ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2635/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2635/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin

sentința nr. 193 din 14 iunie 2011, Curtea de Apel Ploiești - secția

comercială,

de contencios administrativ

și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta G.S., în

contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul în interesul

acestuia Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a anulat

dispozițiile art. 8, 9 alin. (3) și (4) și art. ll din H.G. nr. 737/2010

privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu

prevăzute la art. l lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010

privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor și a respins

cererea de intervenție în

interesul pârâtului formulată de Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond

a reținut următoarele:

Legea nr. 119/2010

privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor reglementează recalcularea

pensiilor speciale prin delimitarea punctajului mediu anual și a cuantumului

fiecărei pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000,

iar în conformitate cu art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 a fost emisă H.G.

nr. 737 din 21 iulie 2010, privind metodologia de recalculare a categoriilor de

pensii de serviciu

prevăzute la art. 1 lit.

c) – h), în baza căreia a fost recalcula pensia de serviciu prevăzută de

Legea

nr. 567/2004 privind Statutul personalului auxiliar de specialitate al

instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea.

În cazul special al

Hotărârilor Guvernului este stabilit cu valoare de principiu că acestea sunt

emise pentru organizarea executării legilor sau ordonanțelor, în virtutea

dispozițiilor art. 108 alin. (2) din Constituția României, bucurându-se de

prezumția de legalitate.

Reclamanta invocă

încălcarea, la adoptarea hotărârii de guvern, a dispozițiilor art. 15 din

Constituția României, caracterul retroactiv al normei.

Sub acest aspect se

reține că dispozițiile constituționale ale art. 47 alin. (2) consacră, printre

altele, dreptul la pensie, pentru toți cetățenii, în condițiile prevăzute de lege.

Astfel, criteriile și condițiile ce trebuie îndeplinite pentru beneficiul

efectiv al dreptului la pensie, criteriile de acordare a pensiei și modul de

calcul al cuantumului acesteia, toate celelalte norme de drept substanțial ori

de procedură privind funcționarea sistemului public de asigurări sociale,

precum și dreptul la celelalte măsuri de asistență socială trebuie reglementate

prin lege.

Din cauza modificărilor

succesive ale legislației pensiilor, titularii dreptului la pensie se află în

situații deosebite în raport cu data la care se înscriu la pensie și cu

legislația în vigoare la data respectivă.

Curtea

Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa, în concordanță

și cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului, că situația obiectiv

diferită în care se

află diferite

categorii de persoane justifică instituirea unui tratament juridic rezonabil

diferențiat, fără a fi încălcat principiul egalității în drepturi și al

nediscriminării.

Prin deciziile nr. 103/2002

și nr. 476/2003, Curtea Constituțională a statuat că, în cadrul realizării

politicii în domeniul asigurărilor sociale de stat, legiuitorul are deplina

autoritate să stabilească periodic noi modalități și condiții de acordare și de

calculare a

pensiilor, cum a procedat și

prin adoptarea Legii nr. 19/2000. Noile reglementări pot să fie

avantajoase

sau chiar dezavantajoase beneficiarilor de pensii, după cum permite sau

impune, după caz, situația economico-financiară a

țării și fondurile de asigurări sociale de

stat disponibile.

Totodată, se reține că

prin deciziile nr. 871/2010 și 873/2010, analizând critica de

neconstituționalitate privind încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție,

Curtea

Constituțională a constatat

constituționale disp. Legii nr. 119/2010 în actuala formă, astfel

că

instanța urmează a examina numai respectarea, la elaborarea hotărârii atacate,

a limitelor stabilite de legea în executarea căreia a fost emisă și a normelor

de tehnică legislativă obligatorii, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Examinând

H.G. nr. 737/2010, în concordanță cu actele normative cu forță juridică

superioară în temeiul și în executarea cărora a fost

emisă, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor

normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, republicată și a art.

4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată,

se reține că H.G. nr. 737/2010 a fost emisă în

vederea executării Legii

nr. 119/2010, fiind avizată favorabil de Consiliul Legislativ, conform avizului

nr. 921 din 19 iulie 2010.

Prin

urmare, întregul proces de recalculare a pensiilor este supus normelor cuprinse

în Legea nr. 119/2010, care face

trimitere la dispozițiile Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii

și alte drepturi de asigurări sociale, deci și normelor și principiilor

stabilite de această din urmă lege, în măsura în care se trimite la aceasta.

Astfel,

potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 119/2010 procedura de stabilire, plată,

suspendare, recalculare, încetare și contestare a pensiilor recalculate

potrivit prezentei legi

este cea

prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, instanța

reține că potrivit disp. art. 180 alin. (7) din Legea nr. 19/2000, în situația

în care cuantumul pensiilor, stabilit conform alin. (6), este mai mic decât cel

stabilit în baza legislației anterioare, se păstrează în plată cuantumul

avantajos.

Conform disp. art. 185

din Legea nr. 19/2000, alin. (1), cererile înregistrate și nesoluționate până

la intrarea în vigoare a legii se vor soluționa conform normelor legale

existente la data deschiderii drepturilor de asigurări sociale și pensii;

potrivit alin. (2) drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data

intrării în vigoare a legii se achită pe duratele și în procentele prevăzute de

lege, dacă acestea sunt în avantajul beneficiarilor, iar conform alin. (3), în

caz contrar, se mențin drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data

intrării în vigoare a legii.

Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe

rânduri, printre altele prin deciziile nr. 270/2005, 707/2007 și decizia nr. 120

din 15 februarie 2007, în sensul că „în cazurile în care, din recalculare,

rezultă un cuantum mai mare al pensiei, se va plăti acesta, iar dacă noul

cuantum rezultat este mai mic, se va acorda în continuare pensia anterior

stabilită și aflată în plată fără a se aduce vreo

atingere drepturilor legal câștigate anterior".

Potrivit art. 8 din

H.G. nr. 737/2010 drepturile de pensie de serviciu recalculate

potrivit prevederilor Legii nr. 119/2010 și ale

prezentei hotărâri se acordă pe baza deciziei

de recalculare emise de

către casele teritoriale de pensii în evidența cărora se află beneficiarii

pensiilor de serviciu.

De

asemenea, conform art. 9 alin. (3) și (4) din hotărâre, decizia prin care se

stabilește

pensia de serviciu nu produce

efecte sub aspectul acordării cuantumului pensiei rezultat din aplicarea prevederilor

legii speciale (alin. (3)), iar cuantumul pensiei rezultat în urma

recalculării este cel care se acordă și se

plătește beneficiarului, cu respectarea prevederilor

Legii nr. 19/2000,

cu modificările și completările ulterioare (alin. (4)).

Se constată, așadar, pe

de o parte, că atâta timp cât în H.G. nr. 737/2010 nu se precizează acordarea

cuantumului pensiei mai avantajos, în urma recalculării, se încalcă disp. art. 180

din Legea nr. 19/2000, iar, pe de altă parte, sunt nesocotite și disp. art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea

actelor normative, care prevăd

ca actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor

sau a

hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Or, sub acest aspect,

se reține că Legea nr. 119/2010 prevede, în art. 3 alin. (3), elaborarea numai

a metodologiei de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă

prin hotărâre a Guvernului, procedura de acordare și plată a pensiilor

recalculate

neconstituind obiect de

reglementare al hotărârii, în această privință procedura fiind aceea

stabilită

de lege, conform art. 7.

În ceea ce privește

disp. art. 11 din H.G. nr. 737/2010, acestea prevăd că „pensiile de serviciu

ale căror cuantumuri au fost stabilite prin aplicarea hotărârilor definitive și

irevocabile ale instanțelor de judecată vor avea regimul juridic stabilit de

Legea nr. 119/2010 și de prezenta hotărâre".

Legea nr. 119/2010 nu

conține prevederi referitoare la pensiile al căror cuantum a fost stabilit în

baza unor hotărâri judecătorești, astfel că dispozițiile art. 11 din H.G. nr. 737/2010

exced sferei de reglementare a legii în executarea căreia a fost adoptată.

Cum nu se poate

completa un act normativ cu forță juridică superioară din categoria legilor

printr-un act administrativ cu valoare juridică de tipul hotărârilor de guvern,

actul administrativ normativ atacat încalcă principiul ierarhiei normelor

juridice.

În ceea ce privește

încălcarea dispozițiilor art. l din Primul Protocol adițional la Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, din

jurisprudența C.E.D.O. reiese că se recunoaște Statului o larga marja de

apreciere pentru a

determina oportunitatea

și intensitatea politicilor sale în acest domeniu, însă judecătorul

național

poate să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare

Convenției, și efectele particulare ale acestei masuri în cazul concret al

reclamantei.

În speță, însă, în

măsura în care H.G. nr. 737/2010 încalcă principiul ierarhiei normelor juridice

și contravine principiului constituțional al separației și echilibrului

puterilor în stat, prevăzut de art. 3 alin. (4) din Constituția României și de art.

4 din Legea

nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă, încălcarea principiului legalității actului

administrativ,

cât privește pensia aflată deja în plată, nu se mai impune analizarea

încălcării acestui protocol.

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâtul și

intervenientul în interesul acestuia, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9

și art. 304

1

C. proc. civ., susținând, în esență, că hotărârea este

nemotivată, în privința soluției de respingere a excepțiilor lipsei calității

procesuale active și a interesului reclamantei, și că este pronunțată cu

încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente în cauză.

Examinând sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de

recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt

fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

În ce privește soluția

de respingere a excepțiilor lipsei calității procesuale active și a interesului

reclamantei, se va reține că sentința este legală, în raport cu dispozițiile art.

1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind motivată sub acest aspect, așa cum

rezultă din cuprinsul încheierii de ședință din data de 31 mai 2011.

Sentința atacată este,

însă, criticabilă în ceea ce privește soluția pronunțată cu privire la fondul

problemei supuse judecății.

Astfel, potrivit

prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea

unor măsuri în domeniul pensiilor, „În termen de

15 zile de la data intrării în vigoare a

prezentei legi, se elaborează

metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. l, care se aprobă prin

hotărâre a Guvernului".

În temeiul acestor

prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României,

Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de

recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h)

din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Așa cum o arată și

titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se

reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu

prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor

măsuri în

domeniul pensiilor",

constituind normele procedurale efective de punere în executare a

dispozițiilor

legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție.

H.G.

nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept

substanțial referitoare la pensii, acestea fiind

reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din

urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ

contestat.

Aceasta rezultă din

însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art.

3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și

sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi,

respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe

baza cărora să se realizeze

operațiunea de

transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000;

H.G.

nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică

(tehnică) iar nu un rol creator sau modificator

de drepturi, de natura celor invocate de

reclamantă, care prin criticile

aduse actului administrativ contestat vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.

Rolul Hotărârii

Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la

stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită

aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care

este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul

administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă, cum în mod

greșit și neargumentat a reținut instanța de fond.

Or, prin Decizia nr. 871

din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că

dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor

sunt constituționale,

instanța constituțională analizând legea

respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor

constituționale și comunitare invocate în speța de față. după cum urmează:

- art. 1 alin. (5)

referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15

alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1)

privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de

proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie,

art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135

alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor

necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din

Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol

adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a

Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art.

23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție

socială și art. 25 pct. l privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta

drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. l privind demnitatea

umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind

drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială

și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea

drepturilor și principiilor.

De asemenea, prin

Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 s-a constatat că dispozițiile art. 1 lit. a),

b), d)-i) și art. 2-12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituționale, constatându-se,

în schimb, neconstituționalitatea art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010, în

raport cu prevederile art. 124 alin. (3) și art. 132 alin. (1) din Constituție.

În cuprinsul acestor

decizii, instanța constituțională a analizat compatibilitatea dispozițiilor

Legii nr. 119/2010 cu principiile de drept național și comunitar invocate de

reclamantă, astfel că ținând cont de ierarhia și atribuțiile instanțelor de

judecată, așa cum

acestea au fost

reglementate în sistemul juridic românesc prin art. 146 lit. a), 147 alin. (4)

din

Constituție, Legea nr. 47/1992 și Legea nr. 303/2004, înalta Curte

constată că nu se poate substitui și nu poate pronunța soluții contrare în

probleme de drept ce au format obiectul cercetării judecătorești de către

Curtea Constituțională.

Instanța

constituțională a considerat, deci, că dispozițiile Legii nr. 119/2010 privind

unele măsuri în domeniul pensiilor, care prevăd

recalcularea pensiilor de serviciu prin determinarea punctajului mediu anual și

a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea

nr. 19/2000, nu încalcă principiul constituțional instituit prin art. 15 alin.

(2), al neretroactivității legii, luând în considerare componentele pensiei de

serviciu reglementată prin lege specială pentru o anumită categorie

profesională, respectiv pensia contributivă, care

se suportă din bugetul asigurărilor sociale

de stat și suplimentul care

depășește acest cuantum și se suportă din bugetul de stat.

S-a reținut de către

Curtea Constituțională că acordarea acestui supliment ține de politica statului

în domeniul pensiilor și nu se subsumează dreptului constituțional la pensie,

așa cum este reglementat de art. 47 alin. (2) Constituție, din rațiuni

suficient de puternice cum ar fi criza economică, pensiile speciale putând fi

eliminate.

Prin Decizia nr. 873/2010,

instanța constituțională a clarificat conceptul de „drepturi câștigate"

precizând că acestea pot cuprinde numai prestațiile realizate până la intrarea

în vigoare a noii reglementări, care nu le-a afectat în nici un fel, iar prin

Decizia nr. 458/2003 s-a statuat că „o lege nu este retroactivă atunci când

modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când

suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub

imperiul vechii legi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva

decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune

în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de

aplicare".

Pe

baza celor două componente ale pensiei de serviciu, ținând cont de împrejurarea

că suplimentul din partea statului se

acordă numai în măsura în care există resursele financiare necesare, suprimarea

pe viitor a acestei componente nu încalcă art. 1 din Protocolul 1 adițional C.E.D.O.,

în cauza Muller contra Austriei - 1972, instanța europeană

subliniind că acest text nu poate fi interpretat

în sensul garantării unui anumit cuantum al

pensiei, ci numai a

dreptului la pensie, de care intimata nu a fost privată (cauza Bechen v.Cehia

2006, Kjartan Asmundsson v. Islanda).

Nu

se poate reține nici încălcarea principiului proporționalității, având în

vedere interesul general, reprezentant de necesitatea menținerii echilibrului

bugetar, a respectării

angajamentelor

asumate de statul român prin semnarea acordurilor de împrumut cu organisme

financiare internaționale, în condițiile adâncirii crizei economice în 2010

(situații expuse de Guvern în justificarea adoptării Legii nr. 119/2010) și

interesul particular, reprezentat de menținerea pensiei de serviciu acordată în

considerarea unui anumit statut social al unei categorii profesionale, se

constată că măsurile adoptate prin Legea nr. 119/2010 și H.G. nr. 737/2010 nu

rup echilibrul celor două categorii de interese, întrucât nu se restrânge

dreptul la pensie, ca drept fundamental prevăzut de art. 47 alin. (2) din

Constituție, ci se reglementează o metodologie de recalculare a pensiilor de

serviciu, prin algoritmul folosit de legea cadru în materie de pensii - Legea nr.

19/2000, fără a fi atinsă partea contributivă, efectul producându-se numai în

privința suplimentului plătit de la bugetul de stat, asupra căruia statul poate

dispune modificări, în funcție de condițiile economico - sociale și politica

fiscală de la un moment dat.

Față de cele ce preced,

înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 7

și 9 C. proc. civ., va admite recursurile și va

modifica sentința atacată, în

sensul respingerii acțiunii, ca nefondată;

pentru aceleași considerente, ce stau la baza respingerii acțiunii reclamantei,

va fi admisă cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâtului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul

Guvernul României și de intervenientul

Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 193 din 14 iunie

2011a Curții de Apel Ploiești - secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea, ca nefondată, și, în

consecință, admite cererea de intervenție

accesorie formulată de intervenientul Ministerul

Muncii, Familiei și

Protecției Sociale.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 29 mai 2012.