ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 290/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe Prin cererea înregistrată la această instanță sub nr. 9607/2/2010, reclamanta SC V. SA a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit solicitând suspendarea executării procesului-verbal de constatare din data de 08 noiembrie 2010, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, invocând în drept prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată. Prin Sentința nr. 4327 din 21 iunie 2011 a Curții de Apel București a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta SC V. SA în sensul că a fost dispusă suspendarea procesului-verbal de constatare din 08 noiembrie 2010 emis de APDRP, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că prin procesul-verbal de constatare, înregistrat la autoritatea pârâtă sub nr. 24483 din 08 noiembrie 2010, emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit privind proiectul "Modernizarea abatorului de carne și produse din carne etapa a II-a, s-a constatat că reclamanta a încălcat prevederile art. 1 (2) din Anexa nr. 1, parag. 1 din Anexa IV și art. 7 (1) din Contractul de finanțare din 24 mai 2006 și art. 4 din Secțiunea B din Legea nr. 316 din 2001, concluzionându-se că reprezentanții companiei S.I.S. SRL au confirmat faptul că ofertele emise în numele acestei companii și folosite în sprijinul cererii de fonduri SAPARD de către reclamantă sunt false, iar SC V. SA avea cunoștință de neregulile comise.

S-a reținut că reclamanta trebuia să contacteze personal potențialii furnizori pentru a obține 3 oferte independente, beneficiarul fiind direct răspunzător de modul în care acționează, iar acesta nu s-a asigurat asupra desfășurării corecte a selecției de oferte, în condițiile în care au fost invitate la ofertare societăți care nu erau autorizate să desfășoare activitățile supuse licitației, selectarea ofertanților fiind făcută de beneficiar. Urmare a acestor nereguli s-a stabilit în sarcina reclamantei un debit în valoare totală de 5.251.377 lei, din care 3.938.533,39 lei de la bugetul Uniunii Europene și de 1.312.844,46 lei de la bugetul public național, sume la care se adaugă majorările de întârziere.

Împotriva actului administrativ-fiscal, reclamanta a formulat contestație administrativă înregistrată la APDRP sub nr. 26.703 din data de 06 decembrie 2010, în temeiul prevederilor art. 205 C. proc. fisc. și art. 7 din Legea nr. 554 din 2004, iar prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010, de soluționare a contestației formulate de reclamantă, pârâta a respins contestația ca fiind neîntemeiată, beneficiarul având un debit de 5.251.377,85 lei, la care se adaugă dobânzile și penalitățile de întârziere conform prevederilor legale în vigoare.

În ceea ce privește condițiile de formă, prima instanță a reținut că reclamanta a făcut dovada înregistrării la autoritatea emitentă a contestației în calea administrativă de atac, așa cum s-a reținut mai sus, soluționată prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010. Referitor la condițiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, Curtea de apel a arătat totodată că cele două condiții de fond trebuie îndeplinite cumulativ, reținând că reclamanta a invocat, atât în contestația administrativă, cât și în fața instanței de judecată, faptul că deși neregula constatată viza doar două dintre contractele de achiziții de bunuri, în valoare de 828.858 euro, prin procesele-verbale de constatare s-a solicitat restituirea întregii sume nerambursabile, deși neregula vizează doar părți din finanțare, cu încălcarea principiului proporționalității instituit de legislația comunitară.

De asemenea s-a menționat susținerea reclamantei în sensul că intimata nu a făcut propriile cercetări și nu a așteptat comunicarea raportului final al OLAF, DLAF sau DNA, apreciind că nu este necesară audierea beneficiarului, procesul-verbal fiind emis doar în baza unei Note de primă descoperire administrativă a OLAF, astfel cum obligau prevederile art. 11 din O.G. nr. 79 din 2003 și art. 2, 3 și 8 din H.G. nr. 1306 din 2007, Raportul final de control al OLAF, potrivit art. 9 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1073 din 1999 este singurul mijloc de probă care poate fi utilizat în procedurile administrative.

Fără a antama fondul, Curtea a reținut din analiza conținutului procesului-verbal de constatare, că se reiau constatările din adresele din 04 august 2010, din 10 august 2010 și din 04 august 2005, emise de Comisia Europeană - Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) reținute la Capitolul 5 din procesul-verbal, în care OLAF menționează că pârâta trebuie să considere adresa, împreună cu rapoartele de control atașate, o "Primă Descoperire Administrativă", în concordanță cu prevederile art. 35 din Regulamentul Comisiei 1681 din 94 din 11 iulie 1994 și Acordul Multianual de Finanțare încheiat între Comisia Europeană și România.

Ulterior soluționării contestației formulate de reclamantă, prin Decizia nr. 28320 din 21 decembrie 2010, intimata a emis Nota nr. 4457 din 870 din 28 februarie 2011, aprobată de MADR la data de 01 martie 2011, prin care s-a dispus suspendarea soluționării contestațiilor formulate împotriva proceselor-verbale de constatare, până la întocmirea Notei de control cu respectarea principiului proporționalității sancțiunii în funcție de gravitatea neregulii, reținându-se că prin prisma reglementărilor legale comunitare și a legislației naționale, APDRP are obligația să emită titlul de creanță numai în momentul în care deține Raportul final OLAF din Nota de control DLAF din Rechizitoriu DNA. Instanța a reținut în sprijinul soluției adoptate și faptul că prin adresa din 16 martie 2011 ministrul agriculturii și dezvoltării rurale a solicitat intimatei să implementeze toate considerațiile DLAF, arătând că se impune de urgență revocarea proceselor-verbale de constatare în conformitate cu prevederile legale.

Prin urmare, Curtea de apel a apreciat că în contextul în care se invocă nerespectarea procedurilor de investigație, coroborat cu poziția intimatei ulterior emiterii procesului-verbal și a Deciziei de soluționare a contestației, toate aceste aspecte constituie argumente juridice aparent valabile referitoare la legalitatea procesului-verbal contestat, în concordanță cu principiile la care face referire Recomandarea sus-arătată.

Pe de altă parte, aprecierea cumulativă a îndeplinirii celor două condiții trebuie să se facă în concordanță cu caracterul de măsură de protecție provizorie pe care-l are suspendarea executării actului administrativ, or din acest punct de vedere, nu se poate face o analiză separată a condiției cazului temeinic justificat fără a se avea în vedere și prejudiciul cauzat reclamantei prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, în condițiile în care decizia este titlu de creanță fiscală, iar introducerea contestației pe calea administrativă de atac nu suspendă executarea actului administrativ fiscal.

În acest sens, s-a apreciat că susținerile societății vizând prejudiciul material viitor și previzibil pe care l-ar suporta prin executarea sumelor, imposibilitatea de funcționare a reclamantei și, în consecință, intrarea în insolvență, în contextul în care sumele din titlul executoriu atrag și plata de majorări de întârziere, fapt ce generează pierderea locurilor de muncă a peste 200 de salariați, imposibilitatea plății salariilor și furnizorilor, dobânzi bancare și executarea silită a bunurilor din patrimoniul societății, pot fi reținute în sensul îndeplinirii și celeilalte condiții de fond, respectiv paguba iminentă, în sensul existenței unui prejudiciu material viitor și previzibil, având în vedere cuantumul acesteia, iar executarea sumei poate provoca reclamantei dificultăți financiare majore, așa cum se susține.

2. Recursurile promovate în cauză Împotriva acestei hotărâri, în termen legal au promovat recurs atât reclamanta SC V. SA Vaslui cât și pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit. 2.1. Recursul recurentei-reclamante Recurenta-reclamantă, invocând ca temei legal al căii de atac promovate prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a susținut că hotărârea instanței de fond se impune a fi modificată, urmare admiterii recursului, numai în sensul de a se dispune suspendarea procesului-verbal de constatare din data de 8 noiembrie 2010, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei ce privește anularea respectivului act administrativ, și nu numai până la pronunțarea instanței de fond, cum s-a dispus.

Recurenta a arătat că deși în fața instanței de fond a invocat, în susținerea cererii de suspendare promovată, prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, solicitând suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, instanța de fond și-a întemeiat hotărârea pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554 din 2004 și în consecință a dispus suspendarea numai până la pronunțarea instanței de fond. S-a indicat de către recurentă că prima instanță a omis dovada pe care a făcut-o în sensul că a depus acțiunea de anulare a actului administrativ contestat în același timp cu cererea de suspendare, fiind astfel depășită faza la care se referă art. 14 din lege și totodată deplin incidentă ipoteza prevăzută de art. 15 alin. (1), teza finală.

2.2. Recursul promovat de autoritatea pârâtă Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP), la rândul său, a promovat recurs împotriva hotărârii primei instanțe, pe care a apreciat-o ca fiind lipsită de temei legal și pronunțată cu greșita aplicare a legii, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond, în mod neîntemeiat, a apreciat că în cauză sunt întrunite cele două cerințe prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554 din 2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului contestat, în esență pentru următoarele argumente, în detaliu prezentate prin motivele de recurs și în contextul înfățișării situației de fapt: - intimata-reclamantă nu a indicat în cuprinsul cererii sale de suspendare nici împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, mai cu seamă că eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanțare; - neregula constatată de DLAF, în contextul unor ample verificări și controale pe teren și care vizează procedura de achiziții pentru echipamente de procesare și ambalare a produselor din carne la proiectul finanțat din fonduri SAPARD, promovat de SC V., demonstrează că reclamanta a încălcat obligațiile contractuale asumate prin contractul de finanțare, ce conține clauze exprese cu privire la responsabilitatea beneficiarului pentru procedura de achiziții; - beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând modul de desfășurare a procedurilor de selecție și achiziții, fiind obligat să se asigure de corectitudinea acestora,

respectiv de faptul că ofertele depuse sunt valabile și provin de la companii viabile și eligibile; - în cazul de față, în raport de actele depuse și de prevederile legale incidente, aparența dreptului nu este în favoarea reclamantei, emiterea actelor administrative contestate fiind consecința nerespectării dispozițiilor contractuale asumate; - adresele reținute de instanța de fond, emanând de la MADR și DLAF nu au relevanță în raport de prevederile legale incidente fiind numai poziții exprimate cu referire la modul de aplicare a legislației comunitare; - actele existente la dosar nu demonstrează nici îndeplinirea cerinței pagubei iminente.

3. Soluția și considerentele instanței de control judiciar Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține că recursul formulat de autoritatea pârâtă este nefondat și urmează a fi respins, în vreme ce recursul reclamantei este întemeiat, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate. Întrucât recursul promovat de autoritatea pârâtă vizează chiar temeinicia și legalitatea acordării de către instanța de fond a suspendării de executare a actului administrativ arătat, solicitată, față de recursul reclamantei care evident are o natură limitată, în condițiile în care vizează numai momentul până la care s-a dispus măsura suspendării, Înalta Curte va examina, cu întâietate, recursul recurentei-pârâte.

3.1. Cu privire la recursul autorității-pârâte APDRP Înalta Curte apreciază că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizând, în esență, neîndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată. În acord cu cele reținute de altfel și de judecătorul fondului, Înalta Curte reafirmă că măsura suspendării executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Totodată, Înalta Curte arată că potrivit art. 14 din Legea nr. 554 din 2004, republicată, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Raportat la aceste considerațiuni teoretice și față de probatoriul administrat în cauză, Înalta Curte reține, că prima instanță a înfățișat, fără a antama fondul cauzei, argumente juridice, aparent valabile în contestarea legalității procesului-verbal de constatare din 8 noiembrie 2010. Astfel, fără a prejudeca fondul cauzei și contrar celor susținute de recurenta-pârâtă, Înalta Curte apreciază că toate aspectele învederate în legătură cu solicitarea de restituire a întregii finanțări nerambursabile, în ciuda faptului că așa-zisele "nereguli" ar viza numai două din contractele de achiziție bunuri, în contextul inexistenței unui raport final al DLAF ca și al atitudinii adoptate de autoritatea pârâtă în situații similare, față de alte societăți, satisfac exigențele art. 2 alin. (1) lit. ș) ce definește cazul bine justificat.

Nefondate sunt și opinia instanței de control judiciar și criticile vizând neîndeplinirea în cauză a cerinței pagubei iminente, în condițiile în care Înalta Curte împărtășește deplin raționamentul și argumentele primei instanțe cu referire la acest aspect. În condițiile în care se reține o îndoială asupra legalității actului administrativ contestat, în mod evident punerea sa de îndată în executare ar fi de natură să creeze o pagubă iminentă, previzibilă, cu atât mai mult cu cât s-a demonstrat și imposibilitatea societății, într-o atare ipoteză, de a mai plăti furnizorii și cei peste 200 de salariați, de natură a afecta semnificativ și activitatea sa comercială. Așadar, față de argumentele înfățișate, Înalta Curte apreciază că sub aspectul admiterii cererii de suspendare hotărârea instanței de fond este legală și temeinică urmând a fi menținută, cu consecința respingerii ca neîntemeiat, în baza art. 312 C. proc.

civ., a recursului recurentei-pârâte. 3.2. Cu privire la recursul societății reclamante În completarea argumentelor deja expuse, Înalta Curte apreciază că se impune totodată admiterea recursului declarat de societatea reclamantă, vizând strict durata până la care s-a cerut a fi dispusă măsura suspendării de executare a actului administrativ atacat. Este întemeiată critica reclamantei-recurente în sensul că suspendarea de executare se impunea a fi dispusă până la soluționarea irevocabilă a cauzei, câtă vreme cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, republicată, iar la dosar s-a depus dovada introducerii simultane, chiar dacă sub numere de dosar diferite pe rolul aceleiași curți de apel, atât a cererii de suspendare cât și a acțiunii directe, în anularea actului, respectiv la aceeași dată de 31 mai 2011, potrivit documentului depus la dosar fond (dovada de înregistrare).

Drept urmare, în sensul art. 15 din Legea nr. 554 din 2004, potrivit cu care cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, în baza art. 312 C. proc. civ. se va admite recursul reclamantei-recurente, în consecința modificării numai în parte a sentinței atacate, în sensul că suspendarea de executare se va dispune până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, premisele textului de lege și temeiul legal invocat, fiind deplin întrunite. Vor fi desigur menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de SC V. SA Vaslui și Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit împotriva Sentinței nr. 4327 din 21 iunie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că dispune suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 8 noiembrie 2010 emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit până la soluționarea irevocabilă a acțiunii de anulare a actului. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Respinge recursul declarat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, ca nefondat, împotriva aceleiași sentințe. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 ianuarie 2012. Procesat de GGC - NN