ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2080/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2080/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 2 aprilie

2007, reclamanta SC D. SRL Sângeorz Băi, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României

și Consiliul Județean Bistrița-Năsăud, a solicitat anularea în parte a Hotărârii

Guvernului nr. AA din 22 august 2002 privind atestarea domeniului public al Județului

Bistrița Năsăud precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Bistrița-Năsăud,

publicată în M. Of. nr. 647/31.08.2002, respectiv a poziției nr. R din anexa 5 la

această hotărâre publicată în M. Of. nr. 647 bis, prin care s-a atestat apartenența

la domeniul public al Orașului Sângeorz Băi a unei părți din imobilul înscris în

CF nr. EE a localității Sângeorz Băi nr. top T - imobil format din bazin de înot

cu plajă și teren aferent, ulterior solicitând extinderea cadrului procesual și

față de orașul Sângeorz Băi - prin primar precum și de Consiliul Local al orașului

Sângeorz Băi.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat că deși este proprietara tabulară a imobilului înscris în CF

nr. EE a localității Sângeorz Băi nr. top T, compus din casă de locuit, anexe și

arător în intravilan, dobândit cu titlu de cumpărare, de la asociații societății

care, la rândul lor, l-au dobândit cu titlu oneros (cumpărare), astfel cum rezultă

din extrasele cărții funciare anexate acțiunii, totuși, o parte din acest imobil

ocupată abuziv, fără titlu, nu i-a fost restituită de Primarul Orașului Sângeorz

Băi pe motiv că suprafața respectivă nu poate fi restituită pentru că face parte

din domeniul public al orașului, conform H.G. nr. AA/2002, anexa 5, poziția R, fiind

un bun inalienabil, imprescriptibil și insesizabil.

A mai arătat reclamanta

că având în vedere răspunsul primit de la primărie la data de 10 iulie 2006 a formulat

plângere la Guvernul României la data de 7 august 2006, care, prin adresa din 9

octombrie 2006, i-a respins-o ca fiind tardivă și neîntemeiată, fără nici o altă

motivație.

În opinia reclamantei

această „decizie este nelegală” întrucât în ce privește tardivitatea, reclamantei

i s-a comunicat faptul că suprafața de teren ce-i aparține face parte din domeniul

public abia la data de 10 iulie 2006, astfel că înaintarea plângerii la data de

07 august 2006 se înscrie în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. După cum s-a stabilit

în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicarea anexelor la hotărârile

de guvern privind atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale

nu echivalează cu comunicarea actului, întrucât toate aceste anexe au fost publicate

la date ulterioare publicării hotărârilor, fiind comunicate doar instituțiilor interesate,

la cererea acestora. De altfel, H.G. nr. AA/2002 prevede, la subsol, că anexele

se vor publica ulterior, fără a se specifica data.

În ceea ce privește temeinicia

actului administrativ, în răspunsul primit la plângerea sa nu se oferă nici o motivație,

astfel încât consideră că, atâta timp cât nu există nici un titlu în temeiul căruia

Orașul Sângeorz Băi să fi devenit proprietar al suprafeței de teren ce-i aparține,

netemeinicia hotărârii atacate este evidentă, societatea dovedind că este proprietara

tabulară a suprafeței din imobil ocupată abuziv și întrucât nu poate promova nici

o acțiune în revendicarea respectivei suprafețe de teren cât timp aceasta se află

în domeniul public, este nevoită să formuleze prezenta acțiune.

În cauză au formulat întâmpinări

atât pârâtul Guvernul României care a invocat excepția tardivității acțiunii, iar

pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, cât și pârâtul Consiliul

Județean Bistrița-Năsăud care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale

pasive.

Curtea de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă

nr. 333 din 14 iunie 2007, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului Consiliul Județean Bistrița-Năsăud, respingând acțiunea reclamantei față

de acesta, a admis acțiunea reclamantei față de ceilalți pârâți, a anulat în parte

H.G. nr. AA/2002, respectiv poziția nr. R din anexa nr. 5 la această hotărâre publicată

în M. Of., Partea I nr. 647 bis privind imobilul înscris în CF nr. EE al localității

Sângeorz Băi nr. top T.

Pentru a se pronunța în

sensul arătat, instanța de fond a reținut, în esență, pe de o parte, că nu poate

fi admisă excepția tardivității în raport cu faptul că, din lucrările dosarului,

rezultă că reclamanta a cunoscut despre existența și conținutul anexei nr. 5 la

H.G. nr. AA/2002 abia la data de 10 iulie 2006.

Pe de altă parte, pe fondul

pricinii, instanța de fond a reținut că nici autoritățile publice locale și nici

autoritatea centrală a administrației nu au furnizat Curții elemente clare, date,

informații și probe din care să rezulte că intrarea bunului din litigiu în domeniul

public de interes local gestionat de autoritățile locale ale orașului Sângeorz Băi

s-a făcut în baza unui titlu valabil, în respectul Constituției și al tratatelor

internaționale la care România era parte și a legislației interne pertinente, titlu

care să poată fi opus cu succes reclamantei și care să paralizeze eficacitatea și

efectele înscrisurilor din cartea funciară potrivit cărora aceasta apare ca proprietar

tabular, înscrierea dreptului fiind operată la data de 19 februarie 1996.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs, în termen legal, pârâtul Guvernul României, invocând motivul

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., respectiv faptul că hotărârea pronunțată

a fost dată cu aplicarea greșită a legii.

În dezvoltarea motivelor

de recurs, se susține că hotărârea a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art.

11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, motiv prevăzut de art. art. 304

pct. 9 C. proc. civ. Astfel, se susține că deși a fost invocată prescripția dreptului

la acțiune, aceasta fiind promovată în justiție cu depășirea termenelor prevăzute

în Legea nr. 554/2004, în mod nelegal prima instanță a respins excepția tardivității

acțiunii, însușindu-și nejustificat susținerile intimatei-reclamante.

În acest sens, arată recurentul,

Legea nr. 554/2004 dispune la art. 11 alin. (1) că "cererile prin care se solicită

anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și

repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la data primirii

răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat

nejustificat, de soluționare a cererii". La alin. (2) al aceluiași art. se

prevede că: "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral,

cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu

de un an de la data emiterii actului". Cum, în speță, actul administrativ a

cărui anulare se solicită este o hotărâre a Guvernului, care în conformitate cu

dispozițiile art. 108 alin. (4) din Constituția României se publică în M. Of. (deci

nu se comunică), termenul de un an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr.

554/2004, începe să curgă de la data publicării în M. Of. H.G. nr. AA/2002 a cărei

anulare parțială se solicită, a fost publicată în M. Of. nr. 647/31.08.2002, iar

acțiunea în anularea acestui act a fost introdusă după data de 31 august 2003, când

s-a împlinit termenul prevăzut imperativ de Legea contenciosului administrativ.

Se mai susține că termenul

de un an este un termen de decădere [art. 11 alin. (5)] și depășirea lui are ca

efect stingerea dreptului la acțiune în sens material. Ca atare, momentul de la

care termenul de un an începe să curgă nu coincide cu momentul lezării drepturilor

subiective ale reclamantei prin acte administrative cu caracter normativ. Prin urmare,

fiind vorba de un termen de decădere acțiunea trebuia respinsă ca fiind tardiv formulată.

Prin urmare, este evident că acțiunea în justiție a fost promovată de intimata-reclamantă

cu depășirea termenului stabilit imperativ prin dispozițiile Legii nr. 554/2004,

mai exact la data de 31 august 2003, după ce dreptul său material la acțiune se

stinsese. Mai mult, în cauză, nu fusese formulată și admisă o cerere de repunere

în termen în condițiile art. 19 din Decretul nr. 167/1958, astfel încât prima instanță

a respins neîntemeiat excepția invocată, pronunțând o hotărâre esențial nelegală.

Pe fondul cauzei, se apreciază

că sentința civilă nr. 333 din 14 iunie 2007, pronunțată de Curtea de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 526/33/2007,

este netemeinică și nelegală pentru următoarele considerente:

H.G. nr. AA/2002 este

temeinică și legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituția

României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică

și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.

Potrivit extrasului de

carte funciară anexat la cererea de chemare în judecată, SC D. SRL este proprietara

imobilelor - casa de locuit, anexe gospodărești și arător în intravilan, în suprafață

de 1.007 m.p., situate în orașul Sângeorz-Băi, strada I. și înscrise în cartea funciară

a orașului Sângeorz-Băi cu nr. EE, nr. topografic T.

Reclamanta susține că,

în urma unei expertize topografice, a constatat că pe o suprafață de aproximativ

500 m.p. din terenul proprietatea sa privată se află situat un ștrand cu terenul

aferent, aflat în domeniului public al orașului Sângeorz-Băi, și pentru acest motiv,

solicită anularea poziției nr. R din anexa nr. 5 la H.G. nr. 905/2002.

Având în vedere că imobilele

arătate mai sus au fost dobândite de SC D. SRL prin vânzare-cumpărare în anul 2005,

dată la care terenul pe care era edificat ștrandul era atestat încă din anul 2002

ca aparținând domeniului public al orașului Sângeorz-Băi, se apreciază că, atât

timp cât terenul care face obiectul cererii este proprietate publică a unității

administrativ-teritoriale (orașul Sângeorz-Băi), nu există temei legal pentru a

se proceda la anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. AA/2002.

Se mai susține că în anul

1999, la data inventarierii bunurilor din domeniul public al orașului Sângeorz-Băi,

pe terenul în suprafață de aproximativ 500 m.p. din imobilul înscris sub nr. topografic

T era edificat ștrandul, imobilul fiind preluat de stat în perioada 6 martie 1945

- 22 decembrie 1989. Suprafața de teren pe care este edificat ștrandul, ca bun de

uz public, nu a făcut obiectul nici unui contract de vânzare-cumpărare și prin urmare

reclamanta nu poate avea pretenții asupra acestuia.

Mai mult, la data emiterii

hotărârii de Guvern a cărei anulare parțială se solicită, inițierea proiectelor

de Hotărâri ale Guvernului de atestare a domeniului public de interes local sau

județean, respectiv a proiectelor de Hotărâri de Guvern privind modificarea și completarea

Hotărârilor Guvernului privind atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale

se făcea, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 50/2005

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru

elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare,

de către prefect și președintele consiliului județean respectiv, prin Ministerul

Administrației și Internelor.

În conformitate cu dispozițiile

art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al

acesteia, cu modificările și completările ulterioare, inventarul bunurilor care

alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește,

după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene,

respectiv de Primarul General al Municipiului București sau de către consiliile

locale. Aceste inventare sunt centralizate de consiliul județean, respectiv de Consiliul

General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre,

să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau local.

Astfel, la poziția

nr. R din anexa nr. 5 la hotărârea din 30 septembrie 1999 prin care Consiliul Local

al orașului Sângeorz-Băi și-a însușit inventarul bunurilor publice care aparțin

domeniului public al orașului Sângeorz-Băi, este înscris „Ștrandul" situat

în strada I., cu următoarea întindere: suprafață bazin înot 360 m.p., teren plajă

300 m.p. și teren aferent 860 m.p. Prin hotărârea nr. AA/2002 Guvernul a atestat

domeniului public al județului Bistrița-Năsăud, precum și al municipiilor, orașelor

și comunelor din județul Bistrița-Năsăud, în domeniul public al orașului Sângeorz-Băi

fiind înscris și acest ștrand.

Se consideră că, prin

natura sa, actul de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează

drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective

și nu este de natură a vătăma vreun drept.

Astfel, prin hotărârile

de însușire a inventarelor, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic

diferențiat cu privire la bunurile lor, aceste acte administrative neavând nici

un efect asupra proprietății private a altor persoane.

Se apreciază că, de asemenea,

potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul

juridic al acesteia, Guvernul nu are decât competența de a atesta (sau nu) inventarul

domeniului public de interes local și județean, neavând abilitarea legală de a inventaria

el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor,

așa cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv județene, prin hotărâri

ale acestora.

Se consideră că intervenția

Guvernului asupra inventarelor însușite de autoritățile locale, în sensul adăugării

sau eliminării unor bunuri ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia

locală, autonomie consfințită prin Constituția României, republicată, și prin Legea

administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, se apreciază

că se impune admiterea recursului, modificarea sentinței instanței de fond și respingerea

acțiunii intimatei-reclamante.

În cauză a formulat întâmpinare

reclamanta SC D. SRL Sângeorz Băi, solicitând respingerea recursului.

Examinând cauza în raport

cu toate criticile aduse soluției instanței de fond, cu probele administrate și

apărările formulate precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este

nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Cu privire la motivul

de recurs ce vizează soluționarea excepției tardivității, Înalta Curte constată

că în mod corect instanța de fond a apreciat, pe de o parte, că anexele 1-58 la

H.G. nr. 905/2002 au fost publicate în M. Of. nr. 647 bis, al cărui regim este special

în comparație cu publicarea unui act administrativ, inclusiv Hotărâre a Guvernului

României în M. Of. Partea I, doar această din urmă modalitate de publicare fiind

în sensul prevăzut de Legea nr. 554/2004, potrivit jurisprudenței constante a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care

este în consonanță cu înțelesul acestei sintagme acceptat atât în doctrină (națională

și europeană) cât și în jurisprudența europeană și dreptul comunitar, bazat pe dreptul

la informare reală a cetățenilor asupra existenței dar și a conținutului actelor

administrative.

Pe de altă parte, Înalta

Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că în raport cu data

de 10 iulie 2006, plângerea prealabilă în vederea revocării a acestui act, înregistrată

la data de 07 august 1996, a fost făcută în termenul și cu procedura prevăzută de

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, iar față de data comunicării răspunsului

de către Guvernul României prin actul din 09 octombrie 2006 și în raport de data

sesizării instanței, 2 aprilie 2007, termenul de 6 luni prevăzut de art. 11

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 nu a fost depășit încât sub acest aspect

problema tardivității nu se poate pune, nefiind astfel incidente dispozițiile

art. 11 alin. (2) din aceeași lege.

De altfel, instanța supremă

a statuat constant, pe cale jurisprudențială, că termenul în care poate fi formulată

plângerea prealabilă curge de la data comunicării faptului că bunul a fost atestat

ca aparținând domeniului public de interes local sau județean, iar nu de la data

publicării în M. Of. al României a hotărârii Guvernului.

În plus, Curtea Constituțională,

prin decizia nr. 795 din 27 septembrie 2007 a respins, ca devenită inadmisibilă,

excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea

nr. 554/2004 doar pentru motivul că ulterior sesizării acesteia cu soluționarea

excepției, textul a fost modificat și completat prin Legea nr. 262/2007 publicată

în M. Of. al României, Partea I nr. 510/30.07.2007 (anterior declarării recursului).

Este de observat că și

legiuitorul a confirmat jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție precum

și soluția instanței de fond în sensul renunțării la sintagma „de la data emiterii

actului” în favoarea sintagmei „data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după

caz”.

Cu privire la motivele

de recurs vizând fondul pricinii, Înalta Curte constată că instanța de fond a stabilit

situația de fapt și a realizat o aplicare a dispozițiilor legale incidente pricinii

în mod corect și legal.

Astfel, este cunoscut

că potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea

publică și regimul juridic al acesteia că fac parte din domeniul public sau privat

al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de

stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea

statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor

internaționale la care România este parte și a legilor în vigoare la data preluării

lor de către stat.

În cauză, Înalta Curte

constată că, din probele administrate, rezultă, fără putere de tăgadă, existența

titlului de proprietate invocat de reclamantă, titlu opozabil terților prin înscrierea

în CF și lipsa titlului pârâților.

În plus, Înalta Curte

constată că nici contractul de vânzare-cumpărare, autentificat la 22 martie 2005

și nici contractul de vânzare-cumpărare încheiat la 06 septembrie 2004 nu au fost

anulate, iar hotărârea nr. 19 a Consiliului Local al unității administrativ-teritoriale,

privind însușirea inventarului domeniului public al orașului Sângeorz Băi a fost

adoptată ulterior încheierilor de carte funciară vizând acest teren (încheierea

din 7 decembrie 1994 C.F., încheierea din 19 aprilie 1995 C.F., încheierea nr. din

19 februarie 1996 C.F.). Mai mult, în foaia de proprietate a imobilului în litigiu

se menționează că în baza adeverinței nr. CC/1994, eliberată de Consiliul Local

al orașului Sângeorz, se înscrie casa de locuit și anexe gospodărești, pe viitor

ramura de folosință fiind: casă de locuit, anexe gospodărești și arător în intravilan.

În aceste condiții, Înalta

Curte constată că în mod corect a apreciat instanța de fond că potrivit dispozițiilor

art. 44 alin. (2) teza I din Constituția României, proprietatea privată este garantată,

ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular și că potrivit alineatului următor

nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită

conform legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire și a reținut și dispozițiile

art. 1 pct. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

Omului și Libertăților Fundamentale, ratificat de România prin Legea nr. 30/1994

precum și jurisprudența Curții Europene ale Dreptului Omului, în special hotărârea

B. contra României (soluția în fond).

Susținerea potrivit căreia

prin actul atacat nu se produc efecte juridice privind natura proprietății este

total greșită, H.G. fiind tocmai actul prin care se atestă regimul juridic al terenului,

celelalte acte administrative fiind subsecvente acestuia, reprezentând de fapt acte

și operațiuni care au stat la baza emiterii actului supus controlului judiciar.

Prin urmare, Înalta Curte,

constatând că sentința atacată este legală și temeinică, corect și amplu motivată,

iar criticile aduse acesteia total nefondate, va respinge recursul declarat în cauză,

în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. coroborate cu

cele ale art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 333 din 14 ianuarie 2007 a Curții

de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 23 mai 2008.