ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3047/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3047/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 334 din 2 iulie 2010

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte,

acțiunea formulată de reclamantul G.N. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României

prin Secretariatul General al Guvernului, C.N.P.A.S., Ministerul Muncii Solidarității

Sociale și Familiei și cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României

formulată de intervenientul M.A.I. așa cum a fost ulterior precizată; a anulat ordinul

nr. 437 din 23 aprilie 2009 emis de pârâta C.N.P.A.S., a dispus reintegrarea reclamantului

în funcția deținută anterior cu obligarea pârâtei la despăgubiri constând în diferența

dintre drepturile bănești cuvenite în funcția de director executiv al C.J.P. deținută

anterior și consilier I, grad profesional superior, treapta I de salarizare și a

respins cererea de intervenție a M.A.I., în interesul pârâtului Guvernul României,

ca rămasă fără obiect.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că prin ordinul nr. 437 din 23 aprilie 2009 președintele

C.N.P.A.S. având în vedere: Legea nr. 188/1999, Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 37/2009,

O.G. nr. 6/2007, H.G. nr. 13/2004, decizia din 26 mai 2005 a președintelui C.N.P.A.S.,

în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și în conformitate

cu prevederile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999

a dispus, încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de

conducere, director executiv al C.J.P. Mehedinți, al reclamantului la data expirării

termenului de preaviz, respectiv data de 23 mai 2009.

Astfel, prin Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru

aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, deoarece O.U.G. nr. 37/2009

afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului în sensul art. 115

alin. (6) din Constituție, instituții dintre care fac parte și serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice

centrale din unitățile administrativ teritoriale potrivit art. 123 alin. (2) din

Constituție.

În consecință, relativ la excepțiile neîndeplinirii procedurii

prealabile sau a prematurității acțiunii, invocate în cauză se reține că potrivit

art. 9

alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția

de neconstituționalitate.

În situația în care decizia

de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă

cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării

Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

În concordanță cu aceste

dispozițiile legal, dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, arată

că prin derogare de la dispozițiile legale cuprinse anterior în același articol,

plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc cererile

persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, așa cum este cazul

în speța dedusă judecății.

Curtea de Apel a reținut

că aceste dispoziții legale sunt pe deplin incidente în speță, astfel că, reclamantul

nu era ținut să îndeplinească procedura prealabilă împotriva actului administrativ

contestat și în mod evident acțiunea nu poate fi reținută ca prematură pentru neîndeplinirea

procedurii prealabile.

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâții Guvernul României și C.N.P.A.S. au declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Guvernul României în

motivarea recursului arată că instanța de fond a omis a se pronunța asupra excepției

lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României invocată cu referire la

capătul de cerere privind anularea ordinului din 23 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S.

Această excepție a fost

invocată de Guvern prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei pentru termenul de

judecată din 12 iunie 2009.

Instanța de judecată,

fiind interesată în pronunțarea unei soluții legale și temeinice, are obligația

să verifice calitatea procesuală a fiecărei părți, în privința pârâtului trebuind

să constate că este titularul obligației în raportul juridic dedus judecății pentru

a putea impune, în sarcina acestuia, o anumită conduită în urma soluționării cauzei

cu care a fost învestită.

Astfel, rezultă că dreptul

pretins de reclamant trebuie să-și poată obține recunoașterea sau realizarea în

contradictoriu cu persoana chemată în judecată sau pârâtul trebuie să fie partea

obligată la o anumită conduită în raport de dreptul, reclamantului (a da, a face

sau a nu face).

Întrucât ordinul din

23 aprilie 2009 a fost emis de C.N.P.A.S., în considerarea dispozițiilor legale

mai sus invocate, respectiv art. 102 și art. 108 din Constituție, republicată și

dispozițiile Legii nr. 90/2001, este evident faptul că între reclamant și Guvern

nu există raporturi de muncă, deci nici obligații ale acestei autorități corelative

drepturilor de personal ale reclamantului. Aceasta cu atât mai mult cu cât instanța

a dispus reintegrarea reclamantului în funcția de conducere deținută anterior și

plata de către pârâtă a despăgubirilor constând în diferență drepturi bănești; or,

aceste obligații nu se pot realiza în contradictoriu cu Guvernul României ci cu

instituția/autoritatea angajatoare a reclamantului, în speță C.N.P.A.S. [ca autoritate

publică emitentă, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 modificată

și completată].

II. C.N.P.A.S. prin recursul

formulat susține că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită

a legii - art. 304 pct. 9 C. proc. civ., instanța de fond a ignorat dispozițiile

imperative ale Legii nr. 554/2004 și în mod greșit a respins excepția inadmisibilității

acțiunii.

Prin urmare, este evident

faptul că, reclamantul s-a adresat instanței de judecată înainte de a primi un răspuns

la plângerea prealabilă, în condițiile în care Legea nr. 554/2004 privind contenciosul

administrativ, acordă unității emitente un termen de 30 de zi le pentru soluționarea

plângerii.

S-a mai arătat că respectarea

procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004 nu se limitează doar la sesizarea

autorității emitente, ci obligă pe cel care se consideră vătămat să nu acționeze

în instanță înainte de împlinirea termenului prevăzut pentru soluționarea plângerii

prealabile

Instanța de fond în mod

greșit a respins excepția prematurității cererii de chemare în judecată a reclamantului,

deoarece acesta a introdus acțiunea la instanța de contencios administrativ fără

să se adreseze autorității emitente cu o plângere prealabilă, pentru ca în termen

de 30 de zile să primească un răspuns, termen de prescripție expres prevăzut de

dispozițiile în materie și legislația în vigoare.

Recurenta mai arată că

instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității procesuale pasive

a C.N.P.A.S. solicitând instanței de judecată admiterea acesteia întrucât, conform

Statutului C.N.P.A.S., această instituție nu are competențe de a emite, anula sau

suspenda O.U.G. nr. 37/2009.

Proba vinovăției, trebuie

făcută de către reclamant, conform principiului general în materie, potrivit căruia

reclamantului îi incumbă sarcina probei. Așadar, culpa trebuia dovedită, fiind imperios

necesar să existe în realitate și nu în mod abstract, așa cum susține reclamantul.

Analizând cererea de anulare

a ordinului din 23 aprilie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., reiese că pretinsa

vătămare ar fi în opinia reclamantului, consecință directă a aplicării O.U.G.

nr. 37/2009.

Motivele în baza cărora

s-a dispus anularea ordinului din 23 aprilie 2009 sunt neîntemeiate deoarece eliberarea

reclamantului din funcția publică de conducere ocupată este consecința desființării

acestei funcții prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, s-a realizat

cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea

nr. 188/1999, rezultând astfel că eliberarea reclamatului din funcția de director

executiv al C.J.P. Mehedinți, urmare O.U.G. nr. 37/2009 este legală și temeinică.

Efectele excepției de

neconstituționalitate au fost interpretate eronat de instanța de fond.

Astfel, constatarea neconstituționalității

O.U.G. nr. 37/2009, în temeiul cărora a fost emis ordinul contestat, produce efecte

numai pentru viitor și nu retroactiv. Drept urmare, nu atrage nulitatea ordinului

contestat, cum greșit susține instanța de fond.

Examinând cauza și sentința

recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte va admite recursul

declarat de Guvernul României, va respinge recursul declarat de C.N.P.A.S. ca nefondat,

va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

I. Recursul declarat de

Guvernul României va fi admis deoarece instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat

asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, excepție

invocată prin întâmpinare, în raport de capetele de cerere privind anularea ordinului

din 23 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S.

Chiar dacă instanța de

fond a admis acțiunea și în contradictoriu cu Guvernul României, această autoritate

publică nu poate avea calitate procesuală pasivă pentru că reclamantul nu se află

în raporturi juridice cu aceasta.

Pentru a avea calitate

procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient

ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă

să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul

legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare

la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului

disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul

de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative

unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut

reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea

procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat

în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății

Având în vedere că într-un

proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă

că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul

acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Guvernul nu

are calitate procesuală pasivă.

În contenciosul administrativ,

calitatea procesuală pasivă nu depinde de posesia personalității juridice a autorității

publice chemate în judecată, ci de capacitatea acesteia de a emite/adopta acte administrative.

În acest sens, sunt prevederile

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, „Orice persoană care se

consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul

legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente,

pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim

și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Așadar, o autoritate publică

poate avea calitatea de pârât, în măsura în care este emitentul actului administrativ

contestat sau nu a soluționat în termen legal ori a refuzat nejustificat să rezolve

o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Având în vedere că hotărârea

instanței de fond, sub acest aspect, a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv

de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va fi admis recursul Guvernului

României, va fi modificată în parte sentința atacată în sensul că va fi respinsă

acțiunea reclamantului față de pârâtul Guvernul României pentru lipsa calității

procesuale pasive.

II. Recursul declarat

de C.N.P.A.S. va fi respins pentru următoarele considerente:

Recurenta recunoaște că

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, dar

consideră că efectele declarării ca neconstituționale a unui act normativ nu se

pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.

Ca regulă generală, în

cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din

lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea

la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea Deciziei Curții, dacă în acest

termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile

Curții.

Deciziile Curții Constituționale

sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod

specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor

unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții Constituționale

privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare,

cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia

din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, Decizia Curții Constituționale

fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional

își pierde eficiența.

În situația în care soluția

Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga

procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune

de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot

fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege

organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale.

Alături de argumentele

expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză Decizia

nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea

efectelor obligatorii și erga omnes ale Deciziilor Curții Constituționale, instanțele

judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi

Plenul Curții Constituționale,

în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992,

a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței

și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al

legii.

Prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității

afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Prin decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate

a O.U.G.nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009.

La pronunțarea acestei

ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare

a O.U.G. n.37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la

actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate

motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice,

„actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze

care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii

juridice a contractului de management.

S-a precizat că potrivit

deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr.

37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice

de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul

intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată

privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluționată prin decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009

a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași

reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul

criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției.

În fața unui astfel de

comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul

a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției

de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte

de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

În cazul actelor administrative,

prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73

alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art.

9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său

ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce

acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect

acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea

actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni

administrative.

Același text de lege reglementează

în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care

s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă

cauză.

Din interpretarea logică,

ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul

a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței

într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze

similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În litigiul care formează

obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul a solicitat anularea ordinului

de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se

și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională

a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.nr. 37/2009 și implicit această

Ordonanță, precum și O.U.G.nr. 105/2009.

În consecință, în baza

art. 9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte

cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea reclamantului

dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale

la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit

art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultra-activitatea

O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost

și rămâne desființată, Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe

a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de

neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși O.U.G.,

întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat O.U.G., corpul legii fiind

reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței, iar O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată

neconstituțională.

Înalta Curte arată că

actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de

neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de

instanța de fond.

În ceea ce privește desființarea

funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două Decizii ale Curții

Constituționale măsura contravine constituției.

De asemenea C.E.D.O. a

arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate

de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea

justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori prin adoptarea O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată

de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului

deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment

ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la

forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și

ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca

element al securității sociale.

Mai mult, Curtea Constituțională,

prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 atunci când a analizat constituționalitatea

modificărilor aduse Legii nr. 188/ 1999, s-a referit și la efectele declarării ca

neconstituționale a unor texte precizându-se că:

- „lipsirea de temei constituțional

a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente

emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date

în aplicarea celor două O.U.G.)” dar și că „în cazul constatării neconstituționalității

unor acte abrogatoare (precum cele două O.U.G. menționate în raport cu funcțiile

de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate)

acestea își încetează efectele juridice în condițiile prevăzute de art. 147

alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării

continuă să producă efecte”.

Pentru considerentele

prezentate în decizia de față, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod

corect a reținut că pârâta C.N.P.A.S. are calitate procesuală pasivă fiind autoritatea

emitentă a actului administrativ atacat.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, recursul declarat de C.N.P.A.S. va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de C.N.P.A.S. împotriva sentinței civile nr. 334 din 2 iulie 2010 a Curții de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat

de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe.

Modifică, în parte, sentința

recurată în sensul că respinge acțiunea reclamantului G.N. față de pârâtul Guvernul

României pentru lipsa calității procesuale pasive.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 26 mai 2011.