ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3047/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 334 din 2 iulie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul G.N. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, C.N.P.A.S., Ministerul Muncii Solidarității Sociale și Familiei și cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României formulată de intervenientul M.A.I. așa cum a fost ulterior precizată; a anulat ordinul nr. 437 din 23 aprilie 2009 emis de pârâta C.N.P.A.S., a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior cu obligarea pârâtei la despăgubiri constând în diferența dintre drepturile bănești cuvenite în funcția de director executiv al C.J.P.

deținută anterior și consilier I, grad profesional superior, treapta I de salarizare și a respins cererea de intervenție a M.A.I., în interesul pârâtului Guvernul României, ca rămasă fără obiect. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că prin ordinul nr. 437 din 23 aprilie 2009 președintele C.N.P.A.S. având în vedere: Legea nr. 188/1999, Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 37/2009, O.G. nr. 6/2007, H.G. nr. 13/2004, decizia din 26 mai 2005 a președintelui C.N.P.A.S., în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și în conformitate cu prevederile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 a dispus, încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere, director executiv al C.J.P.

Mehedinți, al reclamantului la data expirării termenului de preaviz, respectiv data de 23 mai 2009. Astfel, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, deoarece O.U.G. nr. 37/2009 afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituție, instituții dintre care fac parte și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale potrivit art. 123 alin. (2) din Constituție.

În consecință, relativ la excepțiile neîndeplinirii procedurii prealabile sau a prematurității acțiunii, invocate în cauză se reține că potrivit art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate. În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of.

al României, Partea I. În concordanță cu aceste dispozițiile legal, dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, arată că prin derogare de la dispozițiile legale cuprinse anterior în același articol, plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, așa cum este cazul în speța dedusă judecății. Curtea de Apel a reținut că aceste dispoziții legale sunt pe deplin incidente în speță, astfel că, reclamantul nu era ținut să îndeplinească procedura prealabilă împotriva actului administrativ contestat și în mod evident acțiunea nu poate fi reținută ca prematură pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Guvernul României și C.N.P.A.S. au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. Guvernul României în motivarea recursului arată că instanța de fond a omis a se pronunța asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României invocată cu referire la capătul de cerere privind anularea ordinului din 23 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S. Această excepție a fost invocată de Guvern prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei pentru termenul de judecată din 12 iunie 2009. Instanța de judecată, fiind interesată în pronunțarea unei soluții legale și temeinice, are obligația să verifice calitatea procesuală a fiecărei părți, în privința pârâtului trebuind să constate că este titularul obligației în raportul juridic dedus judecății pentru a putea impune, în sarcina acestuia, o anumită conduită în urma soluționării cauzei cu care a fost învestită.

Astfel, rezultă că dreptul pretins de reclamant trebuie să-și poată obține recunoașterea sau realizarea în contradictoriu cu persoana chemată în judecată sau pârâtul trebuie să fie partea obligată la o anumită conduită în raport de dreptul, reclamantului (a da, a face sau a nu face). Întrucât ordinul din 23 aprilie 2009 a fost emis de C.N.P.A.S., în considerarea dispozițiilor legale mai sus invocate, respectiv art. 102 și art. 108 din Constituție, republicată și dispozițiile Legii nr. 90/2001, este evident faptul că între reclamant și Guvern nu există raporturi de muncă, deci nici obligații ale acestei autorități corelative drepturilor de personal ale reclamantului.

Aceasta cu atât mai mult cu cât instanța a dispus reintegrarea reclamantului în funcția de conducere deținută anterior și plata de către pârâtă a despăgubirilor constând în diferență drepturi bănești; or, aceste obligații nu se pot realiza în contradictoriu cu Guvernul României ci cu instituția/autoritatea angajatoare a reclamantului, în speță C.N.P.A.S. [ca autoritate publică emitentă, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată]. II. C.N.P.A.S. prin recursul formulat susține că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii - art. 304 pct. 9 C. proc. civ., instanța de fond a ignorat dispozițiile imperative ale Legii nr. 554/2004 și în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii.

Prin urmare, este evident faptul că, reclamantul s-a adresat instanței de judecată înainte de a primi un răspuns la plângerea prealabilă, în condițiile în care Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, acordă unității emitente un termen de 30 de zi le pentru soluționarea plângerii.

S-a mai arătat că respectarea procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004 nu se limitează doar la sesizarea autorității emitente, ci obligă pe cel care se consideră vătămat să nu acționeze în instanță înainte de împlinirea termenului prevăzut pentru soluționarea plângerii prealabile Instanța de fond în mod greșit a respins excepția prematurității cererii de chemare în judecată a reclamantului, deoarece acesta a introdus acțiunea la instanța de contencios administrativ fără să se adreseze autorității emitente cu o plângere prealabilă, pentru ca în termen de 30 de zile să primească un răspuns, termen de prescripție expres prevăzut de dispozițiile în materie și legislația în vigoare. Recurenta mai arată că instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a C.N.P.A.S.

solicitând instanței de judecată admiterea acesteia întrucât, conform Statutului C.N.P.A.S., această instituție nu are competențe de a emite, anula sau suspenda O.U.G. nr. 37/2009. Proba vinovăției, trebuie făcută de către reclamant, conform principiului general în materie, potrivit căruia reclamantului îi incumbă sarcina probei. Așadar, culpa trebuia dovedită, fiind imperios necesar să existe în realitate și nu în mod abstract, așa cum susține reclamantul. Analizând cererea de anulare a ordinului din 23 aprilie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., reiese că pretinsa vătămare ar fi în opinia reclamantului, consecință directă a aplicării O.U.G. nr. 37/2009. Motivele în baza cărora s-a dispus anularea ordinului din 23 aprilie 2009 sunt neîntemeiate deoarece eliberarea reclamantului din funcția publică de conducere ocupată este consecința desființării acestei funcții prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, rezultând astfel că eliberarea reclamatului din funcția de director executiv al C.J.P. Mehedinți, urmare O.U.G. nr. 37/2009 este legală și temeinică. Efectele excepției de neconstituționalitate au fost interpretate eronat de instanța de fond. Astfel, constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, în temeiul cărora a fost emis ordinul contestat, produce efecte numai pentru viitor și nu retroactiv. Drept urmare, nu atrage nulitatea ordinului contestat, cum greșit susține instanța de fond. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte va admite recursul declarat de Guvernul României, va respinge recursul declarat de C.N.P.A.S.

ca nefondat, va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. I. Recursul declarat de Guvernul României va fi admis deoarece instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, excepție invocată prin întâmpinare, în raport de capetele de cerere privind anularea ordinului din 23 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S. Chiar dacă instanța de fond a admis acțiunea și în contradictoriu cu Guvernul României, această autoritate publică nu poate avea calitate procesuală pasivă pentru că reclamantul nu se află în raporturi juridice cu aceasta.

Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim. În virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Guvernul nu are calitate procesuală pasivă. În contenciosul administrativ, calitatea procesuală pasivă nu depinde de posesia personalității juridice a autorității publice chemate în judecată, ci de capacitatea acesteia de a emite/adopta acte administrative.

În acest sens, sunt prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată". Așadar, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât, în măsura în care este emitentul actului administrativ contestat sau nu a soluționat în termen legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Având în vedere că hotărârea instanței de fond, sub acest aspect, a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va fi admis recursul Guvernului României, va fi modificată în parte sentința atacată în sensul că va fi respinsă acțiunea reclamantului față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive. II. Recursul declarat de C.N.P.A.S. va fi respins pentru următoarele considerente: Recurenta recunoaște că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituționale a unui act normativ nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.

Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea Deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența. În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări. Dimpotrivă, orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale Deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G.nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. La pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege.

În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special. Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză. Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.nr. 37/2009 și implicit această Ordonanță, precum și O.U.G.nr. 105/2009. În consecință, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009. Eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultra-activitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși O.U.G., întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat O.U.G., corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională. Înalta Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două Decizii ale Curții Constituționale măsura contravine constituției. De asemenea C.E.D.O. a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu. Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale. Mai mult, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituționalitatea modificărilor aduse Legii nr. 188/ 1999, s-a referit și la efectele declarării ca neconstituționale a unor texte precizându-se că: - „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două O.U.G.)” dar și că „în cazul constatării neconstituționalității unor acte abrogatoare (precum cele două O.U.G.

menționate în raport cu funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate) acestea își încetează efectele juridice în condițiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă să producă efecte”. Pentru considerentele prezentate în decizia de față, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că pârâta C.N.P.A.S. are calitate procesuală pasivă fiind autoritatea emitentă a actului administrativ atacat. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul declarat de C.N.P.A.S. va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.N.P.A.S. împotriva sentinței civile nr. 334 din 2 iulie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe. Modifică, în parte, sentința recurată în sensul că respinge acțiunea reclamantului G.N. față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității procesuale pasive. Menține celelalte dispoziții. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 mai 2011.