; still less any power to weigh the evidence. Accordingly, I conclude that there has been no determination of the claimant's entitlement to housing benefit by an independent and impartial tribunal. The level of review which this court can exercise does not replenish the want of independence in the Review Board, caused by its connection to a party in the dispute.” The Secretary of State was granted leave to appeal against this judgment but, in the event, decided not to appeal.

The Bewry judgment was approved and followed, after the House of Lords' judgment in Runa Begum, by the High Court in R. (Bono and another) v. Harlow District Council [2002] EWHC 423. 34. In each of its annual report between 1988/89 and 1997/98, the Council on Tribunals (a statutory advisory committee which reports to the Lord Chancellor) recommended the abolition of the HBRB system, because of concerns about lack of independence and the potential for injustice.