ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2635/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 193 din 14 iunie 2011, Curtea de Apel Ploiești - secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta G.S., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul în interesul acestuia Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a anulat dispozițiile art. 8, 9 alin. (3) și (4) și art. ll din H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. l lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor și a respins cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele: Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor reglementează recalcularea pensiilor speciale prin delimitarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, iar în conformitate cu art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 a fost emisă H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010, privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) – h), în baza căreia a fost recalcula pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 567/2004 privind Statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea.

În cazul special al Hotărârilor Guvernului este stabilit cu valoare de principiu că acestea sunt emise pentru organizarea executării legilor sau ordonanțelor, în virtutea dispozițiilor art. 108 alin. (2) din Constituția României, bucurându-se de prezumția de legalitate. Reclamanta invocă încălcarea, la adoptarea hotărârii de guvern, a dispozițiilor art. 15 din Constituția României, caracterul retroactiv al normei. Sub acest aspect se reține că dispozițiile constituționale ale art. 47 alin. (2) consacră, printre altele, dreptul la pensie, pentru toți cetățenii, în condițiile prevăzute de lege.

Astfel, criteriile și condițiile ce trebuie îndeplinite pentru beneficiul efectiv al dreptului la pensie, criteriile de acordare a pensiei și modul de calcul al cuantumului acesteia, toate celelalte norme de drept substanțial ori de procedură privind funcționarea sistemului public de asigurări sociale, precum și dreptul la celelalte măsuri de asistență socială trebuie reglementate prin lege. Din cauza modificărilor succesive ale legislației pensiilor, titularii dreptului la pensie se află în situații deosebite în raport cu data la care se înscriu la pensie și cu legislația în vigoare la data respectivă. Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa, în concordanță și cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului, că situația obiectiv diferită în care se află diferite categorii de persoane justifică instituirea unui tratament juridic rezonabil diferențiat, fără a fi încălcat principiul egalității în drepturi și al nediscriminării.

Prin deciziile nr. 103/2002 și nr. 476/2003, Curtea Constituțională a statuat că, în cadrul realizării politicii în domeniul asigurărilor sociale de stat, legiuitorul are deplina autoritate să stabilească periodic noi modalități și condiții de acordare și de calculare a pensiilor, cum a procedat și prin adoptarea Legii nr. 19/2000. Noile reglementări pot să fie avantajoase sau chiar dezavantajoase beneficiarilor de pensii, după cum permite sau impune, după caz, situația economico-financiară a țării și fondurile de asigurări sociale de stat disponibile. Totodată, se reține că prin deciziile nr. 871/2010 și 873/2010, analizând critica de neconstituționalitate privind încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție, Curtea Constituțională a constatat constituționale disp.

Legii nr. 119/2010 în actuala formă, astfel că instanța urmează a examina numai respectarea, la elaborarea hotărârii atacate, a limitelor stabilite de legea în executarea căreia a fost emisă și a normelor de tehnică legislativă obligatorii, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Examinând H.G. nr. 737/2010, în concordanță cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emisă, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, republicată și a art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, se reține că H.G.

nr. 737/2010 a fost emisă în vederea executării Legii nr. 119/2010, fiind avizată favorabil de Consiliul Legislativ, conform avizului nr. 921 din 19 iulie 2010. Prin urmare, întregul proces de recalculare a pensiilor este supus normelor cuprinse în Legea nr. 119/2010, care face trimitere la dispozițiile Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, deci și normelor și principiilor stabilite de această din urmă lege, în măsura în care se trimite la aceasta. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 119/2010 procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare și contestare a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, instanța reține că potrivit disp. art. 180 alin. (7) din Legea nr. 19/2000, în situația în care cuantumul pensiilor, stabilit conform alin. (6), este mai mic decât cel stabilit în baza legislației anterioare, se păstrează în plată cuantumul avantajos. Conform disp. art. 185 din Legea nr. 19/2000, alin. (1), cererile înregistrate și nesoluționate până la intrarea în vigoare a legii se vor soluționa conform normelor legale existente la data deschiderii drepturilor de asigurări sociale și pensii; potrivit alin. (2) drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data intrării în vigoare a legii se achită pe duratele și în procentele prevăzute de lege, dacă acestea sunt în avantajul beneficiarilor, iar conform alin. (3), în caz contrar, se mențin drepturile de asigurări sociale aflate în plată la data intrării în vigoare a legii.

Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri, printre altele prin deciziile nr. 270/2005, 707/2007 și decizia nr. 120 din 15 februarie 2007, în sensul că „în cazurile în care, din recalculare, rezultă un cuantum mai mare al pensiei, se va plăti acesta, iar dacă noul cuantum rezultat este mai mic, se va acorda în continuare pensia anterior stabilită și aflată în plată fără a se aduce vreo atingere drepturilor legal câștigate anterior". Potrivit art. 8 din H.G. nr. 737/2010 drepturile de pensie de serviciu recalculate potrivit prevederilor Legii nr. 119/2010 și ale prezentei hotărâri se acordă pe baza deciziei de recalculare emise de către casele teritoriale de pensii în evidența cărora se află beneficiarii pensiilor de serviciu.

De asemenea, conform art. 9 alin. (3) și (4) din hotărâre, decizia prin care se stabilește pensia de serviciu nu produce efecte sub aspectul acordării cuantumului pensiei rezultat din aplicarea prevederilor legii speciale (alin. (3)), iar cuantumul pensiei rezultat în urma recalculării este cel care se acordă și se plătește beneficiarului, cu respectarea prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare (alin. (4)). Se constată, așadar, pe de o parte, că atâta timp cât în H.G. nr. 737/2010 nu se precizează acordarea cuantumului pensiei mai avantajos, în urma recalculării, se încalcă disp. art. 180 din Legea nr. 19/2000, iar, pe de altă parte, sunt nesocotite și disp.

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care prevăd ca actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. Or, sub acest aspect, se reține că Legea nr. 119/2010 prevede, în art. 3 alin. (3), elaborarea numai a metodologiei de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, procedura de acordare și plată a pensiilor recalculate neconstituind obiect de reglementare al hotărârii, în această privință procedura fiind aceea stabilită de lege, conform art. 7. În ceea ce privește disp. art. 11 din H.G.

nr. 737/2010, acestea prevăd că „pensiile de serviciu ale căror cuantumuri au fost stabilite prin aplicarea hotărârilor definitive și irevocabile ale instanțelor de judecată vor avea regimul juridic stabilit de Legea nr. 119/2010 și de prezenta hotărâre". Legea nr. 119/2010 nu conține prevederi referitoare la pensiile al căror cuantum a fost stabilit în baza unor hotărâri judecătorești, astfel că dispozițiile art. 11 din H.G. nr. 737/2010 exced sferei de reglementare a legii în executarea căreia a fost adoptată. Cum nu se poate completa un act normativ cu forță juridică superioară din categoria legilor printr-un act administrativ cu valoare juridică de tipul hotărârilor de guvern, actul administrativ normativ atacat încalcă principiul ierarhiei normelor juridice.

În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor art. l din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, din jurisprudența C.E.D.O. reiese că se recunoaște Statului o larga marja de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor sale în acest domeniu, însă judecătorul național poate să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenției, și efectele particulare ale acestei masuri în cazul concret al reclamantei. În speță, însă, în măsura în care H.G.

nr. 737/2010 încalcă principiul ierarhiei normelor juridice și contravine principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat, prevăzut de art. 3 alin. (4) din Constituția României și de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, încălcarea principiului legalității actului administrativ, cât privește pensia aflată deja în plată, nu se mai impune analizarea încălcării acestui protocol. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâtul și intervenientul în interesul acestuia, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., susținând, în esență, că hotărârea este nemotivată, în privința soluției de respingere a excepțiilor lipsei calității procesuale active și a interesului reclamantei, și că este pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente în cauză.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. În ce privește soluția de respingere a excepțiilor lipsei calității procesuale active și a interesului reclamantei, se va reține că sentința este legală, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind motivată sub acest aspect, așa cum rezultă din cuprinsul încheierii de ședință din data de 31 mai 2011. Sentința atacată este, însă, criticabilă în ceea ce privește soluția pronunțată cu privire la fondul problemei supuse judecății.

Astfel, potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. l, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului". În temeiul acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Așa cum o arată și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție. H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de reclamantă, care prin criticile aduse actului administrativ contestat vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.

Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă, cum în mod greșit și neargumentat a reținut instanța de fond. Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de față.

după cum urmează: - art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. l privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. l privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor.

De asemenea, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 s-a constatat că dispozițiile art. 1 lit. a), b), d)-i) și art. 2-12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituționale, constatându-se, în schimb, neconstituționalitatea art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010, în raport cu prevederile art. 124 alin. (3) și art. 132 alin. (1) din Constituție. În cuprinsul acestor decizii, instanța constituțională a analizat compatibilitatea dispozițiilor Legii nr. 119/2010 cu principiile de drept național și comunitar invocate de reclamantă, astfel că ținând cont de ierarhia și atribuțiile instanțelor de judecată, așa cum acestea au fost reglementate în sistemul juridic românesc prin art. 146 lit. a), 147 alin. (4) din Constituție, Legea nr. 47/1992 și Legea nr. 303/2004, înalta Curte constată că nu se poate substitui și nu poate pronunța soluții contrare în probleme de drept ce au format obiectul cercetării judecătorești de către Curtea Constituțională.

Instanța constituțională a considerat, deci, că dispozițiile Legii nr. 119/2010 privind unele măsuri în domeniul pensiilor, care prevăd recalcularea pensiilor de serviciu prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, nu încalcă principiul constituțional instituit prin art. 15 alin. (2), al neretroactivității legii, luând în considerare componentele pensiei de serviciu reglementată prin lege specială pentru o anumită categorie profesională, respectiv pensia contributivă, care se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat și suplimentul care depășește acest cuantum și se suportă din bugetul de stat.

S-a reținut de către Curtea Constituțională că acordarea acestui supliment ține de politica statului în domeniul pensiilor și nu se subsumează dreptului constituțional la pensie, așa cum este reglementat de art. 47 alin. (2) Constituție, din rațiuni suficient de puternice cum ar fi criza economică, pensiile speciale putând fi eliminate.

Prin Decizia nr. 873/2010, instanța constituțională a clarificat conceptul de „drepturi câștigate" precizând că acestea pot cuprinde numai prestațiile realizate până la intrarea în vigoare a noii reglementări, care nu le-a afectat în nici un fel, iar prin Decizia nr. 458/2003 s-a statuat că „o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul vechii legi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare". Pe baza celor două componente ale pensiei de serviciu, ținând cont de împrejurarea că suplimentul din partea statului se acordă numai în măsura în care există resursele financiare necesare, suprimarea pe viitor a acestei componente nu încalcă art. 1 din Protocolul 1 adițional C.E.D.O., în cauza Muller contra Austriei - 1972, instanța europeană subliniind că acest text nu poate fi interpretat în sensul garantării unui anumit cuantum al pensiei, ci numai a dreptului la pensie, de care intimata nu a fost privată (cauza Bechen v.Cehia 2006, Kjartan Asmundsson v. Islanda).

Nu se poate reține nici încălcarea principiului proporționalității, având în vedere interesul general, reprezentant de necesitatea menținerii echilibrului bugetar, a respectării angajamentelor asumate de statul român prin semnarea acordurilor de împrumut cu organisme financiare internaționale, în condițiile adâncirii crizei economice în 2010 (situații expuse de Guvern în justificarea adoptării Legii nr. 119/2010) și interesul particular, reprezentat de menținerea pensiei de serviciu acordată în considerarea unui anumit statut social al unei categorii profesionale, se constată că măsurile adoptate prin Legea nr. 119/2010 și H.G.

nr. 737/2010 nu rup echilibrul celor două categorii de interese, întrucât nu se restrânge dreptul la pensie, ca drept fundamental prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, ci se reglementează o metodologie de recalculare a pensiilor de serviciu, prin algoritmul folosit de legea cadru în materie de pensii - Legea nr. 19/2000, fără a fi atinsă partea contributivă, efectul producându-se numai în privința suplimentului plătit de la bugetul de stat, asupra căruia statul poate dispune modificări, în funcție de condițiile economico - sociale și politica fiscală de la un moment dat. Față de cele ce preced, înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., va admite recursurile și va modifica sentința atacată, în sensul respingerii acțiunii, ca nefondată; pentru aceleași considerente, ce stau la baza respingerii acțiunii reclamantei, va fi admisă cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâtului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 193 din 14 iunie 2011a Curții de Apel Ploiești - secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea, ca nefondată, și, în consecință, admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 mai 2012.