ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 299/2015

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 299/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Deliberând, în condițiile

art. 256 C. proc. civ., asupra cauzei civile de față, a reținut următoarele:

Prin decizia civilă

nr. 401 A din 21 octombrie 2014, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă,

a admis apelul formulat de apelanta-reclamantă SC I.M. SRL, prin administrator judiciar

C.V.A. I.P.U.R.L., împotriva sentinței civile nr. 339 din 13 februarie 2013, pronunțată

de Tribunalul București, secția a III-a civilă.

A schimbat în parte sentința

apelată și a admis acțiunea reclamantei, în parte, constatând nulitatea dispoziției

din 16 noiembrie 2010 emisă de Primăria Municipiului București.

Pentru a decide astfel,

instanța de apel a reținut că

cererea reconvențională disjunsă, astfel cum aceasta a fost

lămurită în rejudecarea apelului, conform îndrumărilor instanței de casare, prin

care reclamanta a contestat dispoziția

din 16 noiembrie 2010 emisă în aplicarea Legii

nr. 10/2001, precum și protocol de predare-primire încheiat la 15 ianuarie 2011,

invocând ca motive de nulitate, în primul rând, faptul că

prima dispoziție dată

în procedura legii speciale nu mai putea fi revocată, întrucât constituia deja un

act de dezînvestire a instituției emitente (Primăria Municipiului București), iar

pe de altă parte, faptul că emitentul nu mai putea dispune de apartamentul în litigiu,

nemaifiind proprietarul imobilului,

constituie o cerere de anulare a unei dispoziții

emise în temeiul Legii nr. 10/2001 de unitatea deținătoare, prin care s-a soluționat

notificarea persoanei îndreptățite privind restituirea imobilului situat în București,

str. C., sector 3, preluat abuziv de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie

1989, formulată de o terță persoană.

Dispoziția emisă de primar

în procedura Legii nr. 10/2001 este un act juridic civil, întrucât, soluționând

notificările de restituire a bunurilor preluate abuziv de către stat, primarul nu

acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei

juridice (unitatea administrativ-teritorială) deținătoare a bunului.

În aceste condiții, cererea

nu poate fi calificată drept o contestație îndreptată împotriva unei decizii de

respingere a notificării întemeiată pe dispozițiile 26 alin. (3) din Legea

nr. 10/2001, ci ca o acțiune de drept comun în constatarea nulității unui

act juridic civil.

Dispoziția de restituire

a unui imobil, emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, nu constituie act administrativ,

pentru ca cererea de anulare să fie supusă dispozițiilor Legii nr. 554/2004. Astfel,

potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral

cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere

publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,

care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Or, astfel cum s-a

arătat anterior, dispoziția de restituire nu este emisă de unitatea destinatoare

în regim de putere publică, ci în calitate fie de proprietar al imobilului a cărui

restituire s-a solicitat, în cazul în care imobilul a trecut în proprietatea statului

cu titlu valabil, fie de detentor în cazul în care imobilul a trecut în proprietatea

statului fără titlu valabil, deci ca participant la circuitul civil. Această concluzie

este întărită de faptul că nu întotdeauna unitatea deținătoare este o autoritate

publică, iar natura actului juridic în discuție nu poate fi diferit în funcție

de persoana juridică care îl emite.

Concluzia că dispozițiile/deciziile

emise în baza Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice unilaterale de natură esențialmente

civilă se desprinde chiar din interpretarea dispozițiilor Legii nr. 10/2001, respectiv

din faptul că legiuitorul a înțeles să stabilească competența de verificare a legalității

acestor acte în favoarea secției civile a tribunalului.

Pe de altă parte, o atare

concluzie se deduce și din deciziile nr. IX și XX ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție care au statuat, în esență, că asupra tuturor problemelor legate de aplicarea

Legii nr. 10/2001 competența revine secțiilor civile ale tribunalelor.

Legea nr. 10/2001 conține

nu

numai norme de drept procedural, stabilind căile și persoanele care

pot

ataca în justiție actele emise în temeiul său, ci și norme de drept substanțial,

care privesc condițiile de validitate ale acestor acte. Astfel, chiar dacă acțiunea

reclamantei nu este formulată în temeiul dispozițiilor procedurale speciale ale

Legii nr. 10/2001, aceasta nu înseamnă că actul emis în temeiul acestei legi nu

trebuie verificat sub aspectul conformității sale cu condițiile de emitere și validitate.

De altfel, caracterul

civil al dispoziției primarului este subliniat și de dispozițiile art. 25

alin. (4) din Legea nr. 10/2001, astfel încât examinarea legalității actului atacat

trebuie realizată prin prisma respectării acestui act normativ, prin refuzul verificării

încălcării normelor imperative în discuție lipsindu-se de

conținut

dispozițiile legii speciale.

Pe fondul cauzei, Curtea

a reținut că prin adoptarea Legii nr. 10/2001, astfel cum a fost modificată prin

Legea nr. 247/2005, s-a urmărit clarificarea regimului juridic al imobilelor preluate

în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, cu respectarea prevederilor

constituționale privind dreptul la proprietatea privată, legiuitorul reglementând

o procedură administrativă, finalizată prin decizia/dispoziția unității deținătoare

a imobilului notificat și o procedură judiciară, declanșată de persoana îndreptățită

să beneficieze de măsuri reparatorii reglementate de Legea nr. 10/2001, nemulțumită

de modalitatea de soluționare a notificării.

Art. 25 din Legea nr.

10/2001 prevede că în termen de 60 de zile de la înregistrarea notificării, sau

după caz, de la data depunerii actelor doveditoare conform art. 23 din lege, unitatea

notificată este obligată să se pronunțe, prin decizie, sau, după caz, prin dispoziție

motivată asupra cererii de restituire în natură.

Deși măsura restituirii

în natură este prioritară în raport de alte modalități de despăgubire, iar dispoziția

de restituire în natură este un act administrativ de putere care atestă proprietatea

și care, odată îndeplinite formalitățile de publicitate imobiliară, se consolidează

ca titlu de proprietate nemaiputând fi revocată de organul emitent, atunci când

restituirea în natură nu este posibilă, deținătorului imobilului îi revine obligația

ca prin decizie sau, după caz, dispoziție motivată, în termenul prevăzut de

art. 25 alin. (1), să acorde persoanei îndreptățite în compensare alte bunuri sau

servicii ori să propună acordarea de despăgubiri în condițiile legii speciale privind

regimul de stabilire și de plată a despăgubirilor aferente imobilelor în mod abuziv.

După modificarea Legii

nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, Titlul VII - entitatea notificată, respingând

solicitarea de restituire în natură, face numai o propunere de acordare de despăgubiri

în condițiile Titlului VII din legea specială, cuantum final al despăgubirilor urmând

a fi stabilit de Comisia Centrală de Acordare a despăgubirilor conform art. 16 și

urm. din Titlul VII al Legii nr. 247/2005.

Deși nu se stabilește

în dispoziția/decizia emisă de unitatea deținătoare cuantumul despăgubirii, dispoziția

statuează asupra calității notificatorilor de persoane îndreptățite să beneficieze

de măsuri reparatorii conform legii speciale, respectiv asupra calității de fost

proprietar al bunului notificat și imposibil de restituit în natură, cât și asupra

caracterului abuziv al preluării.

Decizia/dispoziția necontestată

de titularul notificării conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, sau de

către prefect în cadrul controlului de legalitate, conform Legii nr. 554/2004, devine

definitivă și conferă notificatorului o „speranță legitimă”, respectiv „un bun”

în sensul art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, constând în dreptul de creanță cu

privire la imobilul imposibil de restituit în natură, în procedura Legii nr. 247/2005

urmând a se determina numai cuantumul despăgubirilor și modalitatea de plată.

Această concluzie rezultă

din dispozițiile art. 16 alin. (4) din Legea nr. 247/2005 - Titlul VII conform cărora

„pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri,

Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la

alin. (1) și (2) în privința verificării legalității cererii de restituire în natură”.

Prin urmare, Comisia Centrală

nu are competența de a cenzura calitatea notificatorilor de persoane îndreptățite

să beneficieze de măsurile reparatorii ale Legii nr. 10/2001 și nici componența

imobilului pentru care prin dispoziție/decizie definitivă (necontestată de notificator

sau de prefect conform Legii nr. 554/2004) s-a propus acordarea de despăgubiri,

cenzura Comisiei Centrale limitându-se exclusiv la analiza legalității respingerii

cererii de restituire în natură a imobilului notificat.

În acest sens, art. 21

alin. (1) prevede că dacă pe baza constatărilor Secretariatului Comisiei Centrale

aceasta stabilește că imobilul este restituibil în natură, prin decizie motivată

va proceda la restituirea acestuia.

Art. 16.16 din Normele

de aplicare a Legii nr. 147/2005 - Titlul VII - aprobate prin H.G. nr. 128/2008

prevede că dacă pe baza constatărilor Secretariatului Comisiei Centrale aceasta

din urmă stabilește că imobilul pentru care, prin decizie/dispoziție sau, după caz,

prin ordin, s-au consemnat/propus despăgubiri este restituibil în natură, prin decizie

motivată potrivit art. 21 din Titlul VII al legii, Comisia Centrală va proceda la

restituirea acestuia; decizia de restituire în natură astfel emisă urmând regimul

juridic prevăzut de art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001.

Prin urmare, după emiterea

dispoziției/deciziei cu propunere de acordare de despăgubiri și comunicarea acesteia

tuturor persoanelor interesate, dacă persoana îndreptățită sau prefectul nu contestă

legalitatea acesteia, (ultimul în procedura contenciosului - administrativ) emitentul

dispoziției, respectiv primarul unității administrativ teritoriale nu mai are dreptul

să dispună revocarea/modificarea deciziei definitive și emiterea altei dispoziții.

După comunicarea dispoziției

împreună cu dosarul aferent notificării Comisiei Centrale de Despăgubiri numai aceasta

din urmă poate cenzura dispoziția emisă de primar, și numai cu privire la modalitatea

de reparare a prejudiciului, prin restituirea în natură a bunului notificat.

În concret, în speța dedusă

judecății se constată că

prima

dispoziție emisa de Municipiul București prin Primarul General, prin care a fost

soluționată notificarea intimaților, constatându-se calitatea acestora de persoane

îndreptățite la masuri reparatorii sub forma despăgubirilor bănești pentru apartamentul

nr. 1 situat la parterul imobilului din București, str. C., sector 3, vândut în

temeiul Legii nr. 112/1995, după comunicarea

ei către notificatori, nu a fost atacată nici

de către aceștia în procedura prevăzută de art. 26 din Legea nr. 10/2001 și nici

de către Prefect în procedura Legii nr. 554/2004, astfel încât numai cu încălcarea

dispozițiilor Legii nr. 10/2001 și ale Legii nr. 247/2005 (art. 16 și urm. din Titlul

VII), ea a fost revocată de Municipiul București prin Primarul General, cu consecința

emiterii deciziei

din

16 noiembrie 2010

,

contestată în prezenta cauză.

Nu poate fi primită teza

potrivit căreia numai dispoziția prin care s-a dispus restituirea în natură nu poate

fi revocată, după intrarea în circuitul civil, dispoziția prin care se stabilește

dreptul la măsuri reparatorii putând face obiect al revocării, întrucât dispoziția

dată în soluționarea notificărilor adresate potrivit Legii nr. 10/2001 are caracter

unitar sub aspectul soluției adoptate. Astfel, în lipsa unei dispoziții exprese

a legii și pentru considerentele legate de natura actului, astfel cum au fost expuse

mai sus, nu se poate admite ca o dispoziție emisă potrivit Legii nr. 10/2001 să

aibă natură civilă atunci cât dispune restituirea în natură și natură administrativă

atunci cât dispune alte măsuri reparatorii.

În consecință, fiind vorba

de acte juridice civile unilaterale, în cazul dispozițiilor/deciziilor emise în

baza Legii nr. 10/2001 devine incident principiul irevocabilității actului juridic

civil, ceea ce înseamnă că acestuia nu i se poate pune capăt prin manifestarea de

voință în sens contrar a emitentului.

Atâta timp cât dispozițiile

emise în baza Legii nr. 10/2001 nu se regăsesc între excepțiile de la aplicarea

principiului irevocabilității actului juridic expres prevăzute de lege, Curtea apreciază

că, după emitere, respectivele dispoziții nu mai pot fi revocate/modificate în mod

unilateral de către emitent, indiferent dacă aceste măsuri sunt justificate de o

cauză întemeiată, cum ar fi, în speță, constatarea nulității contractului de vânzare-cumpărare

încheiat în temeiul Legii nr. 112/1995 pentru apartamentul în litigiu.

De asemenea, Curtea consideră

că revocarea actului juridic civil prin care s-a stabilit îndreptățirea notificatorilor

la despăgubiri, pentru imobilul notificat printr-un act ulterior care desființează

drepturi recunoscute inițial, înseamnă o încălcare a principiului securității raporturilor

juridice.

Mai mult, din ansamblul

legii se desprinde concluzia că unitatea notificată nu poate soluționa o notificare

în sensul restituirii în natură decât în situația în care imobilul se afla în deținerea

sa (cu singura excepție prevăzută de art. 28, care nu este incident în cauză). Aceasta

nu reprezintă decât o aplicare a principiului că o persoană nu poate dispune decât

de bunurile aflate în patrimoniul său, principiu general aplicabil oricărui act

juridic, atunci când se analizează capacitatea dispunătorului. Or, la momentul emiterii

dispoziției din anul 2010 imobilul în discuție se afla în patrimoniul apelantei-reclamante

SC I.M. SRL, care îl cumpărase de la C.A. în baza contractului de vânzare-cumpărare

din 18 iulie 2007, contract făcut public și opozabil erga omnes, prin încheierea

din 26 iulie 2007.

Prin urmare, formele de

publicitate imobiliară au fost efectuate anterior, atât primei dispoziții emise

de Primăria Municipiului București, cât și anterior dispoziției atacate în prezenta

cauză.

Pentru aceste motive,

dispoziția atacată este nulă, întrucât a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor

legale și cu vătămarea drepturilor reclamantei.

2.1. Motive

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs pârâții F.R.F., Municipiul București, prin Primar General, și

S.C.

Pârâtul S.C. a criticat

decizia arătând că, deși inițial reclamanta a arătat că și-a întemeiat apelul pe

dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, în mod nepermis, în apel a schimbat

încadrarea juridică și a solicitat, pe calea dreptului comun, constatarea nulității

absolute a dispoziției primarului.

Admițând cererea reclamantei,

instanța s-a pronunțat pe ceea ce nu s-a cerut sau a acordat mai mult decât s-a

cerut, încălcându-se prevederile art. 294 alin. (1) C. proc. civ.

Pe de altă parte, analizând

cererea reconvențională prin prisma dispozițiilor Legii nr. 10/2001, instanța trebuia

să stabilească faptul că reclamanta nu avea calitatea procesuală să ceară, în temeiul

Legii nr. 10/2001, anularea dispoziției emisă de primărie, pentru că este terț în

raport cu aceasta.

Instanțele de fond au

soluționat greșit cauza pe fond, în temeiul Legii nr. 10/2001, pentru că nu a fost

parcursă și procedura prealabilă administrativă;

municipiul București, prin Primarul General, a invocat faptul că hotărârea este

nelegală pentru că în mod greșit a reținut instanța de apel că dispoziția din

anul 2009 a fost revocată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 10/2001.

Acest act este un act

administrativ de autoritate, care se supune regulilor generale în materie, motiv

pentru care poate fi revocat de organul emitent. Legalitatea emiterii dispoziției

din anul 2010 trebuie analizată în acest context;

critici prin care a arătat că instanța de apel a făcut o gravă eroare atunci când

a susținut că imobilul în cauză nu putea face obiectul dispoziției din anul 2010,

acesta fiind în patrimoniul reclamantei.

Imobilul nu putea face

parte din patrimoniul reclamantei pentru că nulitatea produce efecte atât pentru

viitor, cât și pentru trecut. Or, prin hotărâre judecătorească pronunțată în anul

2001 o instanță judecătorească a constatat nulitatea absolută a contractului de

vânzare-cumpărare al numiților C.A. și C.M. Prin urmare, părțile au fost repuse

în situația anterioară, ceea ce înseamnă că în anul 2007 C.A. nu mai putea vinde

imobilul către reclamantă. Reclamanta a cumpărat pe riscul său.

Motivarea hotărârii instanței

de apel este contradictorie pentru că, deși arată că dispoziția emisă în baza Legii

nr. 10/2001 nu este act supus Legii nr. 544/2004, în același timp susține că dispoziția

de restituire este un act administrativ.

2.2. Analiza recursurilor

Recursurile nu sunt întemeiate,

și vor fi respinse pentru următoarele considerente:

Instanța de casare cu

trimitere nu s-a pronunțat cu nesocotirea prevederilor art. 294 alin. (1) teza I

C. proc. civ. conform cu care, în apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza

sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot face alte cereri noi.

Prin decizia nr. 1218

din 10 aprilie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă, a dispus

casarea cu trimitere spre rejudecare pentru lămurirea temeiului de drept al cererii,

care „

nu

a fost făcută nici de instanța de fond, nici în cadrul procesual al apelului, ambele

instanțe pendulând, în raport de poziția procesuală a părților în litigiu, între

acțiunea de drept comun și contestația fundamentată pe prevederile Legii nr. 10/2001,

mai mult, această chestiune, antamată la 26 septembrie 2012, nu a fost pusă ulterior

în discuția părților la fond până la închiderea dezbaterilor. Pe de altă parte,

observă că trimiterea făcută la dispozițiile art. 296 C. proc. civ. nu justifică

măsura dispusă din punct de vedere procedural, în condițiile în care instanța de

apel invocă raportarea instanței de fond exclusiv la prevederile art. 18 lit. c)

din Legea nr. 10/2001”.

Așadar, determinând cadrul

procesual în care s-a făcut analiza legalității dispoziției din anul 2010, și stabilind

că obiectul cererii deduse judecății este constatarea nulității absolute a actului

de revocare a unei dispoziții de primar anterioare, instanța de trimitere a respectat

cerințele art. 315 C. proc. civ., neputându-se considera că a schimbat în apel un

element al cererii de chemare în judecată.

Pe de altă parte, instanța

superioară de fond, a cărei decizie a fost recurată în prezent, a apreciat în mod

corect faptul că dispozițiile emise de primari în temeiul Legii nr. 10/2001 nu sunt

acte administrative de autoritate, ci acte civile, de vreme ce, în emiterea lor,

primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant

al persoanei juridice, respectiv al unității administrativ-teritoriale.

Ca atare, odată ce a adoptat

dispoziția în soluționarea notificării, emitentul nu mai poate reveni asupra ei,

indiferent de temeiul ce ar justifica acțiunea sa, singura cale de schimbare a soluției

propuse fiind cea judiciară, în condițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001. Or, câtă

vreme dispoziția din 16 iunie 2009 nu a fost contestată, în condițiile și termenele

impuse de legea specială, măsura pe care o conținea era una irevocabilă și nu mai

poate fi revocată.

Pe de altă parte, invocarea

unor aspecte ce țin de valabilitatea contractului de vânzare-cumpărare autentificat

din anul 2007 nu poate fi făcută în cadrul procesual stabilit prin cererea de chemare

în judecată. În plus, prin sentința civilă nr. 15179/2000 nu s-a dispus repunerea

părților în situația anterioară, astfel încât imobilul în litigiu să fi reintrat

în patrimoniul municipiului București. După cum, confuzia asupra calității de proprietară

a imobilului a lui C.A. a fost întreținută chiar de către municipiul București,

prin adresa emisă cu privire la achitarea integrală a prețului apartamentului. Drept

urmare, nu poate fi pusă în discuție, în prezentul litigiu, valabilitatea titlului

autoarei reclamantei.

Stabilind că se impune

constatarea, pe calea dreptului comun, a nulității absolute a unui act juridic civil,

instanța de apel nu a pronunțat o soluție nelegală cât privește calitatea procesuală

a

SC I.M.

SRL. De vreme ce s-a stabilit că procesul nu poartă în sistemul Legii nr. 10/2001,

ci verificarea legalității actului de revocare se face în temeiul dreptului comun,

SC I.M. SRL avea calitate procesuală activă, decurgând din interesul de a cere să

se constate nulitatea absolută.

În fine, nu este întemeiată

critica ce vizează nelegalitatea hotărârii date în apel, decurgând din faptul că

nu a fost urmată etapa administrativă, obligatorie, pentru soluționarea notificării.

Analiza legalității dispoziției din anul 2010 nu s-a făcut în conformitate cu prevederile

Legii nr. 10/2001, ci s-a apreciat că, de vreme ce la data emiterii sale, imobilul

nu se mai regăsea în patrimoniul municipiului București, ci era în patrimoniul SC

I.M. SRL, primarul nu mai putea dispune de bun.

Având în vedere cele mai

sus arătate, în condițiile art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. recursurile vor

fi respinse ca nefondate, cu consecința rămânerii irevocabile a hotărârii recurate.

În raport cu dispozițiile

art. 274 C. proc. civ., recurenții-pârâți vor fi obligați la plata sumei de 4000

RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimata-reclamantă SC I.M. SRL.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate,

recursurile declarate de pârâții F.R.F., Municipiul București prin Primar General,

și S.C. împotriva deciziei civile nr. 401 A din 21 octombrie 2014 pronunțată de

Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă.

Obligă pe recurenții-pârâți

la plata sumei de 4000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimata-reclamantă

SC I.M. SRL.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 ianuarie 2015.