ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 539/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal reclamantul Ministerul Justiției a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 prin care s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activității de performanță judiciară a instanțelor și parchetelor”.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat următoarele aspecte: Condiția cazului bine justificat este îndeplinită, deoarece actul administrativ aflat în discuție a fost emis fără consultarea Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicației ECRIS și a celorlalte aplicații cu specific judiciar utilizate de instanțele de judecată, comisie constituită în baza Ordinului Ministrului Justiției nr. 2 din 04 iunie 2011/Deciziei Plenului CSM nr. 2 din 06 iunie 2011. În plus, hotărârea dedusă judecății a fost adoptată fără consultarea Ministerului Justiției și fără a se încuviința cererea acestei autorități publice de amânare a discutării propunerii Comisiei nr. 3, aflată pe ordinea de zi a ședinței din data de 21 iulie 2011, în vederea comunicării criteriilor care au stat la baza propunerilor de modificare a gradelor de complexitate.

Condiția pagubei iminente este îndeplinită, întrucât punerea în aplicare a actului administrativ a cărei suspendare se solicită va determina perturbarea gravă a funcționării sistemului judiciar, urmare a prelungirii duratei de timp cuprinse între data înregistrării cauzei la instanță și data primului termen de judecată. Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, cu motivarea că măsurile dispuse prin Hotărârea Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 reprezintă rezultatul unui demers comun al CSM și al reprezentanților instanțelor de judecată în vederea eficientizării activității de judecată. Curtea de Apel București, secția de Contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 5470 din 28 septembrie 2011, a respins ca nefondată acțiunea reclamantului Ministerul Justiției.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: În speță, nu sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea executării Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011. Mai precis, nu se poate reține existența unui caz bine justificat, întrucât motivele invocate de reclamant nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității hotărârii analizate: măsurile adoptate prin aceasta sunt dintre cele pe care Legea nr. 317/2004 le prevede în competența Plenului CSM și nu era nevoie de avizul, acordul, sesizarea sau consultarea Ministerului Justiției.

De asemenea, nu se poate primi susținerea reclamantului în sensul perturbării bunei funcționări a unui serviciu public prin stabilirea unei date excesiv de îndepărtate pentru primul termen de judecată, cu consecința creșterii duratei medii de soluționare a cauzelor și a creșterii numărului de cauze care nu vor fi rezolvate în termenul rezonabil impus de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Ministerul Justiției, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii cererii de suspendare a Hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este dată cu aplicarea greșită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: Cazul bine justificat rezultă din faptul că nu a fost obținut acordul Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicației ECRIS și a celorlalte aplicații cu specific judiciar utilizate de instanțele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor. Paguba iminentă decurge din faptul că durata medie de soluționare a proceselor va fi fundamental afectată, în condițiile în care România a fost condamnată în repetate rânduri de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru nerespectarea prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului referitoare la soluționarea cauzelor penale într-un termen rezonabil.

Concluzia primei instanțe în sensul că măsura adoptată prin actul administrativ dedus judecății nu va conduce la efectul anterior prezentat este eronată, întrucât este evident că atât timp cât termenul de distribuire în sistemul ECRIS este condiționat de gradul de complexitate a cauzei, o mărire a gradului de complexitate a cauzelor va atrage automat fixarea unui prim termen de judecată mai îndepărtat, ajungându-se în unele situații ca durata de timp cuprinsă între data înregistrării cauzei și primul termen de judecată să fie mai mare decât durata de timp necesară rezolvării propriu-zise a cauzei. În opinia recurentului, toate aspectele mai sus detaliate va determina o perturbare gravă a funcționării sistemului judiciar, cu consecințe negative asupra actului de justiție.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Astfel, prin cererea dedusă judecății, recurentul-reclamant Ministerul Justiției a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării hotărârii Plenului CSM nr. 496 din 21 iulie 2011 prin care s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activității de performanță judiciară a instanțelor și parchetelor”. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în mod indiscutabil, hotărârea aflată în discuție este un act administrativ prin care, așa cum s-a prezentat anterior, s-au modificat actualele grade de complexitate stabilite pentru obiectele din nomenclatorul ECRIS, conform anexei la nota Comisiei nr. 3 „Eficientizarea activității de performanță judiciară a instanțelor și parchetelor”. De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația. Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept.

Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor. Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative. După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În speța de față, Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurentul-reclamant a motivat condiția cazului bine justificat pe faptul că, anterior emiterii actului administrativ dedus judecății, nu a fost obținut de către emitentul acestuia acordul Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicației ECRIS și a celorlalte aplicații cu specific judiciar utilizate de instanțele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor.

Însă, instanța de control judiciar apreciază că argumentul prezentat de către recurent nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate. Mai precis, după cum s-a arătat în preambulul hotărârii analizate, cererea de modificare a unor grade de complexitate ale nomenclatorului ECRIS este motivată de situațiile apărute în practica instanțelor cu privire la unele cauze pentru care s-ar justifica majorarea, respectiv diminuarea gradului de complexitate, ca de exemplu, blocarea unor complete ce au pe rol cauze cu grad de complexitate mare, dar cu dificultate reală medie sau repartizarea mai multor cauze într-o singură ședință de judecată având un grad de complexitate mediu dar cu o dificultate reală mare, precum și unele modificări recente ale unor acte normative cu aplicare în desfășurarea activității judecătorului.

Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că prin măsura propusă de către Comisia nr. 3 „Eficientizarea activității de performanță judiciară a instanțelor și parchetelor” se realizează o raportare mai echilibrată a gradelor de complexitate la dificultatea soluționării cauzelor. Potrivit dispozițiilor art. 37 din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are atribuții în legătură cu organizarea și funcționarea instanțelor și parchetelor. În sfera unei astfel de competențe intră și adoptarea Regulamentului de ordine interioară al instanțelor. Ca atare, este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că intimatul are competența de a reglementa activitatea internă a instanțelor, inclusiv administrarea programului informatic ECRIS, în scopul realizării unei raportări mai echilibrate a gradelor de complexitate la dificultatea soluționării cauzelor.

Totodată, din materialul probator administrat în cauză nu rezultă faptul că era necesar un aviz consultativ sau conform al Comisiei de actualizare a nomenclatoarelor aferente aplicației ECRIS și a celorlalte aplicații cu specific judiciar utilizate de instanțele de judecată pentru măsura de modificare a gradelor de complexitate a cauzelor. În speță, nu este îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. În cauza de față, recurentul nu a probat iminența producerii pagubei invocate. Mai precis, este vorba despre nerespectarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în ceea ce privește termenul rezonabil de soluționare a cauzelor. Noțiunea de „termen rezonabil” trebuie analizată prin prisma tuturor factorilor care concură la asigurarea unei bune administrări și eficiențe a activității de judecată și, prin urmare, a calității actului de justiție.

Instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului potrivit căreia măsura dispusă prin actul administrativ analizat poate conduce la o perturbare gravă a funcționării sistemului judiciar. Dimpotrivă, se poate aprecia că măsura a fost luată tocmai pentru buna gestionare a actului de justiție și pentru asigurarea calității acestuia. Față de împrejurarea că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect prevederile normative anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.civ, raportat la art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței civile nr. 5470 din 28 septembrie 2011 a Curții de Ape București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 3 februarie 2012. Procesat de GGC - LM