ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4676/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Procedura în fața primei instanțe Prin Încheierea dată la 21 martie 2012 în Dosarul nr. 32.831/212/2010, Tribunalul Constanța a dispus sesizarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ, pentru soluționarea excepției de nelegalitate a Regulamentului de exploatare portuară a porturilor maritime românești, aprobat prin Ordinul nr. 956 din 23 iunie 2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 și a dispozițiilor art. 3 lit. f) din Hotărârea Guvernului nr. 876/2007, excepție invocată de reclamanta SC "C.S.S." SRL.

În motivarea excepției invocate, reclamanta a susținut că Ordinul nr. 956/2003 este nelegal, în condițiile în care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României și se eliberează numai contra cost, deși fiind un act administrativ cu caracter normativ, se impunea să fie publicat în conformitate cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând cont de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative. Reclamanta a învederat că au fost încălcate acte juridice de forță superioară, care prevăd obligativitatea de a se asigura publicitatea, accesibilitatea și opozabilitatea normei juridice a cărei cunoaștere și respectare se pretinde, precum și cele referitoare la faptul că delictul trebuie să fie clar precizat, așa încât să se poată angaja răspunderea contravențională.

Între normele încălcate, reclamanta a enumerat dispozițiile art. 1 alin. (3) și art. 21 din Constituția României, art. 7 din Convenția Europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale și art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Prin perceperea unei taxe care condiționează accesul la conținutul Regulamentului se încalcă și principiile constituționale referitoare la faptul că sistemul legal de impuneri trebuie să asigure așezarea justă a sarcinilor fiscale. Nelegalitatea dispozițiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2006 a fost invocată cu motivarea că a fost încălcat principiul legalității incriminării, deoarece regulamentul nefiind public, nu pot fi definite acțiunile sau omisiunile care angajează răspunderea contravențională.

Pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la excepția de nelegalitate a Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 956/2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței. Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, intervenient în interesul pârâtului Guvernul României, a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Regulamentului de exploatare portuară a porturilor maritime românești, aprobat prin Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003, motivând că excepția de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele administrative adoptate sau emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

2. Soluția instanței de fond Curtea de Apel Constanța, secția a II-a, de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat Sentința civilă nr. 352/CA din 9 iulie 2012, prin care a respins excepțiile privind inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și lipsa calității procesuale pasive a Guvernului României și a respins ca nefondată excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC "C.S.S." SRL. Inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 a fost respinsă de instanța de fond, cu motivarea că, deși este un act administrativ anterior Legii nr. 554/2004, legalitatea dispozițiilor sale poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României a fost respinsă față de calitatea acestuia de autoritate emitentă a celui de-al doilea act administrativ contestat în cauză pe calea excepției de nelegalitate, și anume H.G. nr. 876/2007 pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor la regimul transporturilor navale. Excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 a fost respinsă ca nefondată, constatându-se că, în cauză se impune a fi înlăturată aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, față de reglementarea cuprinsă în art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituția României, republicată, în Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale și față de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg.

Instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care permit repunerea în discuție în mod repetat și fără limită în timp a legalității oricărui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, nesocotesc principiile fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului. Excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007 a fost respinsă de asemenea ca nefondată, constatându-se conformitatea acestui act normativ cu reglementarea de forță juridică superioară cuprinsă în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

Instanța de fond a respins ca neîntemeiată și susținerea reclamantei că nelegalitatea H.G. nr. 876/2007 este determinată de nelegalitatea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003, dat fiind că acest ordin este anterior și cu o forță juridică inferioară hotărârii atacate pe calea excepției de nelegalitate. 3. Calitatea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC "C.S.S." SRL Constanța, solicitând ca, în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 7, 8, 9 și art. 304 1 C. proc. civ., să fie modificată hotărârea atacată, în sensul admiterii excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 și a dispozițiilor art. 3 lit. f) din H.G.

nr. 876/2007. Soluția de respingere a excepției de nelegalitate invocată cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 a fost criticată de recurentă, arătându-se că prima instanță a calificat în mod greșit acest ordin ca fiind un act administrativ cu caracter individual, deși din conținutul dispozițiilor sale rezultă cu evidență că este un act administrativ cu caracter normativ, a cărui nelegalitate poate fi cercetată oricând, astfel cum de altfel s-a considerat în mod întemeiat în privința celui de-al doilea act administrativ contestat în prezenta cauză. Soluția de respingere a excepției de nelegalitate invocate cu privire la dispozițiile art. 3 lit. f) din H.G.

nr. 876/2007 a fost criticată de recurentă, cu motivarea că instanța de fond nu a examinat conformitatea acestui act administrativ cu normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 și cu principiul legalității incriminării. În soluționarea excepției invocate, recurenta a învederat că prima instanță nu a cercetat motivele de nelegalitate pentru normele contestate, ceea ce se impunea dat fiind că acestea nu reglementează în concret conduita sancționată, trimițând în mod generic la regulamentul portuar, care la rândul său nu cuprinde o asemenea prevedere și nu a fost publicat, astfel că nu se asigură publicitatea, accesibilitatea și opozabilitatea normei juridice, a cărei cunoaștere și respectare se pretinde.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând actele și lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente: 1. Aspecte de fapt și de drept relevante Excepția de nelegalitate a fost invocată de recurenta-reclamantă SC "C.S.S." SRL Constanța în baza dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, cu privire la Regulamentul de exploatare portuară a porturilor maritime românești, aprobat prin Ordinul nr. 956/2003 emis de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței și cu privire la dispozițiile art. 3 lit. f) din H.G.

nr. 876/2007 pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor la regimul transporturilor navale. Soluția dată excepției de nelegalitate invocată cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 este rezultatul aplicării greșite de către prima instanță a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2006, față de natura juridică a acestui act administrativ, determinată de conținutul normelor reglementate și de efectele juridice produse. Instanța de fond a înlăturat fără temei în cauză aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2004, considerând că, fiind emis anterior intrării în vigoare a acestei legi, Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 nu poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate, reglementată printr-un act normativ ulterior.

Concluzia instanței de fond nu corespunde dispozițiilor legale care constituie temeiul juridic al pricinii și nici naturii juridice a actului administrativ contestat pe calea incidentă a excepției de nelegalitate. Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În cazul actului administrativ cu caracter individual, care se adresează unui subiect de drept sau unui număr determinat de subiecți de drept și care a fost emis sau adoptat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 se justifică a fi înlăturată incidența reglementării referitoare la excepția de nelegalitate, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din interpretarea sistematică și istorico-teleologică a legii.

În consecință, dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, pot fi considerate contrare principiilor comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea conduitei autorităților administrative, numai în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Aceste argumente nu pot însă a fi reținute și în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepției de nelegalitate, dar și pe calea acțiunii directe, conform dispozițiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007.

Reglementând norme cu caracter general și impersonal, Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ și, în consecință, indiferent de data la care a fost emis sau adoptat, poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 554/2004. Pentru aceste considerente, se impune casarea hotărârii prin care instanța de fond a înlăturat în mod greșit aplicarea prevederilor legale sus-menționate cu privire la Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 956/2003 și pe cale de consecință, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea soluționării excepției de nelegalitate invocate de societatea recurentă.

Aceeași soluție se impune și în ceea ce privește excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 876/2007, constatându-se că instanța de fond nu a examinat toate motivele de nelegalitate invocate și nu s-a pronunțat asupra conformității acestui act normativ cu principiul constituțional al legalității incriminării și cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative. 2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite prezentul recurs și pentru motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 8, 9 și art. 304 1 C. proc. civ., va casa hotărârea pronunțată de instanța de fond și va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de SC "C.S.S." SRL împotriva Sentinței nr. 352 din 9 iulie 2012 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 martie 2013. Procesat de GGC - AZ