ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1779/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1779/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

1.Cererea de chemare în

judecată

Prin cererea de chemare

în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamanta Fundația C. a solicitat, în contradictoriu cu

pârâtul Guvernul României, anularea parțială a H.G. nr. 343/2007, în ceea ce privește

alin. (2), anexa nr. 2 a art. unic, obligarea pârâtului la repararea prejudiciului

material ce i-a fost cauzat prin emiterea hotărârii, reprezentat de diferența de

chirie lunară la care avea dreptul în baza H.G. nr. 1886/2006 și cea la care ar

fi îndreptățită în baza H.G nr. 343/2007, în cuantum de 89.725,31 RON pe lună, diferența

înmulțită cu numărul lunilor scurse de la emiterea H.G. nr. 343/2007 până la soluționarea

irevocabilă a cererii și suspendarea executării H.G. nr. 343/2007, în baza art.

15 Legea nr. 554/2004, până la soluționarea irevocabilă a acesteia.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat, în esență, că prin hotărârea contestată drepturile sale în

calitate de proprietar și locator al imobilelor menționate în Anexa nr. 1, dobândite

în baza deciziilor de retrocedare și a H.G nr. 1886/2006, privind stabilirea cuantumului

chiriilor aferente imobilelor ce fac obiectul prevederilor O.U.G nr. 94/2000, au

fost vătămate, reclamanta suferind un prejudiciu total de 89.721,31 RON/lună, prin

micșorarea cuantumului chiriilor.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul Guvernul României a invocat excepția de tardivitate a acțiunii, iar pe fond

a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Prin încheierea de ședință

din data de 06 octombrie 2009, prima instanță a admis în principiu cererea de intervenție

accesorie formulată de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților,

în interesul pârâtului, iar prin încheierea de ședință din data de 02 februarie

2010 a respins excepția tardivității formulării acțiunii, invocată de către pârâtul

Guvernul României.

apel

Prin sentința nr. 1480

din 23 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea formulată de Fundația C. în contradictoriu cu pârâtul

Guvernul României și intervenienta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților,

a anulat parțial H.G. nr. 343/2007 anexa nr. 2 alin. (2) al art. unic, a obligat

pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 89.725,31 RON, lunar, de la data punerii

în aplicare a H.G. nr. 343/2007 până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Prin aceeași sentință,

a dispus suspendarea executării H.G. nr. 343/2007 - anexa nr. 1, alin. (2), până

la soluționarea irevocabilă a cauzei, respingând cererea de intervenție accesorie

formulată de intervenienta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților,

în interesul pârâtului, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, că prin H.G nr. 343/2007 s-a introdus

un nou criteriu de calcul al cuantumului chiriilor lunare aferente imobilelor ce

fac obiectul prevederilor O.U.G. nr. 94/2000, privind suprafața construită desfășurată

sau suprafața de teren aferent, inclusiv terenul de sub construcție, față de cel

stabilit prin H.G nr. 1886/2006.

Astfel, prima instanță

a apreciat că acest nou criteriu pentru calcularea chiriei nu are temei legal, fiind

în contradicție cu modul obișnuit de calcul al chiriei, întrucât nu s-a ținut cont

de drepturile și interesele proprietarilor cărora le-au fost restituite în natură

aceste imobile, cu obligația păstrării afectațiunii timp de 5 ani. Nivelul chiriei,

reprezentând o măsură reparatorie, impunea a fi avute în vedere interesele ambelor

părți, atât cel al instituției publice care trebuie să-și desfășoare activitatea

în mod continuu, cât și cel al proprietarului lipsit de folosința bunului proprietatea

sa o perioadă lungă de timp.

Totodată, a avut în vedere

și faptul că pe piața liberă nivelul chiriei se stabilește în funcție de suprafața

închiriată, fiind direct proporțional cu aceasta și nu invers proporțional, așa

cum prevede hotărârea contestată.

Prima instanță a constatat

că prin adoptarea H.G. nr. 343/2007 pârâtul nu a respectat obligația indemnizării

echitabile a proprietarului pentru lipsa de folosință asupra bunului său, susținerile

sale potrivit cărora la adoptarea H.G nr. 1886/2006 nu s-a dimensionat în mod real

cuantumul chiriilor în raport cu situația imobilelor care fac obiectul acestui act

normativ și că are prerogativa de a adopta hotărâri în aplicarea legii, neputând

fi primite, în condițiile în care actele emise de acesta au cauzat prejudicii persoanelor

la care se referă sau cărora li se aplică; diferența existentă între chiria lunară

stabilită în baza H.G. nr. 1886/2006, de 332.709,56 RON, și cea stabilită prin H.G.

nr. 343/2007, de 242.984,25 RON, fiind de 25%, reclamanta a fost lipsită astfel

de o parte importantă a despăgubirilor acordate inițial, fără ca măsura diminuării

să fie justificată.

Concluzionând, prima instanță

a apreciat că reclamanta este îndreptățită la repararea prejudiciului în sumă de

89.725.31 RON, lunar, de la data punerii în aplicare a H.G. nr. 343/2007 până la

soluționarea irevocabilă a cauzei, reprezentând daune materiale constând în diferența

de chirie, între chiria calculată conform H.G. nr. 1886/2006 și cea calculată conform

H.G. nr. 343/2007, reținând existența cazului bine justificat și iminența producerii

unei pagube, prejudiciul material constând în diferența de chirie rezultată din

aplicarea modului de calcul stabilit de cele două hotărâri de Guvern.

în cauză de către Guvernul României și Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților

Împotriva sentinței primei

instanțe au formulat recurs în termen legal Guvernul României și Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților, invocând dispozițiile art. 304 pct. 6 și 9 C.

proc. civ., precum și dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ..

Sintetizând și ordonând

criticile recurenților, Înalta Curte reține că sentința este combătută sub următoarele

aspecte:

3.1. Hotărârea cuprinde

dispoziții contradictorii

Recurentul Guvernul României

susține că hotărârea atacată conține mai multe inadvertențe, atât între considerente

și dispozitiv cât și în cuprinsul dispozitivului.

Astfel, în considerentele

sentinței se expun argumente în sensul anulării anexei nr. 1 alin. (2) al art. unic

al H.G. nr. 343/2007, pentru ca prin dispozitiv să se anuleze parțial H.G. nr. 333/2007,

anexa nr. 2 alin. (2) a art. unic.

De asemenea, mai arată

același recurent, instanța de fond a dispus suspendarea anexei nr. 1 alin. (2) din

hotărârea atacată deși nu fusese învestită ca atare.

3.2. Instanța și-a depășit

competența

În cuprinsul acestui motiv

de recurs al Guvernului României se susține că oportunitatea adoptării actului normativ

în discuție excede analizei instanței de contencios administrativ.

Instanța, potrivit recurentului,

nu ar avea decât competența de a realiza verificarea condițiilor de legalitate,

care, în speță, necontestat, au fost respectate.

3.3. Nu s-au verificat

elementele de oportunitate invocate de Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților

Acest motiv de recurs,

amplu dezvoltat de către recurenta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților,

pornește de la premisa că niciuna dintre apărările formulate în sprijinul Guvernului

României, în cuprinsul cererii de intervenție, referitoare la aspectele care au

impus adoptarea H.G. nr. 343/2007, nu au fost examinate în mod efectiv.

Recurenta arată că nu

s-a observat că inițial contractele de închiriere pe care reclamanta le-a încheiat

cu diverșii chiriași au avut ca temei legal H.G. nr. 244/2004, care stabilea chiriile

la un nivel modic. Ulterior, prin H.G. nr. 1886/2006 cuantumul acestora a crescut

semnificativ (cu peste 100 ori în unele cazuri) pentru ca prin aplicarea H.G.

nr. 343/2007 să scadă cu aproximativ 20%.

La adoptarea actului normativ

atacat, emitentul a urmărit realizarea unui echilibru între interesul public și

dreptul reclamantei la o despăgubire rezonabilă pentru lipsa de folosință a bunurilor,

echilibru care anterior era vădit afectat, ajungându-se la stabilirea în sarcina

bugetului public al autorităților centrale și locale a unei obligații de plată disproporționate,

în anumite cazuri, chiriile depășind valoarea pieței.

De asemenea, la același

punct, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a invocat jurisprudența

CEDO (cauzele Hutten-Czapska împotriva Poloniei și Chassagnon și alții împotriva

Franței), care nu interzice statelor să reducă, prin efectul legii, chiria percepută

de un proprietar, cu condiția păstrării unui echilibru între dreptul de proprietate

al persoanelor și exigențele interesului general.

3.4. Nu s-a probat prejudiciul

pretins

În cuprinsul acestui motiv,

invocat de ambii recurenți, se arată că hotărârea fondului încalcă dispozițiile

art. 1169 C. civ., prin aceea că se bazează exclusiv pe susținerile și calculele

reclamantei, fără administrarea niciunei dovezi în sprijinul acestora. Ca urmare,

arată recurenții, greșit a fost soluționat și capătul de cerere privind suspendarea,

neexistând elemente care să justifice „prejudiciul iminent”.

C.

Intimata Fundația C. nu

a formulat întâmpinare însă prin concluziile scrise prezentate în ședința publică

de la 11 martie 2011 a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata a subliniat că

H.G. nr. 343/2007 încalcă în mod flagrant drepturile și interesele legitime ale

proprietarilor locatori, perpetuând, prin chiriile derizorii pe care le stabilește

o încălcare a drepturilor proprietarilor începută acum 50 de ani. Chiria reprezintă

o modalitate de despăgubire a proprietarilor ce nu își pot exercita toate atributele

dreptului de proprietate și, ca atare, trebuie să respecte principiul acordării

unor despăgubiri echitabile, la valoarea de piață, consacrat de O.U.G. nr. 94/2000,

or, reducerea cu 27% a chiriilor, operată prin actul administrativ atacat, încalcă

acest principiu.

De asemenea, intimata

a mai menționat și că Anexa nr. 1 a aceRONași hotărâri de guvern a fost anulată

irevocabil prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios

administrativ și fiscal nr. 471 din 30 ianuarie 2009.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor cuprinse în concluziile

scrise, precum și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru motivele

expuse în continuare:

de drept relevante

Intimata-reclamantă a

supus controlului de legalitate H.G. nr. 343/2007 privind modificarea și completarea

H.G. nr. 1886/2006 pentru stabilirea cuantumului chiriilor aferente imobilelor care

fac obiectul prevederilor art. 16 alin. (2) Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic

al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie

1989, ale art. 1 alin. (10) O.U.G. nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri

imobile care au aparținut cultelor religioase din România și ale art. 1 alin. (5)

O.U.G. nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparținut comunităților

cetățenilor aparținând minorităților naționale din România, publicată în M. Of.

nr. 265/19.04.2007, solicitând anularea alineatului 2 Anexa nr. 2 al art. unic al

actului normativ, suspendarea executării acestuia în baza art. 15 Legea nr. 554/2004,

precum și plata unor despăgubiri.

După cum s-a arătat în

expunerea rezumativă a considerentelor sentinței Curții de apel, aceasta a apreciat

că emitentul actului administrativ nu și-a justificat măsura diminuării chiriei,

adoptată la numai câteva luni de la emiterea H.G. nr. 1886/2006, încălcându-se,

în acest mod, obligația indemnizării echitabile a proprietarului pentru lipsa de

folosință asupra bunului său.

Examinând susținerile

părților și probatoriul administrat, Înalta Curte a ajuns însă la concluzia că soluția

Curții de apel nu reflectă o analiză efectivă a apărărilor Guvernului României și,

mai ales, a argumentelor de oportunitate invocate de Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților. De asemenea, este reală contradicția semnalată de recurentul

Guvernul României, între considerentele corespunzătoare capetelor de cerere și între

considerente și dispozitiv, potrivit celor indicate la pct. 1 3.1. din decizie.

Nu în ultimul rând, cu

privire la prejudiciu, nu s-a administrat nicio probă, soluția bazându-se exclusiv

pe calculele reclamantei.

Detaliind aspectele reținute

și, totodată, răspunzând punctual recurenților, Înalta Curte reține următoarele:

1.1. Referitor la competența

instanței de a verifica oportunitatea emiterii actului normativ.

Contrar opiniei Guvernului

României care consideră că examinarea legalității unui act adminstrativ normativ

are doar o dimensiune formală ce derivă din respectarea dispozițiilor Legii nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative

și Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea,

avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin

H.G. nr. 50/2005, Înalta Curte reține că instanțele de contencios administrativ

sunt indrituite să exercite un control complex, plenar în cadrul căruia elementele

ce vizează oportunitatea, respectiv abilitarea autorității de a alege o soluție

dintre mai multe posibile, ocupă un loc esențial.

De altfel, identificarea

excesului de putere al autorităților publice, în sensul conferit sintagmei prin

art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 nu este posibilă decât în urma unei

analize concrete a modului în care acestea își exercită dreptul de apreciere conferit

de lege.

Sub acest aspect, plenitudinea

de competență a instanțelor de contencios administrativ a fost constant relevată

în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, mai ales după intrarea în

vigoare a Legii nr. 554/2004. ca atare, acest motiv de recurs al Guvernului României

este vădit nefondat.

1.2. Referitor la verificarea

apărărilor cuprise în cererea de intervenție a Autorități Naționale pentru Restituirea

Proprietăților

Cum s-a arătat la

pct. 1.3.3. din decizie, recurenta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților

s-a situat pe o poziție diferită de celălalt recurent, prezentând detaliat mai multe

aspecte pe care emitentul actului le-a avut în vedere la momentul adoptării actului

normativ, adică elemente ce conturează oportunitatea.

Astfel, recurenta a susținut

că nu se poate ignora impactul semnificativ pe care l-a avut intrarea în vigoare

a H.G. nr. 1886/ 2006, care a făcut ca, în unele cazuri, chiria să crească de peste

100 ori față de cea stabilită anterior prin H.G. nr. 244/2004.

S-a considerat că o reducere

cu aproximativ 20% a chiriei, potrivit recurentei Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților, ca efect al introducerii unui nou subcriteriu - cuantumul chiriei

pe unitatea de suprafață invers proporțional cu suprafața imobilului închiriat -

conduce la calcularea unei chirii lunare echitabile, care nu este în măsură să încalce

în vreun mod dreptul de proprietate al reclamantei.

Aceeași recurentă a reiterat

și susținerea potrivit căreia în mai multe cazuri, chiar și redusă potrivit actului

normativ în discuție, chiria rămâne „cu mult peste valoarea de piață”.

De asemenea, Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților invocase în favoarea părții pentru care

a intervenit, și așa-numita „teorie a impreviziunii” în contractele sinalagmatice,

respectiv împrejurarea că ori de câte ori executarea unei convenții devine prea

oneroasă pentru una dintre părțile contractante, este admisibilă revizuirea efectelor

contractului, în vederea restabilirii echilibrului valoric al prestațiilor, cu alte

cuvinte adaptarea contractului la noile împrejurări economice.

Conchizând, Înalta Curte

reține că în temeiul art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în considerentele

sentinței trebuie să se examineze efectiv aceste apărări, care de altfel se regăsesc

și în nota de fundamentare a actului normativ în discuție.

Cum clarificarea elementelor

în dezbatere vizează aspecte de fapt pentru a căror lămurire este necesară efectuarea

unei expertize de specialitate, nefiind cazul se să aplice art. 314 C. proc. civ.,

se va casa sentința, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

De asemenea, în măsura

în care după examinarea efectivă a apărărilor referitoare la oportunitatea emiterii

actului normativ, instanța de fond va ajunge la concluzia că se impune acordarea

de despăgubiri potrivit art. 18 alin. (3) Legea nr. 554/2004, pentru cuantificarea

acestora este necesară, de asemenea, părerea unui expert, câtă vreme recurenții

contestă calculele prezentate de intimată în cuprinsul acțiunii judiciare.

instanței de recurs

Pentru considerentee expuse,

în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004,

se vor admite recursurile declarate de

Guvernul României și Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților și se va casa sentința cu trimiterea cauzei spre rejudecare,

la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Guvernul României și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților

împotriva sentinței nr. 1480 din 23 martie 2010 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre

rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 martie

2011.