ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2565/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la 19 februarie 2008, Municipiul Constanța prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Constanța și Primarul Municipiului Constanța, în contradictoriu cu intimații-pârâți: S.B., în calitate de ministru al Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor, M.V., în calitate de secretar general în cadrul Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor și Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, au declarat recurs împotriva sentinței nr. 874/CA din 17 decembrie 2007, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, în Dosarul nr. 672/36/2006.

S-a solicitat admiterea recursului și modificarea în parte a hotărârii atacate în sensul: - de a se constata nelegalitatea refuzului Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor de a aviza favorabil investiția ce face obiectul proiectului „Creșterea atractivității turistice a falezei T. –M.” refuz manifestat prin avizul negativ emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor sub nr. A din 21 decembrie 2005 și a răspunsului nefavorabil la plângerea prealabilă, înregistrat sub nr. B din 28 decembrie 2005; - în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 să fie obligat intimatul Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor a emite avizul favorabil cu privire la investiția ce face obiectul proiectului „Creșterea atractivității turistice a falezei T. - M.”.

În motivarea recursului s-a susținut că în mod greșit instanța de fond nu s-a preocupat decât de chestiunea subsidiară a realizării drumului de coastă, fără a se avea în vedere esența proiectului „consolidarea falezei” care constituie obiectivul principal. Din acest motiv recurenții consideră că încadrarea proiectului în limitele legii este greșită. S-a mai susținut că instanța de fond nu a analizat susținerile recurenților în ce privește lipsa delimitării fâșiei lată de 50-150 m de la linia țărmului, la care se face referire prin art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002, dar și-a întemeiat considerentele pe existența unei asemenea delimitări. De aceea susțin recurenții că „în lipsa delimitării benzii litorale”, nicidecum nu se putea vorbi despre realizarea unor construcții cu caracter definitiv (și deci interzise) în cadrul acestei porțiuni restricționate.

Au mai considerat recurenții că susținerea instanței de fond că atâta timp cât nu s-a reușit modificarea actului normativ restrictiv, nici instanța nu putea să se pronunțe altfel este o „minimalizare a atribuțiilor puterii judecătorești”. Mai mult prin motivul 4 de recurs, petenții au solicitat să se constate că proiectul propus de recurenți nu se încadrează excepția prevăzută în art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002, în sensul că nu este indispensabilă securității sau serviciilor publice. Sub acest aspect consolidarea falezei ar determina considerarea proiectului ca indispensabil securității publice ca de altfel și realizarea drumului de coastă. Cât privește dispozițiile art. 35 din O.U.G.

nr. 202/2002 ce arată că: „autorizarea de construire de noi șosele în banda litorală de 50-150 m, paralelă cu linia țărmului sau în zonele protejate este interzisă”, recurenții susțin inexistența delimitării în acest moment a benzii litorale și pe de altă parte solicită a se constata că „drumul de coastă” nu se înscrie în prevederile art. 35 din O.U.G. nr. 202/2002. Mai susțin recurenții, pe linia art. 49 din O.U.G. nr. 202/2002, că proiectul propus „are caracterul de a fi eligibil pentru a beneficia de o derogare individuală de la măsurile de interdicție”. Ministerul Mediului și Dezvoltării Rurale, a depus la 16 mai 2008 întâmpinare prin care s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței nr. 874/CA din 17 decembrie 2007, pronunțată de Curtea de Apel Constanța ca fiind temeinică și legală.

Cu privire la „aprecierea greșită a proiectului” susținută de recurenți, în sensul că instanța de fond nu a apreciat așa zisa „esență” a proiectului respectiv consolidarea falezei, intimatul a precizat, enumerând obiectivele proiectului, conform studiului de fezabilitate, aprobat prin hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanța că reabilitarea falezei nu este obiectivul esențial ci unul dintre cele 5 obiective (realizarea Portului Turistic C.M., realizarea și extinderea Portului Turistic T., realizarea digurilor de apărare, reabilitarea falezei și redarea acesteia locuitorilor orașului, realizarea drumului de acces pe faleză, între Portul T. și M.).

De altfel, a precizat intimatul, conform Studiului de impact al proiectului investițional comandat și depus chiar de recurenți, la capitolul 1.7 „partea principală funcțională a proiectului o reprezintă legătura rutieră între Portul T. și M. de-a lungul falezei C. - N., asigurată prin realizarea unui drum de acces cu profil de stradă. În realizarea drumului de acces în discuție se încalcă prevederile legale” susțin intimații. Cât privește interdicția construirii de noi șosele în banda litorală de 50-150 m este o „interdicție de jure”, instituită în scopul protejării zonei costiere, fiind evident faptul că executarea lucrărilor de construire a șoselei și ulterior darea ei în funcțiune afectează în mod semnificativ factorii de mediu, atât în perioada de execuție propriu-zisă, cât și în perioada de exploatare.

Sub acest aspect intimatul a detaliat că traficul rutier ce va urma să se desfășoare în zonă, generează zgomot, duce la intensificarea poluării aerului, crește riscul apariției unor poluări accidentale cu hidrocarburi sau alte substanțe periculoase transportate. Realizarea efectivă a șoselei înseamnă, practic, degajarea de pulberi în atmosferă, depunerea ulterioară a acestora pe sol și în apă, emisii de la arderea carburanților utilajelor de construcții și transport, ape uzate tehnologic și ape menajere din baza de producție, zgomot la fronturile de lucru și pe culoarele de transport, aspectul peisagistic generat de șantier în contrast cu peisajul marin specific stațiunilor litorale și toate acestea în imediata vecinătate a plajei, iar în unele porțiuni chiar în plajă.

Cât privește faptul că banda litorală, nu a fost delimitată prin Hotărâre a Guvernului, intimatul a făcut precizarea că Administrația Națională Apele Române - Direcția Apelor D. - Litoral, a început demersurile în acest sens, însă nu au putut fi finalizat deoarece o parte din teren este înregistrat în cartea funciară a Municipiului Constanța ca fiind proprietate privată a diferite persoane fizice și persoane juridice, cu toate că, în conformitate cu prevederile Constituției, Legii apelor nr. 107/1996 și Legii nr. 213/1998 acestea fac parte din domeniul public al statului.

S-a mai precizat că deși recurenții-reclamanți susțin că nu se poate stabili cu certitudine că drumul pe care doresc să-l construiască se suprapune pe banda litorală de 50-150 m acest aspect rezultă din: - studiul de impact comandat de recurenții-reclamanți, la capitolul 1.7.2 - Traseul în plan, care prevede în mod clar că o parte importantă din drumul de acces se desfășoară parțial pe fâșia îngustă de plajă și parțial în apă”. De altfel cererea recurenților-reclamanți (a precizat intimatul) privind emiterea avizului favorabil, este întemeiată pe prevederile art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002. Deci au subliniat intimații, chiar reclamanții, prin solicitarea avizului, au recunoscut faptul că vor să edifice o construcție definitivă în banda litorală de 50-100 m. S-a mai menționat de intimați că din studiile efectuate în cauză și din actele depuse la dosar, în mod corect instanța de fond a reținut că nu se poate acorda derogarea cerută de recurenți.

Cât privește răspunsul Ministerului, s-a precizat că la baza sa a stat un act normativ cu putere de lege - art. 16 și art. 35 din O.U.G. nr. 202/2002, iar nu acte administrative cum sugerează recurenții atunci când fac referire la minimalizarea atribuțiilor puterii judecătorești de către instanță, invocând art. 18 din Legea nr. 554/2004. Au mai menționat intimații că modificarea O.U.G. nr. 202/2002 în sensul dorit de recurenții-reclamanți s-a soldat cu un eșec, inițiativa legislativă de modificare a legii în forma propusă de câțiva parlamentari, printre care și domnul deputat Ș.M., fiind respinsă de Parlament. Intimații au mai precizat că, drumul pe care reclamanții doresc să-l construiască nu se încadrează în excepția prevăzută de art. 16 alin. (2) din O.U.G.

nr. 202/2002, în sensul că investiția nu este indispensabilă securității sau serviciilor publice. Mai mult decât atât, aceasta se încadrează în prevederile art. 35 alin. (1) din acest act normativ, care stipulează faptul că „autorizarea de construire de noi șosele în banda litorală de 50-150 m, paralelă cu linia țărmului sau în zonele protejate este interzisă. Intimații au menționat că: Proiectul Creșterea atractivității turistice a falezei T. - M. nu poate fi încadrat în prevederile art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002 întrucât nu numai că nu este indispensabil securității dar așa cum rezultă din studiile de specialitate, dacă ar fi pus în practică, proiectul ar duce la dispariția unei suprafețe de 21.095 m 2 din plaja aferentă Municipiului Constanța.

Ori s-a menționat de intimat „nici un proiect care presupune desființarea de plaje nu poate fi considerat că reface și consolidează faleza”. Cât privește drumul ce urmează a se constitui se face observația că în mod neîntemeiat se apelează la dicționarul limbii române pentru definirea noțiunii de șosea cât timp prin actul normativ este prevăzută expres interpretarea noțiunii [art. 8 lit. c) din O.G. nr. 43/1997]. Hotărârea a fost recurată și de S.B., Ministrul Mediului la acel moment, care prin întâmpinarea depusă la dosar solicită constatarea că recursul este nul nefiind întemeiat pe drept - art. 302 alin. (1) C. proc. civ. A mai precizat recurenta că recursul constituie o restrângere a acțiunii principale, doar la ipoteza prevăzută la pct. 2 (subsidiar) din acțiune.

S-a menționat că în această situație, se solicită a se constata că recurenții-reclamanți nu au formulat recurs împotriva respingerii capătului 3 din cererea lor principală, motiv pentru care soluția dată de instanța de fond asupra capătului 3 de cerere a intrat în puterea lucrului judecat. Cât privește hotărârea atacată, intimata o consideră temeinică și legală. Menționează intimata că titulatura proiectului poate induce în eroare, cu privire la finalitățile urmărite prin realizarea proiectului (Creșterea atractivității turistice a falezei T. - M.) dar de fapt aceasta are motivarea că se accesează fonduri nerambursabile în cadrul Phare cu destinația dezvoltare turism și deci recurenții au urmărit inducerea în eroare atât a instituțiilor ce urmau să avizeze proiectul cât și instanța.

S-a menționat că neîncadrarea proiectului în axele de finanțare este cea care a atras neacordarea finanțării și neacoperirea costurilor proiectului așa cum rezultă din răspunsul P/2006 al Ministerului Integrării Europene (care avea prin lege competență exclusivă de apreciere). Decizia de eliminare a asistenței tehnice pentru pregătirea acestui proiect s-a fundamentat în principal pe neeligibilitatea proiectului prin POR întrucât nu se încadrează în nici una dintre axele prioritare ale programului. Se subliniază prin întâmpinarea depusă că proiectul invocat nu are nimic de-a face cu situația de excepție a siguranței naționale instituită de art. 2 din O.U.G. nr. 202/2002.

Se invocă art. 16 din același act normativ ce prevede că: în scopul conservării condițiilor ambientale, se delimitează pe toată lungimea litoralului o fâșie lată de 50-150 m, în care sunt interzise orice fel de construcții definitive și art. 35 alin. (1) ce prevăd că „autorizarea de construire de noi șosele în banda litorală de 50-150 m, paralelă cu linia țărmului sau în zonele protejate este interzisă”. Cât privește refacerea zonelor afectate de eroziune sau inundații și de amenajarea plajelor, autoritatea publică centrală competentă este Guvernul. Intimata a menționat că O.U.G. nr. 202/2002 vizează ocrotirea zonei costiere impunând restricții severe de conservare.

Scopul acestei reglementări este complet înfrânt de Proiectul recurenților-reclamanți, care urmărește accesul și racordarea la utilități a unor proprietăți private, deci interese personale, realizarea de șosele pe plajă și în mare, etc. Motivarea recurenților-reclamanți că statul nu se ocupă de refacerea zonei costiere este infirmată potrivit probelor administrate de proiectul de refacere a întregii zone costiere de la Marea Neagră. Intimata a precizat că potrivit art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 202/2002 „stabilirea regimului de folosire a zonei costiere este un drept exclusiv al Guvernului iar proiectul este plasat în mare, pe plajă deci în cuprinsul zonei costiere. Cât privește derogarea invocată de recurenții-reclamanți potrivit art. 61 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă „derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază”.

În speță, derogarea de la prevederile O.U.G. nr. 202/2002 se poate face printr-un act al Parlamentului României. De precizat că Parlamentul României a respins inițiativa legislativă de modificare a art. 16 și 35 din O.U.G. nr. 202/2002 a deputatului A.M., fratele recurentului-reclamant R.M., promovată după introducerea acțiunii. Intimata a menționat că la capitolul „Date tehnice ale investiției” din Studiul de Fezabilitate al Proiectului se prevede că „suprafața totală ocupată definitiv (contrar dispozițiilor exprese ale art. 16 alin. (1) din O.U.G. nr. 202/2002) de construcție a drumului și parcările adiacente este de 138.000 m.p.”.

În privința drumului, intimata a mai menționat că deși reclamanții susțin prin acțiune că Proiectul vizează construcția unui drum tehnologic (provizoriu de șantier) care să permită accesul utilajelor grele pentru consolidarea falezei, în realitate din studiul de fezabilitate rezultă că drumul care urmează a fi realizat este o șosea (cu caracter definitiv) care are drept scop descongestionarea traficului de pe B-dul Mamaia.

Recurenții au susținut că au obținut pe proiect avizul favorabil de la Comitetul Național al Zonei Costiere (organismul specializat în materie) dar avizul este de principiu și condiționat, sub sancțiunea nulității de avizarea definitivă a proiectului și de obținerea derogării de la prevederile legale care interzic construirea unor obiective din proiect în banda litorală de 50-150 m. Din actele cauzei Curtea reține că prin sentința nr. 874/CA din 17 decembrie 2007, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, s-a respins ca nefondată contestația formulată în contencios administrativ de reclamanții Municipiul Constanța prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Constanța și Primarul Municipiului Constanța, în contradictoriu cu pârâții S.B.

în calitate de Ministru al Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor, M.V. în calitate de funcționar al Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor și Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor.

S-a reținut de Curtea de Apel Constanța că reclamanții au solicitat să se constate nulitatea absolută a răspunsului din 28 decembrie 2005 comunicat de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, la plângerea prealabilă înregistrată sub nr. 13911 din 30 noiembrie 2005. De asemenea s-a precizat că urmare a constatării nulității absolute a răspunsului din 28 decembrie 2005, să se constate în temeiul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 că nu s-a răspuns plângerii prealabile și având în vedere nelegalitatea avizului negativ emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor nr. A din 21 octombrie 2005, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să fie obligată intimata să emită aviz favorabil cu privire la investiția ce face obiectul proiectului „Creșterea atractivității turistice a Falezei T. - M.. În subsidiar în situația în care nu se va reține excepția nulității răspunsului se solicită să se constate nelegalitatea refuzului Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor de a aviza favorabil investiția ce face obiectul proiectului „Creșterea atractivității turistice a falezei T. - M. și în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 să fie obligată intimata să emită avizul favorabil cu privire la proiectul în litigiu.

S-a mai solicitat în baza art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 obligarea numiților S.B. și M.V. la plata de daune de 24.161.309 RON reprezentând contravaloarea în lei a sumei de 6.666.660 euro cu titlu de contribuție nerambursabilă prin programul Phare. În baza probelor administrate instanța de fond a reținut că prin cererea din 27 septembrie 2005, înregistrată sub nr. X din 29 septembrie 2005 la Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, Primăria Municipiului Constanța prin Primar a solicitat, în conformitate cu prevederile art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002, privind gospodărirea zonei costiere, cu modificările și completările aduse de Legea nr. 280/2003, eliberarea avizului favorabil pentru realizarea investiției ce face obiectul proiectului „creșterea atractivității turistice a falezei T. - M., finanțat în cadrul Programului Phare 2004 - 2005, Coeziune Economică și Comercială - Proiecte mari de infrastructură regională.

Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor prin adresa din 21 octombrie 2005, a comunicat petenților, ca răspuns la cererea din 27 septembrie 2005, avizul negativ, întrucât proiectul nu face obiectul art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002 aprobată cu modificările prevăzute în Legea nr. 280/2003, apreciindu-se că lucrarea nu este indispensabilă securității sau serviciilor publice. Construcția, prevăzută în proiect, se încadrează în alin. (1) al art. 35 din O.U.G. nr. 202/2002 pentru care se stipulează clar că „autorizarea de construire de noi șosele în banda litorală de 50-150 m, paralelă cu linia țărmului sau în zonele protejate este interzisă”. În atare condiții s-a răspuns că nu se avizează favorabil investiția petentei.

Cât privește decizia 3851 din 20 septembrie 2005, Comitetul Național al Zonei Costiere, a avizat favorabil proiectul sub clauza nulității proiectului sus menționat, cu condiția „obținerii derogării de la prevederile legale care limitează construirea unor obiective din proiect, în banda delimitată de linia țărmului și distanța de 50-150 m. Instanța de fond a constatat în mod corect că Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor, prin secretarul general M.V., a răspuns petenților la plângerea prealabilă împotriva avizului nefavorabil emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor nr. A din 21 octombrie 2005. De precizat că în mod corect instanța de fond a reținut că M.V. a avut competența materială a răspunde la plângerea prealabilă ce a fost repartizată de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor pentru soluționare lui M.V.

Deci cererea de nulitate este neîntemeiată. Cu privire la nelegalitatea (susținută de recurenții-reclamanți) a refuzului Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor (nr. A din 21 octombrie 2005) și a răspunsului nefavorabil la plângerea prealabilă (nr. B din 28 decembrie 2005) în mod corect instanța de fond a stabilit că acțiunea este neîntemeiată. Așa cum a reținut Curtea de Apel Constanța, potrivit art. 16 din O.U.G. nr. 202/2002 „în scopul conservării condițiilor ambientale și valorii patrimoniale și peisagistice din zonele situate în apropierea țărmului, se delimitează pe toată lungimea litoralului o fâșie de teren lată de 100-300 măsurați de la linia cea mai înaintată a mării, în funcție de lățimea zonei costiere, în care sunt interzise orice fel de construcții definitive.

Această interdicție se aplică de asemenea construcțiilor provizorii sau transportabile, cu excepția celor pescărești, precum și a caravanelor sau structurilor de primire turistice cu funcțiuni de cazare”. S-a mai reținut de instanța de fond că serviciile indispensabile securității sau serviciilor publice pot face excepție de la prevederile art. 1 în baza unui studiu de impact iar realizarea de construcții noi pe fâșia de teren delimitată conform prevederilor alin. (1) se va face numai cu avizul prealabil al autorității publice centrale pentru turism, al autorității publice centrale pentru lucrări publice, transporturi și locuințe și al autorității publice centrale pentru protecția mediului și gospodărirea apelor.

Instanța de fond a reținut expres că actele administrative contestate (avizul nefavorabil și răspunsul la plângerea prealabilă) s-au emis în considerarea dispozițiilor art. 16 și art. 35 din O.U.G. nr. 202/2002 deci legal. S-a mai constatat de instanță că din studiile efectuate în cauză (fezabilitate și impact) nu rezultă că investiția pentru care nu s-a obținut avizul era indispensabilă securității sau serviciilor publice. Hotărârea instanței de fond este legală și temeinică, actele administrative atacate fiind legale iar nu abuzive cum au susținut recurenții-reclamanți. În mod neîntemeiat și necorespunzător pentru proiectul în litigiu se susține de recurenți că „de esență” este consolidarea falezei.

De nicăieri nu rezultă această esență ci faptul că fără vreo ierarhizare sunt trecute mai multe obiective în proiectul ce nu a fost avizat, față de dispozițiile legii. Împrejurarea că nu a fost delimitată fâșia lată de 50-150 m de la linia țărmului, este nerelevantă, relevante fiind indiciile tehnice ale proiectului (studiul de fezabilitate la Capitolul Descrierea investiției) și care prevăd că „datorită configurației abrupte a falezei următorii 400 m din drumul proiectat se desfășoară parțial pe fâșia îngustă de plajă și parțial în apă. Este neîntemeiată susținerea recurentei că instanța de fond a minimalizat atribuțiile puterii judecătorești cu referire la art. 18 din Legea nr. 554/2004 și care spune că „instanța este competentă să se pronunțe în afara situațiilor prevăzute de art. 1 alin. (8) și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăți”.

Se ignoră de recurenți că instanța nu se poate pronunța asupra legalității art. 16 alin. (2) din O.U.G. nr. 202/2002 ce au stat la baza actelor administrative contestate. Deci nu operațiunile administrative se au în vedere în cauza dată. Susținerea recurenților că proiectul propus „întrunește cerințele de a fi considerat o construcție indispensabilă securității sau serviciilor publice” nu are nici un temei legal și nicio reprezentare corectă în realitate. Faptul că recurenții doresc această etichetă pe proiectul în litigiu („de indispensabil securității au serviciilor publice”) nu înseamnă că este și întemeiată și corespunzător prevederilor sale în raport de lege. În mod corect în baza art. 1 alin. (2) și art. 35 din O.U.G.

nr. 202/2002, intimații au refuzat avizul solicitat de reclamanți pentru proiectul prezentat. Cât privește derogarea prevăzută de art. 49 din O.U.G. nr. 202/2002 este apreciată în condițiile prevăzute de lege de autoritatea care are competența a aprecia, în nici un caz recurenții nu pot cere instanței de judecată această derogare, ea putându-se face printr-un act al Parlamentului României (printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază). Hotărârea atacată fiind legală și temeinică întrucât actele administrative sunt legale, nefiind abuzive așa cum au pretins reclamanții, recursul declarat va fi respins conform art. 312 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanții Municipiul Constanța, prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Constanța și Primarul Municipiului Constanța împotriva sentinței nr. 874/CA din 17 decembrie 2007 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurenții să plătească intimatei S.B. suma de 1.118 RON - cheltuieli de judecată. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 iunie 2008.