ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1296/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1296/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1.Obiectul excepției de nelegalitate

și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, contencios

administrativ și fiscal, reclamanții

U.I.F., în calitate de primar al

orașului Luduș, și Orașul Luduș, reprezentat legal prin primar, au solicitat,

în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a

județului Mureș, anularea Deciziei nr. 1452 din 21 octombrie 2010, a încheierii

nr. 15 din 14 iulie 2011 și a procesului verbal de constatare nr. 10317 din 24

septembrie 2010, emise de Curtea de Conturi a României, cu exonerarea

reclamanților de la restituirea sumei de 107.624 lei către bugetul de stat, ca

nedatorată, invocând argumente de nelegalitate și netemeinicie a actelor

administrative atacate.

În cadrul aceluiași litigiu,

reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a prevederilor pct. 223 lit. e)

și 228 ale subsecțiunii „sesizarea instanței de contencios administrativ” din

cadrul Secțiunii a 4-a ale Regulamentului privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate

din aceste activități aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României

nr. 130/2010.

În motivarea excepției, reclamanții

au arătat, cu privire la competența de soluționare a sesizării formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de

soluționare a contestațiilor, că aparține secției de contencios administrativ

și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Au susținut astfel că acest act

administrativ este nelegal, întrucât stabilește norme juridice într-un domeniu

a cărui reglementare se poate realiza, potrivit Constituției, numai prin lege,

așa cum este cel al stabilirii competenței instanțelor judecătorești,

încălcându-se prevederile constituționale și legale și înfrângându-se astfel

principiul ierarhiei actelor normative.

Totodată, reclamanții au invocat

excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Târgu Mureș, având în vedere

faptul că actul producător de efecte juridice vătămător este Decizia nr. 1452

din 21 octombrie 2010 emisă de Curtea de Conturi a Județului Mureș, iar nu

Încheierea nr. 15 din 14 iulie 2011 care nu este un act administrativ de sine

stătător, apt să dea naștere sau să stingă raporturile juridice, în mod

independent, sens în care analiza acestuia se impune ca o consecință implicită

și firească a soluționării primului petit.

Prin întâmpinare, pârâta Curtea de

Conturi a României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca

inadmisibilă, în raport cu caracterul normativ al actului administrativ atacat

care face inaplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și față de

împrejurarea că actul atacat cu această excepție nu depinde de fondul pretențiilor

formulate de reclamanți.

Curtea de Apel Târgu Mureș,

secția a II-a civilă, contencios administrativ și

fiscal, prin sentința nr.

3704 din 24 mai 2011, a admis excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Curții de Conturi a României nr. 130/2010, invocată de reclamanți.

Prin aceeași sentință, a respins

excepțiile de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, invocate de pârâtă,

a admis excepția de necompetență materială a Curții de Apel Târgu-Mureș,

invocată de către reclamanți și, în consecință, a declinat competența de

soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Mureș, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție,

prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la inadmisibilitatea excepției

de nelegalitate invocată dintr-o dublă perspectivă, prima instanță a reținut că

legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi verificată pe această

cale, întrucât și actele administrative normative aparțin sferei largi a

actelor administrative unilaterale, iar în ceea ce privește dependența de actul

administrativ a soluționării litigiului de fond, reține că această dependență

există, întrucât prin dispozițiile actului administrativ contestat se

stabilește instanța competentă material să soluționeze litigiul pe fond.

Cu privire la fondul excepției de

nelegalitate, prima instanță a reținut că dispozițiile analizate stabilesc norme

juridice într-un domeniu a cărui reglementare se poate realiza, potrivit

Constituției, numai prin lege, așa cum este cel al stabilirii competenței

instanțelor judecătorești, încălcându-se prevederile constituționale și legale

și înfrângându-se astfel principiul ierarhiei actelor normative.

A

apreciat astfel că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea

excepției de nelegalitate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea

nr. 94/1992, potrivit cărora litigiile rezultate din activitatea Curții de

Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, iar art. 10

alin. (1) din

Legea nr.

554/2004 desemnează instanțele specializate.

Regulamentul adoptat de Plenul

Curții de Conturi este un act administrativ, emis în vederea executării legii,

în speță a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de

Conturi, întrucât așa cum rezultă și din titlul său, au fost aprobate norme

proprii privind activitatea specifică a Curții de Conturi, iar stabilirea competenței

materiale a instanțelor nu intră în categoria acestor norme privind activitatea

specifică a Curții de Conturi.

Referitor la excepția de necompetență

materială a Curții de Apel Târgu Mureș, prima instanță a reținut următoarele:

Obiectul litigiului constă în

desființarea în totalitate a deciziei nr. 1452 din 21 octombrie 2010, a

încheierii nr. 15 din 14 iulie 2011 și a procesului verbal de constatare nr. 10317

din 24 septembrie 2010 emise de Curtea de Conturi a României, cu exonerarea

reclamanților de la restituirea sumei de 107.624 lei către bugetul de stat.

În speță, decizia atacată a fost

emisă de Camera de Conturi a Județului Mureș și fiind un act administrativ emis

de o autoritate publică locală competența de soluționare aparține Tribunalului

Mureș, față de dispozițiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, potrivit

cărora pentru determinarea competenței materiale a instanțelor de contencios

administrativ au fost stabilite două criterii: criteriul poziției în sistemul

autorităților publice a emitentului actului și criteriul valoric în cauzele

fiscale.

Cum în speță nu se contestă acte

administrative care să privească plata taxelor, impozitelor, contribuțiilor sau

datoriilor vamale, rezultă că este aplicabil criteriul poziției în sistemul

autorităților publice a emitentului actului, respectiv Camera de Conturi a

Județului Mureș.

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în

prevederile art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

În ceea ce privește

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta a arătat, în esență, că,

potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ

unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției de

nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ,

categorie din care face parte

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Pe fondul excepției de nelegalitate,

recurenta a susținut că, în raportat cu dispozițiile art. 8 alin. (2) și art. 10

alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o autoritate

publică centrală, cu structură organizatorică unică și integrată din care fac

parte și structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea ce

justifică faptul că aparține curții de apel competența de soluționare a

contestației împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a

contestațiilor, care emană de la o autoritate publică centrală, astfel că

dispozițiile în discuție nu instituie o nouă competență materială și nu

contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea

recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de

nelegalitate, în princiapal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca

neîntemeiată.

Prin întâmpinare,

intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor

formulate de recurentul - reclamant și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

relevante.

Excepția de

nelegalitate vizează prevederile art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi,

precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Pe baza argumentului de interpretare

logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe

calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât

mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în

legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter

general, impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi ignorată, în

această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în

mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului

administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării

Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin

prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să

concorde prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor

omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică

trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate,

astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu

imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4

din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se

impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență

uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare

posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile

și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (C.E.D.O., Cauza

Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

1.2. În ceea ce privește fondul

excepției de nelegalitate.

Obiectul excepției de nelegalitate vizează dispozițiile art.

223 lit. e) și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de

Conturi a României nr. 130/2010.

Conform art. 223 lit. e) din

Regulament: „Încheierile pronunțate de comisiile de

soluționare a contestațiilor, redactate de către secretarul de ședință, se

motivează în mod obligatoriu, iar motivarea trebuie să conțină, potrivit

prevederilor Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 144/2009, următoarele: a) … - d) …; e) instanța competentă - reclamantul

(conducătorul entității verificate) se poate adresa secției de contencios administrativ

și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate.”

Conform punctului 228 din

Regulament:„Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a

contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din

cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.”

Potrivit art. 140 din Constituția

României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice”, iar art.

1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor

specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 228 din

Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică

superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se

poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea și aplicarea art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și

Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții instituie două

criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond: criteriul

poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității

centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat și

criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei,

contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ

contestat.

Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte

administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței

competente.

Pornind de la această premisă,

pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului

administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării

și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea prevederilor pct. 210

din Regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care

conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia

camerei de conturi județene, iar încheierea este actul prin care este

soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Așa fiind, nu pot fi primite

susținerile recurentei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea

pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva

deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o

autoritate publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul

dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în acest caz, este

aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul

administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților

publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind

actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel.

Aceasta întrucât, pe de o parte, autoritatea

emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, în

materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea

juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ,

respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor

prerogative de putere publică,

competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ

aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art.

223 lit. e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență

instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, Înalta Curte constată

că prima instanță în mod corect a reținut că prevederile respective din

Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu

forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

1.3. Referitor la soluția de

declinare a competenței de soluționare a cauzei

Înalta Curte reține faptul că actul

administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării

și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ este

decizia emisă de camera de conturi județeană.

Prin urmare, în condițiile în care,

prin admiterea excepției de nelegalitate, nu s-a ținut seama de prevederile

constatate nelegale ale pct. 223 și 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competență de

la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a

determinat instanța competentă material și teritorial, apreciind că actul

contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi

județeană, având în vedere și faptul că sediul reclamanților se află în circumscripția

instanței respective.

Nu pot fi primite nici criticile

recurentei referitoare la lipsa

capacității juridice a camerei de conturi județeană întrucât

în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispozițiile art. 10 alin.

(1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004,

instanța competentă se determină în funcție de rangul central sau local al

autorității publice emitente a actului administrativ.

Or, în cauză, așa cum s-a arătat,

actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi județeană,

care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită

actul respectiv, și care este o autoritate publică locală în sensul

dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind o

structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea

administrativ-teritorială atribuțiile Curții de Conturi.

În fine, Înalta Curte

are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea

Curții de apel nu este supusă niciunei căi de atac, considerentele instanței de

control judiciar sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că

soluția de declinare a competenței decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin.

(4) din Legea nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de dispozițiile

constatate nelegale, în procedura excepției de nelegalitate, ale pct. 223 și 228

din Regulament.

adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca

nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art.

20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 punctul 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de

împotriva sentinței nr. 3704 din 24 mai 2011 a Curții de Apel Târgu Mureș,

secția a II-a contencios administrativ și fiscal

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 9 martie 2012.