ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 38/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamanții H.V., S.G., T.S., P.I., B.I., S.M.M., V.V. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislației privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale polițiștilor și ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare în cauză (filele 27-30 dosar), în care a solicitat respingerea cererii de suspendare a actului administrativ mai sus indicat și a prezentat în detaliu argumentele pentru care a considerat că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată. Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului (filele 31-35 dosar), în care a cerut respingerea cererii de suspendare. Intervenientul accesoriu a apreciat că justifică un interes în formularea acestei cereri, întrucât a avut calitatea de inițiator al actului administrativ unilateral cu caracter normativ a cărui suspendare s-a solicitat de către reclamanți.

Aceeași autoritate publică centrală a invocat, în principal, excepția inadmisibilității cererii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, reglementate de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. În justificarea acestei excepții, Ministerul Administrației și Internelor a recunoscut că reclamanții au formulat plângere administrativă prealabilă la data de 12 august 2010, însă, a arătat că aceștia au investit instanța de contencios administrativ cu prezenta cerere fără a aștepta ca autoritatea publică să răspundă la recursul administrativ sau îndeplinirea termenului legal prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004, modificată. În subsidiar, intervenientul accesoriu a reiterat considerentele de fapt și de drept expuse de emitentul actului administrativ atacat în întâmpinare, care determină netemeinicia cererii reclamanților.

La termenul de judecată din data de 21 septembrie 2010, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Ministerul Administrației și Internelor, în raport de dispozițiile art. 52 C. proc. civ. Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 338 din 28 septembrie 2010, a respins excepția inadmisibilității cererii reclamanților H.V., S.G., T.S., P.I., B.I., S.M.M., V.V. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a admis cererea reclamanților, a respins cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de intervenientul Ministerul Administrației și Internelor, a dispus suspendarea executării H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislației privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale polițiștilor și ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1. Obiectul cererii de suspendare îl reprezintă H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010, iar temeiul juridic al acesteia este art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Reclamanții au făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile, prin anexarea acesteia la cererea de chemare în judecată, cu respectarea art. 12 din legea mai sus arătată.

Recursul administrativ a fost înaintat prin poștă Guvernului României la data de 13 august 2010 (fila 13 dosar), iar emitentul actului aflat în litigiu nu a procedat la revocarea acestuia, motiv pentru care reclamanții au formulat prezenta cerere de chemare în judecată. Pe fondul cauzei, prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea executării H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010: cazul bine justificat și paguba iminentă. În concepția curții de apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiției cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt și de drept expuse în cauză de către reclamanți, care sunt de natură să inducă o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În plus, reclamanții au arătat abuzul autorității publice pârâte, atitudinea acesteia, diligențele depuse de aceștia și efectele posibile și previzibile ale executării actului administrativ. În mod concret, instanța de fond a constatat că reclamanții au criticat H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010, cu motivarea că acest act administrativ unilateral cu caracter normativ cuprinde dispoziții care exced celor ale Legii nr. 119/2010, menționând în acest sens obligația depunerii cererilor de recalculare a pensiilor, precum și a documentelor doveditoare privind veniturile realizate (spre exemplificare, instanța a reținut art. 10 alin. (2), art. 2 alin. (3) și (4), art. 6 alin. (2) și (4) din H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010). Analizând în aparență Legea nr. 119/2010, prima instanță a observat că aceasta nu conține dispoziții care să oblige particularul să depună cerere de recalculare a pensiei, să solicite și să depună documente doveditoare privind veniturile realizate sau în baza cărora să fie obligați să suporte vreo consecință ca urmare a neefectuării de către aceștia a demersurilor prevăzute în actul normativ. De asemenea, Curtea de apel a reținut faptul că nici prevederile Legii nr. 19/2000 nu impun o astfel de obligație, ci sugerează doar posibilitatea beneficiarilor de a-și dovedi cu înscrisuri stagiile de cotizare. Prima instanță a apreciat faptul că, în speță, este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată.

În argumentarea acestui punct de vedere, judecătorul fondului a arătat că recalcularea pensiilor stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, precum și determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii sunt reglementate de Legea nr. 119/2010. H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 face pentru prima oară referiri la situația în care beneficiarii pensiilor în discuție nu depun cereri de recalculare și documente doveditoare, caz în care se va proceda în mod discriminatoriu la determinarea punctajului mediu anual pe baza salariului mediu brut pe economie din perioadele respective.

Starea de fapt anterior prezentată a fost considerată de prima instanță de natură a crea un dezechilibru între interesul general și imperativul protecției drepturilor fundamentale ale persoanei, dezechilibru care există ori de câte ori, prin diminuarea drepturilor patrimoniale, persoana trebuie să suporte o sarcină excesivă și disproporționată. În acest sens, Curtea de apel a făcut trimitere la hotărârea BUCHEN contra Cehiei pronunțată de instanța de la Strasbourg, care stabilește că dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate. În aceeași ordine de idei, prima instanță a amintit și cauza Kjartan Asmundsson contra Islandei din 2004, precum și cauza Moskal din 2009, în care s-a pus problema încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În susținerea caracterului iminent al pagubei, judecătorul fondului a nominalizat prevederile art. 1 din H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010, în condițiile în care acest act administrativ a intrat în vigoare la data de 29 iulie 2010, iar pensiile recalculate în perioada de 5 luni reglementată de act vor intra în plată începând cu luna ianuarie 2011. Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, prima instanță a reținut pe de o parte că, la nivel de aparență, actul administrativ normativ supus suspendării nu îndeplinește condițiile de fond și de formă ale actului ce se impunea a fi emis, iar pe de altă parte iminența prejudiciului este previzibilă, așa încât sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune admiterea acțiunii reclamanților.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Administrației și Internelor, care au solicitat admiterea recursurilor, modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii reclamanților ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul Guvernul României a susținut faptul că sentința contestată este pronunțată cu aplicarea greșită a legii, respectiv, a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, au fost formulate de către recurentul Guvernul României următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: Raționamentul instanței de fond, în sensul că H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 încalcă prevederile art. 161, art. 164 și art. 167 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 prin faptul că impune în sarcina persoanelor fizice aflate sub incidența sa obligația de a formula cereri de recalculare a pensiilor și de a depune acte doveditoare în ceea ce privește veniturile obținute în perioadele care constituie stagii de cotizare, este eronat, întrucât pornește de la o premisă falsă. În sprijinul acestei idei, recurentul amintește dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 119/2010, potrivit cărora pensiile foștilor militari devin pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale.

În plus, recurentul susține că recalcularea pensiilor aflate în discuție are loc în temeiul Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum dispune în mod imperativ art. 3 alin. (1) din Legea nr. 119/2010: „Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.” Ca atare, recurentul arată că recalcularea pensiilor reclamanților se face prin efectul Legii nr. 119/2010 și este obligatorie în toate cazurile prevăzute la art. 1 din acest act normativ, iar nu facultativă și lăsată la latitudinea beneficiarilor, astfel cum reține prima instanță, care apreciază că H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 le-ar impune acestora să solicite această recalculare, prin adăugare la lege. În plus, recurentul precizează faptul că, la termenele prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 119/2010, recalcularea pensiilor stabilite pe baza legislației anterioare, care devin pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000, trebuie să-și producă efectele. În altă ordine de idei, recurentul Guvernul României menționează faptul că Legea nr. 119/2010 nu reglementează pentru prima dată procedura de recalculare a pensiilor, această problemă fiind lăsată pe seama metodologiei, astfel cum se prevede la art. 3 alin. (3) din legea anterior individualizată. În acest sens, recurentul face trimitere la dispozițiile art. 2 alin. (3) din H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 și arată că soluția adoptată este firească, întrucât pensiile militare de stat erau stabilite în funcție de vechimea în serviciu. Spre deosebire de acestea din urmă, pensiile din sistemul public de pensii se stabilesc prin determinarea punctajului mediu anual în raport de stagiul de cotizare, iar ca regulă, constituie stagiu de cotizare perioadele în care persoanele au plătit contribuții de asigurări sociale. Ca atare, trebuie dovedită realizarea unor venituri pentru care s-au plătit asemenea contribuții.

De asemenea, recurentul Guvernul României precizează că, și în situația în care nu se solicită și nu se depun documentele doveditoare necesare stabilirii punctajelor medii anuale, din care să reiasă veniturile realizate lunar, art. 5 alin. (4) din Legea nr. 119/2010 precizează în mod expres că „în cazul pensiilor prevăzute la alin. (1), pentru perioadele care constituie stagiu de cotizare și pentru care nu pot fi dovedite venituri de natură salarială, la determinarea punctajului mediu anual se utilizează salariul mediu brut pe economie din perioadele respective.” În concepția aceluiași recurent, aceste documente sunt cerute doar în completarea datelor din dosarele de pensie deja existente. Totodată, recurentul susține că dispozițiile art. 6 alin. (4) din H.G.

nr. 735/2010 reiau modalitatea de calcul prevăzută de art. 5 alin. (4) din Legea nr. 119/2010, în sensul arătat anterior. Pe aspectul analizat, recurentul concluzionează că nu este vorba despre o „sancțiune” pentru neîndeplinirea unei obligații, ci despre o modalitate de calcul stabilită prin lege, care devine aplicabilă numai în situația în care pentru anumite perioade de cotizare nu pot fi dovedite venituri de natură salarială și reprezintă o garanție din partea statului a minimului pensiei de care vor beneficia foștii militari.

Pe de altă parte, recurentul Guvernul României arată că, pornind de la prevederile art. 161 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, beneficiarii recalculării pensiilor în temeiul Legii nr. 119/2010 au un regim mai favorabil decât asigurații din sistemul public de pensii deoarece, în cazul în care nu sunt dovedite drepturile salariale, punctajul mediu anual se raportează nu la salariul minim pe țară, ci la salariul mediu brut pe economie din perioadele respective. În optica recurentului-pârât, în speță, nu s-a dovedit existența cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Mai precis, recurentul-pârât susține că nu s-au probat împrejurările obiective care creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului criticat și că prima instanță, pentru a reține cazul bine justificat, se bazează pe afirmația că prin actul atacat se „sugerează” obligativitatea depunerii de către beneficiari a cererilor de recalculare a pensiilor. O altă critică formulată de recurent se referă la neîndeplinirea cerinței pagubei iminente, în condițiile în care plata pensiilor recalculate se va face începând cu luna ianuarie 2011, conform art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 119/2010. În calea extraordinară de atac, recurentul Ministerul Administrației și Internelor a formulat critici de nelegalitate, care pot fi subsumate motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc.

civ. În ceea ce privește primul motiv de recurs, intervenientul accesoriu a arătat faptul că hotărârea instanței de fond nu respectă cerințele art. 261 pct. 5 C. proc. civ., întrucât se bazează pe considerente pur teoretice, principial valabile, dar nesusținute de un probatoriu adecvat. În opinia recurentului-intervenient, judecătorul fondului cauzei a invocat în considerentele hotărârii sale spețe care s-au aflat pe rolul Curții Europene a Drepturilor Omului, fără nicio legătură cu cererea de chemare în judecată. În dezvoltarea motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul Ministerul Administrației și Internelor a expus unele considerente de ordin doctrinar și a arătat că prima instanță a prejudecat fondul cauzei, cu ocazia analizării existenței cazului bine justificat.

În concepția recurentului-intervenient, în speță, pentru stabilirea existenței primei condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, trebuia avută în vedere situația celor care solicită suspendarea actului administrativ litigios, iar nu eventualele vicii ale respectivului act, întrucât acestea din urmă trebuie analizate de instanța investită cu cererea de anulare. În concluzie, același recurent consideră că nu sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 14 din legea anterior indicată pentru a se putea dispune suspendarea efectelor H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010. Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare în care au invocat excepția lipsei de obiect a recursurilor, în raport de prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată, și de împrejurarea că, prin sentința nr. 443 din 23 noiembrie 2010 pronunțată în dosarul nr. 1510/33/2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a anulat dispozițiile art. 2 alin. (2), (3), (4), (6) și (7), ale art. 6 alin. (1), (2) și (4) și ale art. 10 alin. (2) din H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010. De asemenea, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursurilor formulate în cauză ca nefondate și au reiterat susținerile existente în cererea de chemare în judecată (a se vedea filele 35-37 dosar recurs).

În speță, au formulat cereri de intervenție în interesul intimaților-reclamanți Sindicatul Cadrelor Militare Disponibilizate (S.C.M.D.) și Asociația Națională a Cadrelor Militare în Rezervă și Retragere „Alexandru Ioan Cuza” – Filiala sector 5 București. Petentul Sindicatul Cadrelor Militare Disponibilizate (S.C.M.D.) arată că are interes în formularea cererii de intervenție, întrucât este o organizație cu personalitate juridică, care reunește cadrele militare în rezervă, disponibilizate conform O.G. nr. 7/1998 și a altor acte normative, precum și alte cadre militare în rezervă și în retragere, care aderă la statutul, scopul și obiectivele sindicatului. În același sens, petentul a amintit prevederile art. 6 lit. c) din Statutul său, potrivit cărora S.C.M.D.

are ca scop principal și pe acela de a asigura respectarea drepturilor fundamentale ale cadrelor militare disponibilizate, în rezervă sau în retragere, în rândul cărora se situează și dreptul la pensie militară decentă, în raport cu munca depusă, greutățile, privațiunile, riscurile, sacrificiile personale și familiale suportate în cariera militară. Totodată, în conformitate cu art. 7 lit. d) din Statut, pentru înfăptuirea scopurilor sale, S.C.M.D. va sesiza organele de justiție cu privire la activitățile persoanelor juridice sau fizice în caz de încălcare a drepturilor membrilor de sindicat. Petentul arată că demersul său juridic se justifică și din perspectiva faptului că hotărârea recurată în prezenta cauză produce efecte erga omnes, astfel încât este opozabilă membrilor S.C.M.D.

În ceea ce privește recursul declarat de pârâtul Guvernul României, petentul S.C.M.D. susține că acesta a devenit ineficient, deoarece în cauză sunt aplicabile dispozițiile speciale cuprinse în art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată. De asemenea, petentul arată faptul că, ulterior pronunțării hotărârii judecătorești recurate, a fost dată sentința nr. 443 din 23 noiembrie 2010 prin care Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a anulat dispozițiile art. 2 alin. (2), (3), (4), (6) și (7), ale art. 6 alin. (1), (2) și (4) și ale art. 10 alin. (2) din H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010. În concluzie, în opinia S.C.M.D., recursul pârâtului Guvernul României este nefondat, întrucât suspendarea executării actului administrativ atacat s-a prelungit de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei privind anularea actului.

În plus, S.C.M.D. opinează în sensul că H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, motiv pentru care se impune suspendarea executării pentru toate categoriile de persoane pe care le vizează, pentru ca măsura întreruperii executării să nu conducă la situații de tratament juridic diferențiat, mai cu seamă în ipoteza admiterii acțiunii de fond și anulării ulterioare a actului administrativ litigios. În altă ordine de idei, petentul S.C.M.D. reiterează susținerile intimaților-reclamanți cuprinse în cererea de chemare în judecată (filele 22-28 dosar recurs). Petenta Asociația Națională a Cadrelor Militare în Rezervă și Retragere „Alexandru Ioan Cuza” – Filiala sector 5 București consideră că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru aceleași considerente expuse și de petentul S.C.M.D.

(filele 48-53 dosar recurs). La termenul de judecată din data de 7 ianuarie 2011, Înalta Curte de Casație și Justiție, având în vedere susținerile părților și a petenților, precum și prevederile art. 51 și art. 52 C. proc. civ., a admis în principiu cererile de intervenție în interesul intimaților-reclamanți formulate de S.C.M.D. și de Asociația Națională a Cadrelor Militare în Rezervă și Retragere „Alexandru Ioan Cuza” – Filiala sector 5 București. De asemenea, la același termen de judecată, instanța de control judiciar a respins excepția lipsei de obiect a cererilor de recurs, cu motivarea că acestea au ca obiect sentința nr. 338 din 28 septembrie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.

În plus, aceeași instanță a respins și excepția lipsei de obiect a prezentei cereri de suspendare, în raport de dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată. Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

În speță, este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. Respectarea acestei cerințe a motivării actului jurisdicțional aflat în calea extraordinară de atac a recursului s-a analizat în raport de motivele prezentate în acțiunea dedusă judecății și de argumentele aduse în apărare de partea adversă. În speța de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.

Mai precis, judecătorul fondului cauzei a prezentat în cuprinsul hotărârii toate elementele care l-au condus la concluzia necesității suspendării efectelor H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010. Într-adevăr, este corectă afirmația recurentului Ministerul Administrației și Internelor, în sensul că prima instanță a realizat o serie de considerații de ordin teoretic cu privire la instituția suspendării actului administrativ, însă, aceasta și-a justificat ulterior soluția pronunțată, din perspectiva îndeplinirii condițiilor de admisibilitate, impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, prin raportare la situația factuală existentă în speță, care rezultă din conținutul actului administrativ litigios.

În același timp, Înalta Curte apreciază că jurisprudența Curții de la Strasbourg, individualizată în sentința atacată, prezintă relevanță juridică pentru cauza de față, contrar susținerilor recurentului Ministerul Administrației și Internelor. Nici criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocate în ambele cereri de recurs, nu sunt fondate, pentru motivele care vor fi expuse în continuare. Prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea executării H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislației privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale polițiștilor și ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor (publicată în M.Of., Partea I nr. 527 din 28 iulie 2010). Soluția la care a ajuns instanța de control judiciar va fi argumentată dintr-o dublă perspectivă: Din punctul de vedere al îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ, prin raportare la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Potrivit dispoziției legale anterior arătate, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. De altfel, trebuie semnalat faptul că, la nivel european, există preocupări în domeniu. Cu titlu exemplificativ, amintim Recomandarea nr. R (89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la data de 13 septembrie 1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. Aceasta din urmă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a se recunoaște, însă, eficacitatea necesară acțiunii administrative.

De asemenea, Recomandarea anterior arătată a reținut faptul că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură să afecteze drepturile, libertățile și interesele persoanelor. Mai mult, același act european a statuat că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi atacate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului. Conform Recomandării aflate în discuție, autoritatea jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente; asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la nelegalitatea respectivului act.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea, realizată și de către prima instanță, că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. De altfel, în cadrul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii, autoritățile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligația punerii lor în executare. Cert este că trebuie asigurat un anumit echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum și anumite garanții de echitate pentru cetățeni, întrucât activitățile administrative nu pot fi discreționare în ceea ce privește alegerea formelor de executare.

Pe cale de consecință, administrația este legată în mod necesar de drept, iar procedura administrativă care vizează executarea din oficiu a actelor administrative nu poate fi lăsată în afara dreptului. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se pot clasifica în acte administrative normative și acte administrative individuale. Actele administrative normative cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane.

Actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică, desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. În speța de față, în mod indiscutabil, H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conținutul său, care se referă la metodologia de recalculare a pensiilor stabilite potrivit legislației privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale polițiștilor și ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. În raport de cele amintite anterior, H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 produce efecte erga omnes, cu alte cuvinte, se referă la toate persoanele aflate sub incidența sa: foștii militari, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, pentru care se dispune recalcularea pensiilor. Relevant pentru problema aflată în discuție este și raportul de subordonare a unei hotărâri de Guvern față de legea în aplicarea căreia a fost emisă, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituție. De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac. Ca atare, soluția primei instanțe de respingere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare este legală.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Datorită recentei modificări legislative pe materia analizată, se poate aprecia că reglementarea în discuție îndeplinește cerința de accesibilitate și previzibilitate, menită să reducă riscul de subiectivitate și de arbitrar. O asemenea adaptare de ordin procedural la exigențele juridice europene era indispensabilă față de împrejurarea că, în numeroase cazuri, statele au fost conduse spre modificarea ordinii lor juridice, ca efect al aplicării Recomandărilor Consiliului Europei, precum și a normelor comunitare.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația. Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept.

Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor. Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative. După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat. Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor Legii nr. 119/2010, în a cărei aplicare a fost dată H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010. Așa cum în mod corect a reținut prima instanță, la o analiză în aparență a Legii nr. 119/2010, se observă că ea nu conține dispoziții care să oblige pensionarii să depună cereri de recalculare a pensiei, să solicite și să depună acte doveditoare privind veniturile realizate sau în temeiul cărora să fie obligați să suporte vreo consecință, ca urmare a neefectuării de către aceștia a demersurilor prevăzute în actul normativ. La rândul său, nici dispozițiile Legii nr. 19/2000 nu impun o asemenea obligație, ci se referă doar la posibilitatea beneficiarilor săi de a-și dovedi, în situațiile prezentate în reglementare, cu înscrisuri probatorii stagiile de cotizare. Cu toate acestea, art. 2 alin. (3) și (4), art. 6 alin. (2) și art. 10 alin. (2) din H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010 obligă pensionarii aflați sub incidența sa să solicite documentele necesare recalculării pensiilor și să depună cererile de recalculare și actele doveditoare privind veniturile obținute. O altă observație care se impune a fi făcută este aceea că toate criticile formulate de recurentul Guvernul României cu privire la condiția cazului bine justificat vizează fondul cauzei, ceea ce excede controlului ce poate fi făcut de Înalta Curte investită să analizeze legalitatea unei sentințe care s-a pronunțat pe o cerere de suspendare a unui act administrativ. Pe de altă parte, instanța de control judiciar apreciază că nu poate primi nici critica formulată de recurentul Ministerul Administrației și Internelor, în sensul că prima instanță, prin analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat, a prejudecat fondul cauzei, în raport de cele expuse mai sus.

În plus, Înalta Curte apreciază că este nefondată și critica formulată de același recurent-intervenient, în sensul că trebuia avută în vedere situația celor care solicită suspendarea actului administrativ litigios, iar nu eventualele vicii ale respectivului act, întrucât acestea din urmă trebuie analizate de instanța investită cu cererea de anulare. Pe acest aspect, instanța de control judiciar are în vedere faptul că H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 – act administrativ unilateral cu caracter normativ - produce efecte erga omnes, ca și sentința recurată.

În altă ordine de idei, un argument suplimentar care pledează pentru aparenta nelegalitate a actului administrativ litigios este faptul că, prin sentința nr. 443 din 23 noiembrie 2010 pronunțată în dosarul nr. 1510/33/2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a anulat dispozițiile art. 2 alin. (2), (3), (4), (6) și (7), ale art. 6 alin. (1), (2) și (4) și ale art. 10 alin. (2) din H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 (a se vedea filele 60-68 dosar recurs). În speță, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

În speța de față, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 creează o situație discriminatorie prin determinarea punctajului mediu anual pe baza salariului mediu brut pe economie din perioadele pentru care beneficiarii pensiilor nu au depus cereri de recalculare și documente doveditoare. În plus, după cum s-a evidențiat și de către judecătorul fondului, pentru prima dată, actul administrativ cu caracter normativ prevede o asemenea modalitate de calcul a drepturilor de pensie. Ca atare, Înalta Curte reține că actul administrativ aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, în sensul art. 14 din C.E.D.O.

Într-adevăr, situația de fapt generată în urma adoptării H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 este de natură să creeze un dezechilibru între interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale cetățeanului. Cu alte cuvinte, există un dezechilibru atunci când se diminuează drepturile patrimoniale, motiv pentru care persoana trebuie să suporte o sarcină excesivă și disproporționată. De asemenea, trebuie reamintit faptul că instanța europeană a drepturilor omului a decis în mod constant că noțiunea de „bun”, ca obiect al dreptului de proprietate, consacrat și protejat de art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol Adițional al C.E.D.O., include orice interes al unei persoane de drept privat care are o valoare economică, astfel încât dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate.

Prin dispoziția referitoare la obligarea pensionarilor de a depune cereri de recalculare a pensiilor și a documentelor doveditoare ale veniturilor pe care le-au dobândit în decursul carierei, se realizează o ingerință în dreptul lor la respectarea bunului, reprezentat de pensie. Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului suportat de persoanele aflate sub incidența H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 rezultă și din prevederile art. 1 din actul administrativ normativ, care statuează că pensiile prevăzute la art. 1 lit. a) și b) din Legea nr. 119/2010 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează conform algoritmului de calcul utilizat de Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, într-o perioadă de 5 luni de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri.

Textul normativ mai sus citat trebuie corelat cu faptul că H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010 a intrat în vigoare la data de 29 iulie 2010, iar pensiile recalculate în temeiul procedurii reglementate de aceasta, în termenul de 5 luni, au intrat în plată din luna ianuarie 2011. Din cele anterior expuse, rezultă cu evidență faptul că există o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ.

Din punctul de vedere al îndeplinirii cerințelor impuse de art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, Înalta Curte reține următoarele: Conform dispoziției legale amintite mai sus, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1). Ca atare, putem aprecia că, prin textul legal aflat în discuție, s-a dat eficiență instituției suspendării actului administrativ, dispuse în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată iar, pentru acest motiv, legiuitorul român a introdus o nouă ipoteză normativă în corpul legii.

Această regulă se impunea, întrucât persoana vătămată prin punerea în executare a actului administrativ considerat nelegal nu mai avea nicio posibilitate legală de a menține măsura suspendării și după momentul pronunțării soluției instanței de fond, când înceta suspendarea dispusă în baza art. 14 din lege. Din actele dosarului, rezultă faptul că, prin sentința nr. 443 din 23 noiembrie 2010 pronunțată în dosarul nr. 1510/33/2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a anulat dispozițiile art. 2 alin. (2), (3), (4), (6) și (7), ale art. 6 alin. (1), (2) și (4) și ale art. 10 alin. (2) din H.G. nr. 735 din 21 iulie 2010. Așadar, prin aplicarea art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată, măsura suspendării H.G.

nr. 735 din 21 iulie 2010, dispusă de prima instanță, se prelungește ope legis până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ unilateral cu caracter normativ. În plus, se impun a fi amintite și prevederile art. 14 alin. (4) și (7) din Legea contenciosului administrativ. Astfel, conform art. 14 alin. (4) din lege, hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept; ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare, iar recursul nu este suspensiv de executare. Prin urmare, este aplicabil principiul executării hotărârii judecătorești în acest domeniu încă de la momentul pronunțării sale. Pe de altă parte, art. 14 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ întărește ideea menționată anterior, întrucât dispune că suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.

În această ordine de idei, prezintă relevanță faptul că în materia contenciosului administrativ se aplică unele reguli procedurale specifice, printre care și cea privind executarea hotărârilor judecătorești pronunțate în cererile de suspendare. De altfel, dreptul la executarea actelor jurisdicționale a devenit în dreptul european cea de-a treia garanție a procesului echitabil, reglementat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. iar, în speță, nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor și va admite cererile de intervenție în interesul intimaților-reclamanți formulate de Sindicatul Cadrelor Militare Disponibilizate (S.C.M.D.) și de Asociația Națională a Cadrelor Militare în Rezervă și Retragere „Alexandru Ioan Cuza” – Filiala sector 5 București.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței civile nr. 338 din 28 septembrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Admite cererile de intervenție în interesul intimaților-reclamanți formulate de Sindicatul Cadrelor Militare Disponibilizate și de Asociația Națională a Cadrelor Militare în Rezervă și Retragere „Alexandru Ioan Cuza” – Filiala Sector 5 București. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 ianuarie 2011.