ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1450/2012

Litigiul de fond Prin Sentința civilă nr. 8233 din 27 mai 2009, pronunțată în Dosarul nr. 7/59/2008, Judecătoria Timișoara a respins ca nefondată acțiunea reclamantului R.E. împotriva pârâtului Ministerul Apărării - Direcția Domenii și Infrastructuri București, având ca obiect cererea de a fi obligat pârâtul la încheierea contractului de vânzare-cumpărare a locuinței de serviciu situată în Ghiroda str. B., înscrisă în CF nr. X Ghiroda, pe care o deține în calitate de chiriaș, cu cheltuieli de judecată. Instanța de fond a reținut că, urmare a Deciziei de pensionare nr. X, reclamantul și-a încetat activitatea în gradul de comandor începând cu 21 ianuarie 2002. S-a mai reținut că din extrasul CF nr. X Ghiroda a rezultat ca imobilul situat în comuna Ghiroda str. B., reprezentat de construcție, face obiectul dreptului de proprietate al titularului Ministerul Apărării Naționale, iar terenul în suprafață de 150 mp face obiectul dreptului de proprietate al Statului Român, locuința făcând obiectul contractului de închiriere din 21 iunie 2007, reclamantul având calitatea de chiriaș și că, potrivit acestui contract, locuința avea la data încheierii contractului natura juridică a unei locuințe de serviciu. Instanța a constatat că prin declarația autentificată la 30 octombrie 2007 de către B.N.P. M.G.T., R.E. împreună cu soția acestuia R.A. au declarat pe proprie răspundere că nu dețin o locuință proprietate personală și că dețin o locuință de serviciu în calitate de chiriași. Prin adresa nr. A1697/16 octombrie 2007 s-a adus la cunoștința reclamantului că imobilul în litigiu nu mai are statutul de locuință de serviciu, fiind transformată în locuință de intervenție nemaiputând face obiectul Legii nr. 562/2004 și că reclamantul nu a atacat hotărârea Ministerului Apărării Naționale de schimbare a regimului juridic a locuinței, din locuință de serviciu în locuință de intervenție, astfel că, în baza art. 56 din Legea nr. 114/1996, coroborat cu art. 2 alin. (1) din Legea nr. 562/2004, instanța a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Excepția de nelegalitate invocată de recurent Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul R.E., invocând excepția de nelegalitate a art. 7 - 9 și Anexa nr. 1 din H.G. nr. 812/2009 în ceea ce privește includerea în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale a imobilului din comuna Ghiroda, str. B., județul Timiș, înscris în CF nr. X Ghiroda, prin schimbarea regimului juridic al acestuia din locuință de serviciu în locuință de intervenție, a Anexei nr. 4 (nepublicată) la H.G. nr. 1705/2006, publicată în M. Of. nr. 1020/21.2006, așa cum a fost modificată prin H.G. nr. 812/2009, în ceea ce privește includerea în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul .public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale a imobilului din comuna Ghiroda, str. B., județul Timiș CF nr. X Ghiroda prin schimbarea regimului juridic al acestuia din locuință de serviciu în locuință de intervenție și a actului administrativ al cărui număr de identificare nu îl cunoaște, emis de pârâtul Ministerul Apărării Naționale de către o centrală a acestuia, prin care s-a aprobat schimbarea regimului juridic al imobilului din comuna Ghiroda, str. B., județul Timiș, înscris în CF nr. X Ghiroda, din locuință de serviciu în locuință de intervenție. Drept urmare, prin încheierea civilă din 05 noiembrie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 7/59/2008, Tribunalul Timiș a sesizat Curtea de Apel Timișoara, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu excepția de legalitate privind art. 7 - 9, respectiv 9 și, respectiv a Anexei nr. 1 din H.G. nr. 812/2009, publicată în M. Of. nr. 560/12.08.2009 și, nu în ultimul rând, asupra legalității Anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006. Prin cererea formulată, reclamantul a susținut că nelegalitatea actelor administrative se raportează la dispozițiile art. 51 și 54 din Legea nr. 114/1996 privind locuințele, arătându-se că art. 54 alin. (2) din Legea nr. 114/1996 reglementează regimul juridic al locuinței de intervenție și definește această categorie de locuințe ca fiind acele locuințe "care se realizează odată cu obiectivul de investiție și se amplasează în incinta acestuia sau în imediata apropiere". Prin Notele scrise depuse în dosarul Curții de Apel Timișoara, reclamantul și-a completat motivele de nelegalitate ale excepției invocate, arătând că actele administrative ce fac obiectul excepției încalcă și dispozițiile art. 9 din Legea nr. 562/2004, modificată prin Legea nr. 357/2006, publicată în anul 2009, privind autorizarea vânzării locuințelor de serviciu către cadrele militare active sau pensionate, care a prevăzut că locuințele de serviciu prevăzute la art. 1, aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea instituțiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului. Reclamantul a susținut că, așa cum dispune art. 9, toate locuințele de serviciu prevăzute la art. 1 și aflate în proprietatea publică a statului se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului și că, în consecință, actele administrative sunt nelegale în raport și de dispozițiile art. 9 din Legea nr. 562/2004, republicată. S-a mai adăugat că, în raport de dispozițiile art. 8 din Legea nr. 213/1998 (care reglementează, cu caracter de normă generală, trecerea bunurilor din domeniul privat în domeniul public al statului), cele ale art. 9 din Legea nr. 562/2004 au caracterul de lege specială și, de aceea, derogă de la legea generală.

Apărările pârâților Prin întâmpinare Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, arătând că H.G. 1705/2006 este temeinică și legală, fiind adoptată în temeiul art. 108 din Constituție, republicată, al art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare Pârâtul Ministerul Apărării Naționale a solicitat, de asemenea, respingerea excepției ca inadmisibilă, pe motiv că H.G. nr. 1705/2006 prin care s-a atestat domeniul public al statului modificată prin H.G. nr. 812/2009 este un act administrativ normativ, excepție respinsă prin încheierea de ședință din 01 noiembrie 2011. De asemenea pârâtul a susținut că excepția este inadmisibilă și pentru că măsura dispusă prin actele atacate nu aduce nici o vătămare reclamantului în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004 și că soluția din dosarul de fond nu depinde de cea care se dă excepției de nelegalitate. Pe fondul cererii, pârâtul a susținut că excepția este neîntemeiată, în raport cu prevederile art. 51 și 54 din Legea nr. 114/1996, pentru că este drept că locuința nu se află în incinta unității militare și nici „lângă aceasta", or, prin art. 54, Legea nr. 114/1996 impune condiția situării locuinței de intervenție în incintă sau în imediata apropiere, fără a defini, însă, „imediata apropiere". Tocmai de aceea, aprecierea îndeplinirii condițiilor (ce revine instituției deținătoare) trebuie raportată la specificul și nevoile instituției deținătoare.

Soluția instanței de fond asupra excepției de nelegalitate Prin Sentința civilă nr. 501 din 8 noiembrie 2011 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată cererea formulată de reclamantul R.E., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că nu este întemeiată excepția inadmisibilității, întrucât obiectul cererii nu îl reprezintă anularea unui act administrativ, pentru a se face dovada dreptului vătămat, iar aprecierea legăturii dintre excepția de nelegalitate și acțiunea civilă, comercială, etc., cade în competența materială a instanței în fața căreia s-a ridicat excepția. Examinând cererea reclamantului pe fondul său, instanța a respins cererea ca nefondată, reținând că regimul juridic al imobilului în litigiu a fost schimbat numai în ceea ce privește categoria de proprietate din care acesta face parte, și anume din cea privată în cea publică a statului, deci s-a modificat numai regimul juridic al proprietății de stat și nu regimul juridic privind categoria de locuințe din care face parte respectivul imobil. S-a arătat că această schimbare de regim juridic pentru locuința din litigiu s-a realizat printr-un act emis de pârâtul Ministerul Apărării Naționale, ulterior emiterii hotărârii de guvern în baza Legii nr. 213/1998, așa cum rezultă din însăși excepția de nelegalitate din litigiu invocată de reclamant, cât și din adresa nr. SE0266 emisă de pârât prin U.M. 02523, depusă la Dosarul nr. 7/59/2008 al Curții de Apel Timișoara. În consecință, instanța a apreciat că susținerile reclamantului legate de nelegalitatea actului administrativ, prin raportare la prevederile art. 51, 54 alin. (2) din Legea nr. 114/96 sau ale art. 9 din Legea nr. 562/2004 sunt irelevante sub aspectul modalității în care trebuie schimbat regimul juridic al unei locuințe de serviciu, atâta timp cât nu prin H.G. nr. 1705/2006, modificată prin H.G. nr. 812/2009, s-a dispus sub acest aspect, schimbându-se doar regimul juridic al proprietății statului. Așa fiind, cererea a fost respinsă ca nefondată, în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de recurs 1. Criticile reclamantului Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul R.E., care a criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie, arătând că prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepției de nelegalitate invocată de el prin Notele de ședință din 8 martie 2010 și Notele scrise din 3 mai 2010, în privința actului administrativ ale cărui date de identificare nu le-a putut indica, întrucât nu le cunoaște, emis de Ministerul Apărării Naționale, prin care s-a schimbat regimul juridic al imobilului din comuna Ghiroda, str. B., județul Timiș înscris în CF nr. X Ghiroda, din locuință de serviciu în locuință de intervenție, solicitându-se admiterea recursului și casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare. Recurentul a arătat în privința actelor administrative care formează obiectul excepției de nelegalitate, că instanța de fond trebuia să aibă în vedere normele legale aplicabile raportului juridic dedus judecății la data nașterii acestui raport, respectiv la 28 mai 2007 când a înregistrat cererea de cumpărare a locuinței de serviciu. S-a mai învederat că actele administrative atacate pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 sunt nelegale în raport cu dispozițiile art. 9 din Legea nr. 562/2004, modificată prin Legea nr. 357/2006, deoarece trecerea locuințelor din domeniul public în domeniul privat trebuia făcută numai prin Lege, Guvernul neavând competența de a schimba regimul juridic al locuințelor de serviciu. Recurentul a susținut că actele administrative a căror nelegalitate s-a invocat încalcă art. 54 alin. (2) din Legea nr. 114/1996, solicitându-se admiterea recursului și în principal casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare, iar în subsidiar modificarea acesteia și admiterea excepției de nelegalitate, așa cum a fost formulată. 2. Apărările intimatului Intimatul Guvernul României, prin în întâmpinarea depusă la dosar a solicitat respingerea recursului ca nefondat, H.G. nr. 1705/2006 - Anexa nr. 4 și H.G. nr. 812/2009 - Anexa nr. 1 fiind legale, așa cum corect a constatat prima instanță 3. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este afectată legalitatea și temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare: Recurentul-reclamant R.E. a invocat și a motivat în scris excepția de nelegalitate a unor acte administrative invocată în litigiul având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Apărării de a-i încheia contract de vânzare-cumpărare pentru locuința de serviciu situată în comuna Ghiroda str. B., prin Nota de ședință depusă la Dosar nr. 7/59/2008 al Tribunalului Timiș, pentru termenul de judecată din 8 martie 2010 și prin Notele scrise de la același dosar, depuse la termenul de judecată din 3 mai 2010. Din aceste înscrisuri rezultă în mod neîndoielnic faptul că recurentul-reclamant a invocat excepția de nelegalitate a art. 7 - 9 și Anexa nr. 1 din H.G. nr. 812/2009 privind includerea în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale a imobilului din comuna Ghiroda, str. B., a Anexei nr. 4 la H.G. nr. 1705/2006, modificată prin H.G. nr. 812/2009 în ceea ce privește includerea în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în administrarea aceluiași minister, a aceluiași imobil, prin schimbarea regimului juridic al acestuia din locuință de serviciu în locuință de intervenție, dar și a actului administrativ de autoritate a șefului de stat major general, fără a preciza datele de identificare ale acestuia, pe care nu le cunoștea, prin care s-a aprobat schimbarea regimului juridic al aceluiași imobil, din locuință de serviciu în locuință de intervenție. Prin Sentința nr. 501 din 8 noiembrie 2011 a Curții de Apel Timișoara s-a analizat numai excepția de nelegalitate ridicată cu privire la cele două hotărâri de guvern, instanța considerându-se sesizată prin încheierea Tribunalului Timiș din 5 noiembrie 2010 numai cu privire la aceste acte administrative. Înalta Curte constată că nu s-a cercetat complet fondul cauzei dedus judecății, deoarece instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate de către recurentul-reclamant privind cele trei acte administrative expres nominalizate - Tribunalul Timiș, nu putea cenzura dreptul de dispoziție al acestuia din urmă, prin încheierea de sesizare din 5 noiembrie 2011, mai ales că nu s-a respins cererea desesizare cu privire la actul administrativ de autoritate al Șefului de Stat Major General, prin această încheiere, așa cum instanța avea posibilitatea să procedeze, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, situație în care încheierea de sesizare putea fi atacată odată cu fondul cauzei dedus judecății. Pe de altă parte, nici Curtea de Apel Timișoara nu și-a exercitat rolul activ prevăzut de art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și nu a clarificat cadrul procesual, prin soluția pronunțată încălcându-se și dreptul de acces al recurentului-reclamant la o instanță, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în privința excepției de nelegalitate vizând actul administrativ anterior menționat, deoarece conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 împotriva încheierii de admitere a sesizării pronunțată de Tribunalul Timiș la 5 noiembrie 2010 nu există cale de atac, așa încât nu ar mai putea fi dedusă cercetării judecătorești excepția de nelegalitate a actului administrativ emis de Șeful Statului Major cu privire la schimbarea situației juridice a imobilului folosit de recurent. 4. Soluția instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va admite recursul reclamantului și se va trimite cauza spre rejudecare Curții de Apel Timișoara, în vederea cercetării tuturor actelor administrative a căror nelegalitate s-a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. Cu ocazia rejudecării se vor avea în vedere toate criticile formulate de recurentul reclamant în argumentarea excepției de nelegalitate a celor trei acte administrative.