ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 290/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 290/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei. Soluția primei instanțe

Prin cererea înregistrată la această instanță

sub nr. 9607/2/2010, reclamanta SC V. SA a chemat în judecată pe pârâta Agenția

de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit solicitând suspendarea executării

procesului-verbal de constatare din data de 08 noiembrie 2010, până la

soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, invocând în drept prevederile

art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată.

Prin Sentința nr.

4327 din 21 iunie 2011 a Curții de Apel București a fost admisă în parte

acțiunea formulată de reclamanta SC V. SA în sensul că a fost dispusă

suspendarea procesului-verbal de constatare din 08 noiembrie 2010 emis de

APDRP, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel,

instanța a reținut că prin procesul-verbal de constatare, înregistrat la

autoritatea pârâtă sub nr. 24483 din 08 noiembrie 2010, emis de Agenția de

Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit privind proiectul "Modernizarea

abatorului de carne și produse din carne etapa a II-a, s-a constatat că

reclamanta a încălcat prevederile art. 1 (2) din Anexa nr. 1, parag. 1 din

Anexa IV și art. 7 (1) din Contractul de finanțare din 24 mai 2006 și art. 4

din Secțiunea B din Legea nr. 316 din 2001, concluzionându-se că reprezentanții

companiei S.I.S. SRL au confirmat faptul că ofertele emise în numele acestei

companii și folosite în sprijinul cererii de fonduri SAPARD de către reclamantă

sunt false, iar SC V. SA avea cunoștință de neregulile comise.

S-a reținut că reclamanta

trebuia să contacteze personal potențialii furnizori pentru a obține 3 oferte

independente, beneficiarul fiind direct răspunzător de modul în care

acționează, iar acesta nu s-a asigurat asupra desfășurării corecte a selecției

de oferte, în condițiile în care au fost invitate la ofertare societăți care nu

erau autorizate să desfășoare activitățile supuse licitației, selectarea

ofertanților fiind făcută de beneficiar.

Urmare a acestor

nereguli s-a stabilit în sarcina reclamantei un debit în valoare totală de

5.251.377 lei, din care 3.938.533,39 lei de la bugetul Uniunii Europene și de

1.312.844,46 lei de la bugetul public național, sume la care se adaugă

majorările de întârziere.

Împotriva actului

administrativ-fiscal, reclamanta a formulat contestație administrativă

înregistrată la APDRP sub nr. 26.703 din data de 06 decembrie 2010, în temeiul

prevederilor art. 205 C. proc. fisc. și art. 7 din Legea nr. 554 din 2004, iar

prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010, de soluționare a contestației formulate

de reclamantă, pârâta a respins contestația ca fiind neîntemeiată, beneficiarul

având un debit de 5.251.377,85 lei, la care se adaugă dobânzile și penalitățile

de întârziere conform prevederilor legale în vigoare.

În ceea ce privește

condițiile de formă, prima instanță a reținut că reclamanta a făcut dovada

înregistrării la autoritatea emitentă a contestației în calea administrativă de

atac, așa cum s-a reținut mai sus, soluționată prin Decizia nr. 28320 din 21

decembrie 2010.

Referitor la

condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și

paguba iminentă, Curtea de apel a arătat totodată că cele două condiții de fond

trebuie îndeplinite cumulativ, reținând că reclamanta a invocat, atât în

contestația administrativă, cât și în fața instanței de judecată, faptul că

deși neregula constatată viza doar două dintre contractele de achiziții de

bunuri, în valoare de 828.858 euro, prin procesele-verbale de constatare s-a

solicitat restituirea întregii sume nerambursabile, deși neregula vizează doar

părți din finanțare, cu încălcarea principiului proporționalității instituit de

legislația comunitară.

De asemenea s-a

menționat susținerea reclamantei în sensul că intimata nu a făcut propriile

cercetări și nu a așteptat comunicarea raportului final al OLAF, DLAF sau DNA,

apreciind că nu este necesară audierea beneficiarului, procesul-verbal fiind

emis doar în baza unei Note de primă descoperire administrativă a OLAF, astfel

cum obligau prevederile art. 11 din O.G. nr. 79 din 2003 și art. 2, 3 și 8 din

H.G. nr. 1306 din 2007, Raportul final de control al OLAF, potrivit art. 9

alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1073 din 1999 este singurul mijloc de probă

care poate fi utilizat în procedurile administrative.

Fără a antama fondul,

Curtea a reținut din analiza conținutului procesului-verbal de constatare, că

se reiau constatările din adresele din 04 august 2010, din 10 august 2010 și

din 04 august 2005, emise de Comisia Europeană - Oficiul European de Luptă

Antifraudă (OLAF) reținute la Capitolul 5 din procesul-verbal, în care OLAF

menționează că pârâta trebuie să considere adresa, împreună cu rapoartele de

control atașate, o "Primă Descoperire Administrativă", în concordanță

cu prevederile art. 35 din Regulamentul Comisiei 1681 din 94 din 11 iulie 1994

și Acordul Multianual de Finanțare încheiat între Comisia Europeană și România.

Ulterior soluționării

contestației formulate de reclamantă, prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie

2010, intimata a emis Nota nr. 4457 din 870 din 28 februarie 2011, aprobată de

MADR la data de 01 martie 2011, prin care s-a dispus suspendarea soluționării

contestațiilor formulate împotriva proceselor-verbale de constatare, până la

întocmirea Notei de control cu respectarea principiului proporționalității

sancțiunii în funcție de gravitatea neregulii, reținându-se că prin prisma

reglementărilor legale comunitare și a legislației naționale, APDRP are

obligația să emită titlul de creanță numai în momentul în care deține Raportul

final OLAF din Nota de control DLAF din Rechizitoriu DNA.

Instanța a reținut în

sprijinul soluției adoptate și faptul că prin adresa din 16 martie 2011

ministrul agriculturii și dezvoltării rurale a solicitat intimatei să

implementeze toate considerațiile DLAF, arătând că se impune de urgență

revocarea proceselor-verbale de constatare în conformitate cu prevederile

legale.

Prin urmare, Curtea

de apel a apreciat că în contextul în care se invocă nerespectarea procedurilor

de investigație, coroborat cu poziția intimatei ulterior emiterii

procesului-verbal și a Deciziei de soluționare a contestației, toate aceste

aspecte constituie argumente juridice aparent valabile referitoare la

legalitatea procesului-verbal contestat, în concordanță cu principiile la care

face referire Recomandarea sus-arătată.

Pe de altă parte,

aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiții trebuie să se facă în

concordanță cu caracterul de măsură de protecție provizorie pe care-l are

suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu

se poate face o analiză separată a condiției cazului temeinic justificat fără a

se avea în vedere și prejudiciul cauzat reclamantei prin punerea în executare a

actului administrativ fiscal, în condițiile în care decizia este titlu de

creanță fiscală, iar introducerea contestației pe calea administrativă de atac

nu suspendă executarea actului administrativ fiscal.

În acest sens, s-a

apreciat că susținerile societății vizând prejudiciul material viitor și

previzibil pe care l-ar suporta prin executarea sumelor, imposibilitatea de

funcționare a reclamantei și, în consecință, intrarea în insolvență, în

contextul în care sumele din titlul executoriu atrag și plata de majorări de

întârziere, fapt ce generează pierderea locurilor de muncă a peste 200 de

salariați, imposibilitatea plății salariilor și furnizorilor, dobânzi bancare

și executarea silită a bunurilor din patrimoniul societății, pot fi reținute în

sensul îndeplinirii și celeilalte condiții de fond, respectiv paguba iminentă,

în sensul existenței unui prejudiciu material viitor și previzibil, având în

vedere cuantumul acesteia, iar executarea sumei poate provoca reclamantei

dificultăți financiare majore, așa cum se susține.

promovate în cauză

Împotriva acestei

hotărâri, în termen legal au promovat recurs atât reclamanta SC V. SA Vaslui

cât și pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

2.1. Recursul

recurentei-reclamante

Recurenta-reclamantă,

invocând ca temei legal al căii de atac promovate prevederile art. 304 pct. 9

C. proc. civ., a susținut că hotărârea instanței de fond se impune a fi

modificată, urmare admiterii recursului, numai în sensul de a se dispune

suspendarea procesului-verbal de constatare din data de 8 noiembrie 2010, până

la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei ce privește anularea

respectivului act administrativ, și nu numai până la pronunțarea instanței de

fond, cum s-a dispus.

Recurenta a arătat că

deși în fața instanței de fond a invocat, în susținerea cererii de suspendare

promovată, prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, solicitând

suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei, instanța de fond și-a întemeiat hotărârea

pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554 din 2004 și în consecință a

dispus suspendarea numai până la pronunțarea instanței de fond.

S-a indicat de către

recurentă că prima instanță a omis dovada pe care a făcut-o în sensul că a

depus acțiunea de anulare a actului administrativ contestat în același timp cu

cererea de suspendare, fiind astfel depășită faza la care se referă art. 14 din

lege și totodată deplin incidentă ipoteza prevăzută de art. 15 alin. (1), teza

finală.

2.2. Recursul

promovat de autoritatea pârâtă

Agenția de Plăți

pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP), la rândul său, a promovat recurs

împotriva hotărârii primei instanțe, pe care a apreciat-o ca fiind lipsită de

temei legal și pronunțată cu greșita aplicare a legii, invocând motivul de

nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă

a susținut că instanța de fond, în mod neîntemeiat, a apreciat că în cauză sunt

întrunite cele două cerințe prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554 din 2004

pentru a se putea dispune suspendarea executării actului contestat, în esență

pentru următoarele argumente, în detaliu prezentate prin motivele de recurs și

în contextul înfățișării situației de fapt:

- intimata-reclamantă

nu a indicat în cuprinsul cererii sale de suspendare nici împrejurare de natură

să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat,

mai cu seamă că eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot

parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanțare;

- neregula constatată

de DLAF, în contextul unor ample verificări și controale pe teren și care

vizează procedura de achiziții pentru echipamente de procesare și ambalare a

produselor din carne la proiectul finanțat din fonduri SAPARD, promovat de SC

V., demonstrează că reclamanta a încălcat obligațiile contractuale asumate prin

contractul de finanțare, ce conține clauze exprese cu privire la

responsabilitatea beneficiarului pentru procedura de achiziții;

- beneficiarul este

singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea

proiectului, incluzând modul de desfășurare a procedurilor de selecție și

achiziții, fiind obligat să se asigure de corectitudinea acestora, respectiv de

faptul că ofertele depuse sunt valabile și provin de la companii viabile și

eligibile;

- în cazul de față,

în raport de actele depuse și de prevederile legale incidente, aparența

dreptului nu este în favoarea reclamantei, emiterea actelor administrative

contestate fiind consecința nerespectării dispozițiilor contractuale asumate;

- adresele reținute

de instanța de fond, emanând de la MADR și DLAF nu au relevanță în raport de

prevederile legale incidente fiind numai poziții exprimate cu referire la modul

de aplicare a legislației comunitare;

- actele existente la

dosar nu demonstrează nici îndeplinirea cerinței pagubei iminente.

instanței de control judiciar

Analizând sentința

atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile

legale incidente din materia supusă verificării și la actele și lucrările

dosarului, Înalta Curte reține că recursul formulat de autoritatea pârâtă este

nefondat și urmează a fi respins, în vreme ce recursul reclamantei este

întemeiat, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate.

Întrucât recursul

promovat de autoritatea pârâtă vizează chiar temeinicia și legalitatea

acordării de către instanța de fond a suspendării de executare a actului

administrativ arătat, solicitată, față de recursul reclamantei care evident are

o natură limitată, în condițiile în care vizează numai momentul până la care

s-a dispus măsura suspendării, Înalta Curte va examina, cu întâietate, recursul

recurentei-pârâte.

3.1. Cu privire la

recursul autorității-pârâte APDRP

Înalta Curte

apreciază că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă,

circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și vizând, în esență, neîndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de

art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată.

În acord cu cele

reținute de altfel și de judecătorul fondului, Înalta Curte reafirmă că măsura

suspendării executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de

protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la

momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată

prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de

protecție instituit în cadrul Consiliului Europei cât și în ordinea juridică a

Uniunii Europene.

Totodată, Înalta

Curte arată că potrivit art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată, cazul

bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de

circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea

judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea

interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe

care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile

subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat

poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate,

identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și

consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în

anularea actului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de

executare nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Raportat la aceste

considerațiuni teoretice și față de probatoriul administrat în cauză, Înalta

Curte reține, că prima instanță a înfățișat, fără a antama fondul cauzei,

argumente juridice, aparent valabile în contestarea legalității

procesului-verbal de constatare din 8 noiembrie 2010.

Astfel, fără a

prejudeca fondul cauzei și contrar celor susținute de recurenta-pârâtă, Înalta

Curte apreciază că toate aspectele învederate în legătură cu solicitarea de

restituire a întregii finanțări nerambursabile, în ciuda faptului că așa-zisele

"nereguli" ar viza numai două din contractele de achiziție bunuri, în

contextul inexistenței unui raport final al DLAF ca și al atitudinii adoptate

de autoritatea pârâtă în situații similare, față de alte societăți, satisfac

exigențele art. 2 alin. (1) lit. ș) ce definește cazul bine justificat.

Nefondate sunt și

opinia instanței de control judiciar și criticile vizând neîndeplinirea în

cauză a cerinței pagubei iminente, în condițiile în care Înalta Curte

împărtășește deplin raționamentul și argumentele primei instanțe cu referire la

acest aspect.

În condițiile în care

se reține o îndoială asupra legalității actului administrativ contestat, în mod

evident punerea sa de îndată în executare ar fi de natură să creeze o pagubă

iminentă, previzibilă, cu atât mai mult cu cât s-a demonstrat și

imposibilitatea societății, într-o atare ipoteză, de a mai plăti furnizorii și

cei peste 200 de salariați, de natură a afecta semnificativ și activitatea sa

comercială.

Așadar, față de

argumentele înfățișate, Înalta Curte apreciază că sub aspectul admiterii

cererii de suspendare hotărârea instanței de fond este legală și temeinică

urmând a fi menținută, cu consecința respingerii ca neîntemeiat, în baza art.

312 C. proc. civ., a recursului recurentei-pârâte.

3.2. Cu privire la

recursul societății reclamante

În completarea

argumentelor deja expuse, Înalta Curte apreciază că se impune totodată

admiterea recursului declarat de societatea reclamantă, vizând strict durata

până la care s-a cerut a fi dispusă măsura suspendării de executare a actului

administrativ atacat.

Este întemeiată

critica reclamantei-recurente în sensul că suspendarea de executare se impunea

a fi dispusă până la soluționarea irevocabilă a cauzei, câtă vreme cererea a

fost întemeiată pe prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată,

iar la dosar s-a depus dovada introducerii simultane, chiar dacă sub numere de

dosar diferite pe rolul aceleiași curți de apel, atât a cererii de suspendare

cât și a acțiunii directe, în anularea actului, respectiv la aceeași dată de 31

mai 2011, potrivit documentului depus la dosar fond (dovada de înregistrare).

Drept urmare, în

sensul art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, potrivit cu care cererea de

suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune

separată, în baza art. 312 C. proc. civ. se va admite recursul

reclamantei-recurente, în consecința modificării numai în parte a sentinței

atacate, în sensul că suspendarea de executare se va dispune până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, premisele textului de lege și

temeiul legal invocat, fiind deplin întrunite. Vor fi desigur menținute

celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de SC V. SA Vaslui și Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și

Pescuit împotriva Sentinței nr. 4327 din 21 iunie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că dispune suspendarea executării procesului-verbal

de constatare din 8 noiembrie 2010 emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare

Rurală și Pescuit până la soluționarea irevocabilă a acțiunii de anulare a

actului.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Respinge recursul

declarat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, ca nefondat,

împotriva aceleiași sentințe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 24 ianuarie 2012.

Procesat

de GGC - NN