Svenska Flygforetagens Riksforbund și Skyways Express AB împotriva Suediei

Primul reclamant, Svenska Flygföretagens Riksförbund (Asociația Națională a Companiei Aeriene Suedese), este o asociere națională fără scop lucrativ deschisă pentru aderarea la toate companiile aeriene serioase și comerciale. Al doilea reclamant, Skyways Express AB, este o companie aeriană privată cu sediul în Suedia și este membru al asociației solicitante. Reclamanții sunt reprezentați în fața Curții de către J. Thörnhammar, un avocat care practică la Stockholm. Guvernul suedez („Guvernul”) sunt reprezentați de agentul lor, dl C.H. Ehrenkrona, Ministerul Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Administrația aviației civile suedeze (Luftfartsverket, denumită în continuare „CAA”) este o utilitate publică deținută în întregime de statul suedez.

Activitățile CAA sunt conduse de guvern și sunt supuse deciziilor lor. CAA funcționează 19 aeroporturi în Suedia și este responsabilă, printre altele, de serviciile de trafic aerian și de siguranță aeriană din țară. Infrastructura aviației este finanțată prin taxele percepute de CAA asupra companiilor aeriene care doresc să utilizeze aeroporturile de stat. Aproximativ două treimi din bugetul CAA este finanțată prin aceste taxe de trafic. Guvernul specifică obiectivele și restricțiile economice aplicabile autorităților de stat, cum ar fi CAA, prin așa-numitele scrisori de reglementare (regleringsbrev), care sunt obligatorii.

Scrisoarea de reglementare relevantă pentru cazul instantaneu a fost eliberată de o decizie guvernamentală din 18 decembrie 1997. El a stabilit orientări pentru, printre altele, obiectivele generale și condițiile financiare ale CAA și a stabilit în mod specific obiectivele financiare ale CAA pentru perioada între 1999 și 2001. Scrisoarea prevedea, de asemenea, următoarea limitare a creșterilor permisibile ale taxelor de trafic: „Ca o restricție a creșterii prețurilor, taxele de trafic, cu excepția taxelor de transport pe teren, taxele de securitate și taxele de zgomot, nu trebuie să crească în medie pe parcursul anilor mai mult decât indicele net al prețurilor, calculat începând cu 1993”.

După consultarea cu companiile suedeze și străine de aeriene, CAA a hotărât, la 10 decembrie 1998, să adopte un regulament care să stabilească noi norme pentru tarifele de trafic aerian la aeroporturile de stat (Codul statutelor CAA – Luftfartsverkets författningsamling – LFS 1998:83). Regulamentul a fost publicat la 22 decembrie 1998 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1999 printr-o scrisoare din 10 ianuarie 1999, primul reclamant, în numele membrilor săi, a depus un apel în fața Guvernului împotriva deciziei CAA. Acesta a susținut că creșterea taxelor de trafic aerian s-a ridicat la 5%, ceea ce a fost prea mare având în vedere situația din țară, cu greu nici o inflație și rată scăzută a dobânzii și a subliniat, de asemenea, că noile tarife aeronautice mai mici foarte defavorizate, impunendu-le creșterea relativ ridicată a prețurilor față de aeronavele mai grele.

Primul reclamant a afirmat, de asemenea, că societățile aeriene nu au avut timp suficient pentru a-și modifica prețurile clienților în conformitate cu creșterea din moment ce decizia a fost luată de CAA la 10 decembrie 1998 și a intrat deja în vigoare la 1 ianuarie 1999. CAA și-a prezentat observațiile guvernului într-o scrisoare din 15 ianuarie 1999. În primul rând, CAA a afirmat că recursul a fost primit la 12 decembrie 1998 și a fost astfel făcut în timp. (Data declarată este evident incorectă; data corectă pare a fi 12 ianuarie 1999.) Cu toate acestea, CAA s-a opus apelului, deoarece majorarea taxelor era necesară pentru îndeplinirea cererilor financiare impuse CAA. Acesta a afirmat că majorarea totală a taxelor a constituit 4,2%, ceea ce a corespuns unei creșteri anuale a veniturilor sale de aproximativ 115.000.000 de coroane suedeze (SEK).

Principalele creșteri au fost efectuate în ceea ce privește taxele pentru pasageri, taxele pentru serviciile locale de zbor aerian și taxele minime pentru aterizare. Creșterea celor două ulterioare taxe în ceea ce privește aeronavele mai mici a fost compensată prin introducerea unei noi carduri anuale de aterizare și prin creșterea limită de greutate a aeronavelor care trebuie să plătească taxa de zbor aerian local. În plus, avioanele mai mici au avut foarte puține creșteri de preț între 1993 și 1998 față de aeronavele mai grele. În plus, CAA a reiterat că guvernul a impus o limită a creșterii taxelor corespunzătoare indicelui net al prețurilor calculat începând cu 1993. Creșterea taxelor efectuate anterior între 1993 și 1998 a fost totuși sub această limită; CAA a scăzut prețurile cu 5% în această perioadă.

Creșterea actuală a fost, prin urmare, în sfera de aplicare a eventualelor creșteri acumulate în cursul anilor. Într-o scrisoare din 29 aprilie 1999, primul reclamant a prezentat Guvernului observațiile sale cu privire la poziția CAA. Acesta a afirmat că introducerea cardului anual de aterizare pentru aeronavele mai limpede, în timp ce laudabile, a avut o importanță minoră, deoarece numai trei sau patru aeronave din țară ar putea beneficia de aceasta. Cu toate acestea, s-a constatat remarcabil că CAA se baza pe efectul cumulativ al deficitului plafonului de preț în cursul anilor pentru a justifica o creștere abruptă a taxelor în prezent. La 11 mai 2000, primul reclamant a susținut în continuare că indicele net al prețurilor s-a redus în mare măsură din 1995 și că, în anumite perioade, aproape a atins nivelul 1993. Domeniul de creștere a taxelor a fost astfel redus treptat.

În plus, o mare parte din creșterea taxelor în cauză limitată de scrisoarea de reglementare a guvernului, iar creșterea acestor taxe a depășit în mod clar dezvoltarea indicelui de preț net. Primul reclamant a afirmat, de asemenea, că creșterea reală a taxelor este de fapt mai mare decât cea menționată de CAA, deoarece costurile de infrastructură ar trebui, de asemenea, considerate o taxă de trafic. CAA a prezentat guvernului la 26 iunie 2000 că nu a depășit plafonul de preț stabilit de guvern și că taxele de infrastructură ar trebui să fie excluse din calculul creșterilor care respectă plafonul de preț. Primul reclamant a răspuns, în observații adresate guvernului la 21 august 2000, că scrisoarea de reglementare a guvernului nu prevedea posibilitatea acumularii creșterilor anuale, așa cum a făcut CAA, și că creșterea tarifelor de trafic aerian a depășit în mod clar dezvoltarea indicelui net al prețurilor în cursul perioadei respective.

La 28 februarie 2002, Guvernul a respins primul recurs al reclamantului din următoarele motive: „În temeiul articolului 35 din Ordonanța (1988:78) cu instrucțiuni pentru CAA, deciziile CAA în alte chestiuni decât problemele de personal sunt supuse recursului numai dacă sunt exprimate în mod expres. Apelul instantanat se referă la o decizie privind problema reglementărilor, astfel cum se prevede la capitolul 8 din Instrumentul de Guvern [Regeringsformen]. Nu există nicio dispoziție care să declare că un recurs este împotriva unei astfel de decizii ale CAA. Prin urmare, recursul nu va fi examinat.” CAA este o utilitate publică și o parte a administrației de stat. Acesta nu deține activele sale, ci doar le administrează pentru stat.

În opinia altor autorități publice, o utilitate este o unitate de autofinanțare care conduce afaceri și este gestionată pe principiile finanțelor corporative. În temeiul secțiunii 1 din Ordonanța cu instrucțiuni pentru CAA (Förordningen med instrumentation för Luftfartsverket, 1988:78, denumită în continuare „Ordonanța CAA”), aplicabilă la momentul material, CAA este definită ca o autoritate publică centrală cu responsabilitatea generală pentru aviația civilă. Guvernul decide asupra condițiilor pentru autoritățile de stat individuale prin intermediul ordonanțelor și a scrisorilor anuale de reglementare. Scrisorile de reglementare stabilesc, printre altele, obiectivele care trebuie realizate de autoritatea, finanțarea la dispoziția autorității și modul în care finanțarea ar trebui distribuită între diferitele sale activități.

Capitolul 6, secțiunea 13 din Legea privind aviația (Luftfartslagen, 1957:297) prevede că guvernul, sau o autoritate desemnată de Guvern, poate emite reglementări privind taxele pentru utilizarea aeroporturilor publice sau a altor facilități sau servicii publice pentru traficul aerian. În timp ce taxele privind traficul aerian au fost inițial stabilite de Guvern, competența de a face acest lucru a fost, din 1 ianuarie 1993, delegată la CAA prin intermediul unei modificări (punctul 75) la Ordonanța privind transportul aerian (Luftfartsförordningen, 1986:171). Aceste două dispoziții au constituit baza juridică pentru decizia CAA din 10 decembrie 1998 de a-și adopta regulamentul privind noile taxe privind traficul aerian.

În ceea ce privește dreptul la recurs, art. 35 din Ordonanța CAA prevedea următoarele: „Decizia CAA în materie de personal este supusă recursului guvernului [cu excepția cazului în care nu a fost menționată altfel] ... Deciziile CAA privind înregistrarea pentru educație în serviciul de control al traficului aerian nu sunt supuse apelului. Deciziile CAA în alte chestiuni sunt supuse recursului numai dacă 1. aceasta rezultă dintr-o altă dispoziție decât art. 22 litera (a) din Legea privind administrația publică [Förvaltningslagen, 1986:223], sau 2. o dispoziție se referă în mod specific la art. 22 litera (a) din Legea privind administrația publică.

În cazul în care această chestiune se referă la exercitarea autorității publice în ceea ce privește o persoană fizică și nu există dispoziții specifice în materie de recurs, decizia este totuși supusă recursului în favoarea Guvernului.” Actul de administrație publică se aplică gestionării chestiunilor de către autoritățile publice administrative și de către instanțe în ceea ce privește chestiunile administrative (secțiunea 1). În temeiul articolului 22 din lege, o decizie poate fi apelată de persoana care se referă la decizia, cu condiția ca aceasta să-l afecteze în mod negativ și să fie supusă unui recurs. În temeiul articolului 22 litera (a), apelurile se confruntă cu instanțele administrative.

Cu toate acestea, acest lucru nu se aplică deciziilor în materie administrativă sau în materie de adoptare a regulamentelor (normgivningsärenden), astfel cum se prevede în capitolul 8 din Instrumentul de Guvern (Regeringsformen). Dacă există o dispoziție specifică în altă lege care prevede un recurs, această dispoziție va avea prioritate. Secțiunea 23 prevede că se efectuează un recurs în termen de trei săptămâni către autoritatea care a emis decizia impugnată. Potrivit secțiunii 24, autoritatea respectivă examinează dacă recursul a fost depus în timp. În cazul în care acesta a fost depus în timp, recursul și dosarul sunt transmise autorității împuternicite să examineze recursul.

Capitolul 8 din Instrumentul de Guvern conține dispoziții privind legile și alte reglementări, menționând domeniile care pot fi reglementate numai prin lege și domeniile care pot fi reglementate și de alte dispoziții, precum și competența Parlamentului sau a Guvernului de a delega competența de a emite reglementări autorităților sau municipalităților. Termenul „exerciție a autorității publice” (myndighetsutövning) este utilizat în multe legi și reglementări, inclusiv în instrumentul de guvern, în Legea de administrație publică, în Codul Penal (Brottsbalken) și în Legea de Responsabilitate Tort (Skadeståndslagen, 1972:207). Potrivit lucrărilor pregătitoare ale Instrumentului de Guvern (prop. 1973:90, p. 397) și în Legea de Administrație Publică (prop.

1985/86:80, p. 55), termenul are același sens ca art. 3 din Legea privind administrația publică din 1971 abrogată (1971:290). Această secțiune a prezentat următoarea definiție: „exercițiul autorității de a decide cu privire la un avantaj, drept, obligație, sancțiuni disciplinare, concediere sau alte chestiuni comparabile în ceea ce privește un individ” (“utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande vente annat jämförbart förhållande”).

The first applicant, Svenska Flygföretagens Riksförbund (the National Association of Swedish Airlines), is a nationwide non-profit association open for membership to all serious, commercial airline companies. The second applicant, Skyways Express AB, is a private limited airline company based in Sweden and is a member of the applicant association. The applicants are represented before the Court by Mr J. Thörnhammar, a lawyer practising in Stockholm. The Swedish Government (“the Government”) are represented by their Agent, Mr C.H. Ehrenkrona, Ministry for Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The Swedish Civil Aviation Administration (Luftfartsverket, hereinafter “the CAA”) is a public utility, wholly-owned by the Swedish State.

The activities of the CAA are directed by the Government and subject to their decisions. The CAA operates 19 airports in Sweden and is responsible for, inter alia, air traffic services and air safety in the country. The aviation infrastructure is financed through charges levied by the CAA on the airline companies wanting to use State airports. About two-thirds of the CAA’s budget is financed by these traffic charges. The Government specify the economic goals and restrictions applicable to State authorities, such as the CAA, through so-called letters of regulation (regleringsbrev), which are binding.

The letter of regulation relevant to the instant case was issued by a Government decision dated 18 December 1997. It stipulated guidelines for, inter alia, the overall targets and the financial conditions of the CAA and specifically fixed the financial targets of the CAA for the period between 1999 and 2001. The letter also stipulated the following limitation on permissible increases in traffic charges: “As a restriction on price increases, the traffic charges, excluding land routing charges, security charges and noise charges, must not increase on average over the years more than the net price index, calculated as of 1993.” Following consultations with Swedish and foreign airline companies, the CAA, on 10 December 1998, decided to adopt a regulation which established new norms for air traffic charges at State airports (the Code of Statutes of the CAA – Luftfartsverkets författningssamling – LFS 1998:83).

The regulation was published on 22 December 1998 and entered into force on 1 January 1999. By a letter of 10 January 1999, the first applicant, on behalf of its members, filed an appeal with the Government against the decision of the CAA. It argued that the increase in air traffic charges amounted to 5%, which was too high having regard to the situation in the country with hardly any inflation and low interest rates. It also pointed out that the new charges heavily disadvantaged smaller aircraft, imposing on them relatively high price increases compared to heavier aircraft.

The first applicant also stated that the airline companies had not had sufficient time to alter their customer prices in line with the increase since the decision had been made by the CAA on 10 December 1998 and had come into force already on 1 January 1999. The CAA submitted its comments to the Government in a letter dated 15 January 1999. The CAA initially stated that the appeal had been received on 12 December 1998 and had thus been made in time. (The stated date is obviously incorrect; the correct date appears to have been 12 January 1999.) However, the CAA opposed the appeal since the increase in the charges was necessary to fulfil the financial demands imposed on the CAA. It stated that the total increase in charges amounted to 4.2%, which corresponded to an annual increase in its income of approximately 115,000,000 Swedish kronor (SEK).

The main increases had been made in relation to passenger charges, charges for local air flight services and the minimum charges for landing. The increase of the two latter charges in relation to smaller aircraft had been compensated by introducing a new annual landing card and by increasing the weight-limit for aircraft having to pay the local air flight charge. Furthermore, the lighter aircraft had experienced very little price increases between 1993 and 1998 compared to the heavier aircraft. The CAA further reiterated that the Government had imposed a limit on the charge increase corresponding to the net price index calculated from 1993. The increase in charges previously made between 1993 and 1998 had, however, been below this limit; the CAA had in fact lowered prices by 5% during this period.

The current increase was therefore well within the scope of possible increases accumulated over the years. In a letter dated 29 April 1999, the first applicant submitted to the Government its comments on the CAA’s position. It stated that the introduction of the annual landing card for the lighter aircraft, whilst commendable, was of minor importance since only three or four aircraft in the country could benefit from it. It conceded that, in previous years, the CAA had charged less than the authorised price increases. However, it found it remarkable that the CAA relied on the cumulative effect of the price ceiling’s shortfall over the years to justify a steep increase in the charges now. On 11 May 2000 the first applicant further submitted that the net price index had fallen heavily since 1995 and had, during certain periods, almost reached the 1993 level.

The scope for increasing the charges had thus gradually been reduced. Furthermore, a large part of the increase concerned charges restricted by the Government’s letter of regulation, and the increase in those charges clearly exceeded the development of the net price index. The first applicant also stated that the real increase in charges was in fact greater than that mentioned by the CAA, since infrastructure costs should also be considered a traffic charge. The CAA submitted to the Government on 26 June 2000 that it had not overstepped the price ceiling set by the Government and that the infrastructure charges were to be excluded from the calculation of the increases complying with the price ceiling.

The first applicant responded, in submissions to the Government on 21 August 2000, that the Government’s letter of regulation did not provide for the possibility of accumulating the annual increases, as the CAA had done, and that the increase in air traffic charges clearly exceeded the development of the net price index during the given period. On 28 February 2002 the Government dismissed the first applicant’s appeal for the following reasons: “Under section 35 of the Ordinance (1988:78) with Instructions for the CAA, the decisions of the CAA in matters other than personnel issues are subject to appeal only if expressly stated. The instant appeal concerns a decision on the issue of regulations, as provided for in chapter 8 of the Instrument of Government [Regeringsformen].

There is no provision stating that an appeal lies against such a decision of the CAA. The appeal will not therefore be examined.” The CAA is a public utility and part of the State administration. It does not own its assets but merely administers them for the State. As opposed to other public authorities, a utility is a self-financing unit conducting business, and is run on principles of corporate finance. Under section 1 of the Ordinance with Instructions for the CAA (Förordningen med instruktion för Luftfartsverket, 1988:78, hereinafter “the CAA Ordinance”), applicable at the material time, the CAA is defined as a central public authority with the overall responsibility for civil aviation. The Government decide upon the conditions for the individual State authorities through ordinances and annual letters of regulation.

The letters of regulation set out, inter alia, the goals to be achieved by the authority, the funding at the authority’s disposal and the way that funding should be distributed among its different activities. Chapter 6, section 13 of the Aviation Act (Luftfartslagen, 1957:297) provides that the Government, or an authority designated by the Government, may issue regulations concerning charges for the use of public airports or other public facilities or services for air traffic. While the air traffic charges originally were set by the Government, the competence to do so was, of 1 January 1993, delegated to the CAA through an amendment (section 75) to the Aviation Ordinance (Luftfartsförordningen, 1986:171).

These two provisions constituted the legal basis for the CAA’s decision of 10 December 1998 to adopt its regulation on new air traffic charges. As regards the right to appeal, section 35 of the CAA Ordinance provided the following: “The decisions of the CAA in personnel matters are subject to appeal to the Government, [unless otherwise stated] ... The decisions of the CAA concerning the enrolment for education in the air traffic control service are not subject to appeal. The decisions of the CAA in other matters are subject to appeal only if 1. this follows from a provision other than section 22(a) of the Public Administration Act [Förvaltningslagen, 1986:223], or 2. a provision specifically refers to section 22 (a) of the Public Administration Act.

If the matter concerns the exercise of public authority in respect of an individual and there are no specific provisions on appeal, the decision is nevertheless subject to appeal to the Government.” The Public Administration Act applies to the handling of matters by the administrative public authorities and to the courts’ handling of administrative matters (section 1). Under section 22 of the Act, a decision may be appealed by the person whom the decision concerns, provided that it has affected him or her adversely and is subject to an appeal. Under section 22 (a), appeals lie to the administrative courts. However, this does not apply to decisions in administrative matters or in matters concerning the adoption of regulations (normgivningsärenden), as provided for in chapter 8 of the Instrument of Government (Regeringsformen).

If there is a specific provision in another Act providing for an appeal, that provision will have precedence. Section 23 provides that an appeal shall be made, within three weeks, to the authority which issued the impugned decision. According to section 24, that authority shall examine whether the appeal has been submitted in time. If it has been submitted in time, the appeal and the case-file are forwarded to the authority empowered to examine the appeal. Chapter 8 of the Instrument of Government contains provisions on laws and other regulations, stating the areas which may be regulated only by law and the areas which may also be regulated by other provisions, as well as the competence of Parliament or the Government to delegate the power to issue regulations to the authorities or the municipalities.

The term “exercise of public authority” (myndighetsutövning) is used in many laws and regulations, including the Instrument of Government, the Public Administration Act, the Criminal Code (Brottsbalken) and the Tort Liability Act (Skadeståndslagen, 1972:207). According to the preparatory works of the Instrument of Government (prop. 1973:90, p. 397) and the Public Administration Act (prop. 1985/86:80, p. 55), the term has the same meaning as section 3 of the repealed 1971 Public Administration Act (1971:290). That section gave the following definition: “the exercise of authority to decide on a benefit, right, obligation, disciplinary sanction, dismissal or other comparable issue in respect of an individual” (“utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”).