ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 164/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 164/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului civil de față, constată

următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Tribunalului București, secția a IV-a civilă, la data de 19 noiembrie 2008 sub nr.

43880/3/2008, reclamantul I.N.E.P. din cadrul M.I.R.A. a chemat în judecată pe

pârâtul C.B.M., solicitând instanței prin sentința ce o va pronunța să dispună

restrângerea exercitării dreptului pârâtului la liberă circulație pe teritoriul

Italiei, în conformitate cu art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind

regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările

și completările ulterioare.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că

pârâtul a fost expulzat din Italia la 25 octombrie 2008.

Prin sentința civilă nr. 288 din 2 martie 2009,

Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins cererea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a) din

Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în

străinătate, modificată și completată cu O.G. nr. 5/2006, „restrângerea

exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi

dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (..) cu privire la persoana care a fost

returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România

și acel stat”; s-a apreciat totodată, că după aderarea României la Uniunea

Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul

comunitar, care are prioritate, în baza art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția

României.

Tribunalul a

constatat că dispozițiile art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire

a Comunității Europene, impun statelor membre obligația de a lua toate măsurile

pentru a asigura compatibilitatea dintre Tratat și Convențiile încheiate

înainte de data aderării care au generat drepturi și obligații pentru statele

contractante; or, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea

română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.

Pe de altă parte, s-a

observat că dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale

Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a

fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului

din 29 aprilie 2004.

În contextul

Directivei, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, iar art. 27

din aceasta dispune că restricționarea libertății de circulație și de ședere a

cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, poate fi dispusă numai

pentru motive de ordine publică, siguranță sau sănătate publică. În alin. (2),

același text se prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul

proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

În plus, art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană, statuează că drepturile

fundamentale sunt respectate așa cum sunt garantate de C.E.A.D.L.F.O.

S-a apreciat prin

urmare, că deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României

dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea

nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un

stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum a susținut

reclamantul ori pentru simpla săvârșire a unei infracțiuni pe teritoriul

statului care a dispus returnarea.

Ca atare,

restrângerea dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor

prevăzute de art. 27 din Directivă, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie

interpretate în acord cu legislația comunitară.

Tribunalul București

a apreciat că măsura ce se cere a fi luată împotriva pârâtului este disproporționată

în raport cu scopul urmărit îi încalcă dreptul acestuia la liberă circulație,

întrucât niciuna din condițiile art. 27 alin. (2) din Directivă nu poate fi reținută

în cauză, deoarece reclamantul nu a făcut dovada că pârâtul ar fi suferit o

condamnare de natură penală printr-o hotărâre judecătorească; singurul temei

pentru care s-a formulat cererea de chemare în judecată fiind măsura readmisiei

dispuse de autoritățile italiene pe motiv că pârâtul a lucrat în Italia fără

forme legale.

Pe de altă parte,

amenințarea pe care o persoană o reprezintă față de ordinea de drept trebuie să

fie reală și suficient de gravă, astfel încât restrângerea dreptului să fie

justificată.

Conform jurisprudenței

C.J.C.E., Cauza P. C-224/02 și S., C-370/90, dreptul la liberă circulație pe

teritoriul statelor membre, astfel cum este garantat de art. 18 alin. (1) din T.C.E.,

ar fi golit de conținut dacă statul membru de origine ar putea, fără o

justificare valabilă, să interzică propriilor resortisanți să părăsească

teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru; aceeași

jurisprudență a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de statul de

origine cât și de statul de destinație.

În consecință,

cererea de chemare în judecată s-a apreciat a fi neîntemeiată și s-a respins ca

atare.

În termen legal,

împotriva acestei sentințe, reclamantul a promovat apel, criticând soluția

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Curtea de Apel București,

secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a respins apelul,

ca nefundat, prin decizia civilă nr. 365/ A din 11 iunie 2009.

În soluționarea căii

de atac, instanța de apel a constatat la rândul său, că în cauză se pune

problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la

exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, anume, dreptul la libera

circulație, ceea ce implică dreptul persoanei de a părăsi teritoriul României

în scopul de a circula pe teritoriul statelor membre UE, după data aderării

României.

Curtea de apel, în

raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, a constatat că este

obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație

a persoanelor, cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale

ale omului, la care România este parte.

Având în vedere

ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de

aderarea României la UE, necesitatea dreptului la liberă circulație trebuie

analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie care are

prioritate față de norma de drept intern.

Prin urmare, instanța

de apel a interpretat prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prin

raportare la dispozițiile art. 27 din Directiva 2004/48/CE, constatând ca și

prima instanță că norma comunitară prevede limitativ doar 3 situații în care un

stat membru al Uniunii ar putea restrânge libertatea de circulație a

persoanelor: afectarea ordinii publice, a siguranței sau sănătății publice, pe

când dispozițiile din dreptul național prevăd o categorie mai largă de situații

în care se poate dispune restrângerea exercițiului la liberă circulație

(respectiv, în cazul în care o persoană a fost returnată în baza unui acord de

readmisie încheiat între România și un alt stat), concluzia fiind aceea că

norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară în ce privește

situațiile de excepție de la libera circulație, iar dreptul comunitar, în atari

condiții, se aplică în mod prioritar.

Cum apelantul

reclamant nu a făcut dovada că intimatul s-ar găsi în vreuna dintre situațiile

ce impun, potrivit dreptului comunitar, restricționarea dreptului la liberă

circulație în spațiul Uniunii Europene, Curtea de Apel București a apreciat că

instanța de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare

stabilite în jurisprudența sa de Curtea de Justiție a Comunităților Europene de

la Luxembourg, astfel că, în temeiul art. 296 C. proc. civ., apelul s-a respins

ca nefondat.

În termen legal,

împotriva acestei decizii, reclamantul a promovat recurs, întemeiat pe ipoteza

de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea

motivelor de recurs, recurentul reclamant a susținut că instanța de apel nu a

observat că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la 25 octombrie 2008

deoarece acesta a nu a îndeplinit condițiile legale de ședere pe teritoriul

Italiei

Recurentul a mai susținut

că dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Italia privind

readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat de România prin

Legea 173/1997, fiecare parte contractantă se obligă să readmită pe teritoriul

său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, orice

persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai

întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante

solicitante, dacă s-a stabilit sau acesta este prezumat că este cetățean al pății

contractante solicitate.

Pe de altă parte,

exigențele legislației Uniunii Europene impun României probarea capacității de

a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de

intrare sau ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi

exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor

români ce locuiesc cu forme legale.

Intimatul pârât, deși

legal citat, nu s-a prezentat în instanță și nici nu a formulat întâmpinare la

motivele de recurs.

Recursul formulat

este nefondat.

Analizând

înscrisurile cauzei, verificând soluția recurată în baza criticilor susținute

în dezvoltarea motivelor de recurs, Înalta Curte apreciază că acestea nu

întrunesc cerințele tezei de nelegalitate cuprinse în art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

Astfel, se constată

că instanțele anterioare au reținut situația de fapt dedusă judecății în

concordanță cu înscrisurile cauzei, iar pe de altă parte, s-au identificat în

mod corect normele legale incidente din dreptul intern [(art. 38 lit. a) din

Legea 248/2005)] cu privire la care s-a constatat incompatibilitatea lor cu

normele de drept comunitar care au prioritate, motiv pentru care cele dintâi au

fost înlăturate.

Cererea dedusă judecății, având ca obiect

restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la liberă circulație pe

teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 25 octombrie 2008,

conform talonului întocmit de lucrătorul I.G.P.F., în baza Acordul dintre

România și Italia privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale,

ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic prevederile art.

38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea

restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație, cu privire la

persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie

încheiat între România și acel stat.

Potrivit acestei

norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate

a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani…”.

Din formularea normei incidente în cauză, se

deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin

însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte, că simpla împrejurare

a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei

astfel de măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării sale este la

latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale

speței, măsura având un caracter individual.

O asemenea interpretare a textului este

singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația

comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a

Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și

a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație

și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii

familiilor acestora, nu mai puțin, cu C.E.D.L.F.O., în cazul contrar, al

neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne,

în virtutea preeminenței dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2)

și art. 20 din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect instanțele

anterioare s-au raportat la legislația comunitară și la jurisprudența C.J.C.E.

creată în interpretarea acesteia, din care se desprind criteriile pe baza

cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exercițiului dreptului la

liberă circulație a unui cetățean european, fiind deopotrivă adecvate și

referirile la art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la C.E.D.L.F.O.

Astfel, este cert că intimatul, ca cetățean

român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art.

17 paragraf 1 TCE și se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea

statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul la liberă circulație, recunoscut prin

art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la C.E.D.O.,

presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al

Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l părăsi

pe acesta din urmă.

Acest drept este formulat în termeni

expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la C.E.D.O. și

trebuie dedus și în contextul jurisprudenței C.J.C.E., în care s-a statuat că

libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă

statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor

cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui

alt stat membru.

În acest cadru, este întemeiată susținerea

recurentului în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autoritățile din

statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exercițiului acestui

drept pentru un cetățean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie,

însă, restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absența unei anumite

justificări pentru o atare îngrădire.

Astfel, după cum s-a

arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare

că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie, și, de

altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru,

urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei persoane

care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o măsură

necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea

națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg

din articolul 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității

(text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație

pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și

Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul

intern).

În acest context, se reține că motivația

recurentului că se tinde la stoparea migrației ilegale nu poate reprezenta un

argument viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are un caracter de

generalitate, nefiind direct legată de situația particulară a persoanei vizate,

așadar îmbrăcând forma unei măsuri de prevenție generală ce nu este admisibilă

în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus

limitării, sens în care a statuat C.J.C.E. și în Cauza J. în soluționarea

chestiunii prejudiciale invocate într-un context similar de instanțele din

România.

În

jurisprudența C.J.C.E. s-a statuat, de asemenea, că noțiunea de «ordine publică»

presupune o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta

un interes fundamental al societății (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 29

aprilie 2004 în cauza O. și O.), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a

unui alt stat decât cel de origine.

Or, din probele administrate în cauză de

către recurent, reprezentate de talonul de returnare, declarația olografă dată

de intimat la 25 octombrie 2008, rezultă că acesta a fost returnat ca urmare a neîndeplinirii

condițiilor de ședere pe teritoriul Italiei, ceea ce nu justifică în mod

rezonabil solicitarea reclamantului, potrivit celor anterior menționate.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va

respinge recursul, ca nefondat, în aplicarea dispozițiilor art. 312 alin. (1) C.

proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefundat, recursul formulat de

reclamantul I.N.E.P. din cadrul M.A.I., împotriva deciziei civile nr. 365/ A din

11 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauzei

cu minori și de familie.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, azi, 15

ianuarie 2010.