ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 27/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 27/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

judecată

Prin cererea înregistrată la data de

14 decembrie 2009 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, reclamanta D.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților – Direcția pentru Coordonarea

Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea pârâților să emită și să

comunice decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilul situat în comuna

Galicea Mare, Jud. Dolj, teren intravilan în suprafață de 499 mp, în termen de

90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor

cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, până la emiterea deciziei, precum și

obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamanta a

arătat că prin Dispoziția nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul comunei

Galicea Mare, s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII

din Legea nr. 247/2005, către reclamantă, pentru imobilul imposibil de

restituit în natură, situat în comuna Galicea Mare, Jud. Dolj.

S-a arătat că Dispoziția nr. 949/2004

a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale,

împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia, fără

însă a fi fost soluționat până la data înregistrării acțiunii.

A susținut reclamanta că

nesoluționarea dosarului după trecerea unei perioade de peste 5 ani de la

emiterea Dispoziției nr. 949/2004 este nejustificată, astfel că interesul

promovării prezentei acțiuni este unul legitim și urmărește obligarea pârâților

la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.

Prin întâmpinarea depusă în cauză,

pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepția de

nelegalitate a Dispoziției nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare,

formulând și o cerere de chemare în garanție a Primăriei comunei Galicea Mare prin

Primar, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, invocând

procedura complexă de analizare a unui dosar de despăgubire și faptul că

dosarul reclamantei nu ar fi fost complet.

La rândul său, pârâta Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția lipsei calității

sale procesuale pasive, arătând că în cursul procedurii administrative privind

acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv,

reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, pârâta Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor este învestită cu emiterea deciziei conținând

titlul de despăgubire și că, față de același aspect, cererea reclamantei

privind daunele cominatorii este inadmisibilă.

Prin sentința civilă nr. 192 din data

de 30 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a admis în parte cererea reclamantei și a obligat pârâta Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire pentru terenul

în suprafață de 450 mp, situat în comuna Galicea Mare, jud. Dolj, în termen de

90 de zile de la data rămânerii irevocabile a sentinței.

Instanța de fond a respins cererea

de chemare în garanție a Primăriei comunei Galicea Mare, cererea pârâtei

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de sesizare a tribunalului cu

soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 949/2004, precum și capătul

de cerere privind acordarea de daune cominatorii.

În motivarea acestei hotărâri, instanța

de fond a reținut că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului său

ori a contravalorii acestuia prin formularea unor notificări în anul 2001, că autoritatea

locală cu competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv s-a pronunțat la 27 decembrie 2004, iar deși dosarul a

fost înaintat în termen autorităților pârâte, până la data sesizării instanței (ianuarie

2010) dosarul reclamantei nu fusese analizat.

Prima instanță a apreciat că, în speță,

comportamentul pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor este

de natură a încălca prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și ale art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1, prin depășirea unui termen

rezonabil de soluționare a dosarului reclamantei și încălcării obligației

statului de a respecta dreptul de proprietate al acesteia.

A arătat instanța de fond că

restituirea dosarelor către autoritatea care le-a înaintat, ca procedură în

afara legii, reprezintă o modalitate de a tergiversa emiterea titlului de

despăgubire, iar, în speță, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor nu a făcut dovada efectuării vreunei operațiuni administrative

de la data înregistrării dosarului și până la data introducerii cererii de

chemare în judecată.

Curtea a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților, cu motivarea că, așa cum rezultă din atribuțiile legale ale

acestei instituții, nu există identitate între debitorul obligației ce face

obiectul pretenției reclamantului și această pârâtă.

Instanța de fond a respins cererea

pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de sesizare a

tribunalului cu soluționarea excepției de nelegalitate a Dispoziției nr. 949/2004

emisă de Primăria comunei Galicea Mare, precum și cererea de chemare în

garanție a Primăriei comunei Galicea Mare, arătând, cu privire la prima cerere,

că nu poate face obiectul excepției de nelegalitate un act ce nu poate forma

obiectul unei acțiuni în anulare în contencios administrativ, iar cu privire la

cea de-a doua, că pârâta nu justifică nici un temei de drept conform căruia, în

situația în care ar cădea în pretenții să poată fi trasă la răspundere

primăria, neputând solicita antrenarea răspunderii subsidiare a acesteia, în

acest cadru procesual .

Instanța de fond a mai respins

cererea de obligare a pârâtelor la plata de daune cominatorii, arătând că

potrivit dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură

specială de sancționare a

autorităților, în

cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile,

procedură

care este subsecventă actualei etape judiciare.

exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor,

pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

În motivarea căii de atac,

recurenta-pârâtă a susținut

că instanța de fond în mod greșit a respins cererea sa de sesizare a

tribunalului cu soluționarea excepției de nelegalitate a Dispoziției nr.

949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare, dispoziție emisă cu încălcarea

art. 3 alin. (1) lit. a) raportat la art. 4 alin. (2) din Legea nr. 10/2001,

act ce poate fi supus controlului instanțelor de contencios administrativ,

având strânsă legătură cu fondul pretențiilor reclamantei.

A mai susținut recurenta, în esență,

că instanța de fond a apreciat în mod netemeinic că în speță ar fi fost încălcat

principiul procesului rezonabil,

dispunând

obligarea sa la emiterea titlului de despăgubire, fără a ține cont de aspectele

obiective și procedura complexă privind soluționarea dosarului de

despăgubire

al reclamantei și cu

ignorarea

prevederilor Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Recurenta a mai arătat că instanța

de fond nu și-a exercitat rolul activ, în sensul solicitării unor înscrisuri

suplimentare care să clarifice situația imobilului, înscrisuri pentru a căror

lipsă recurenta a retrimis chiar dosarul Primăriei comunei Galicea Mare, iar

termenul de 90 de zile prevăzut de sentința de fond nu poate fi respectat din

motive obiective.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului

Examinând sentința atacată prin

prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în concluziile

scrise cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

excepției de nelegalitate a

Dispoziției nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare

, invocată de către recurentă în

fața instanței de fond.

m

otivul de recurs ce vizează cererea

de sesizare a instanței de contencios administrativ cu soluționarea excepției

de nelegalitate a dispoziției nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul

comunei Galicea Mare, nu poate fi reținut.

Cu privire la excepția de

nelegalitate invocată, Înalta Curte reține că potrivit art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral indiferent de

data acestuia, poate fi cercetată oricând în cursul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheierea motivată instanța de contencios administrativ

competentă să o soluționeze și suspendă cauza.

Din interpretarea prevederii legale

enunțate rezultă că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele

administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ,

altfel spus, acele acte administrative unilaterale susceptibile de a fi supuse

controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 și pe calea unei

acțiuni directe.

Nu pot forma obiect al excepției de

nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natură juridică administrativă,

fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului

administrativ în temeiul art. 5 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, actele

autorităților publice care privesc relația cu Parlamentul, actele de

comandament cu caracter militar și actele administrative pentru modificarea sau

desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Prin urmare, dispoziția prin care

entitatea deținătoare soluționează o notificare privind restituirea unui imobil

preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind supusă contestației la

secția civilă a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menționat, nu

poate fi cenzurată pe calea contenciosului administrativ nici prin acțiune

directă, nici prin intermediul excepției de nelegalitate.

Sub acest aspect, sentința recurată

este întemeiată.

criticii privind reținerea încălcării principiului procesului rezonabil.

Intimata-reclamantă a supus

controlului instanței de contencios administrativ refuzul nejustificat al

autorității administrative de a elibera actul administrativ, respectiv decizia

reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul imposibil de restituit în

natură, situat în comuna Galicea Mare, Jud. Dolj, în temeiul Titlului VII din

Legea nr. 247/2005, calitatea de persoană îndreptățită la despăgubire fiindu-i

recunoscută prin Dispoziția nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul comunei

Galicea Mare.

Prin această dispoziție a fost

soluționată notificarea înregistrată sub nr. 65

/N/2002.

Este adevărat că dispozițiile

Capitolului V intitulat „Procedurile administrative pentru acordarea

despăgubirilor" din Titlul VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor

aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind

reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri

adiacente, cu modificările și completările ulterioare, nu prevăd un termen

pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. Cu toate acestea,

cererea întemeiată pe dispozițiile legale mai sus menționate având ca obiect

emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire trebuie să fie soluționată

într-un interval de timp rezonabil, calculat de la data sesizării autorității

publice competente, în cadrul procedurii administrative preliminare și până la

momentul finalizării procedurilor judiciare, prin pronunțarea hotărârii

judecătorești irevocabile.

Astfel, reclamanta a început

procedurile de recuperare a bunului sau contravalorii acestuia prin notificare

formulată în anul 2002, iar dosarul cu dispoziția de acordare a despăgubirilor,

împreună cu documentația aferentă, a fost înregistrat de către pârâtă sub nr. 12366/CC

la data de 11 aprilie 2006.

Intervalul mare de timp pe parcursul

căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaților pentru imobilul preluat

abuziv, conferă consistență concluziei la care a ajuns instanța de fond, în

sensul încălcării principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil

consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și

a Libertăților Fundamentale.

Demersul recurentei Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor de a retrimite Primăriei comunei Galicea Mare dosarul

și documentația ce a stat la baza soluționării notificării reclamantei echivalează

practic cu o dezînvestire a Comisiei de la soluționarea dosarului de

despăgubire, nelegală în condițiile în care Titlul VII al Legii 247/2005 și

Normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate.

Pe de altă parte, susținerile

recurentei privind viciile Dispoziției nr. 949/2004 și solicitările adresate

Primăriei comunei Galicea Mare exced atribuțiilor acordate acestei autorități

de normele legale incidente, nefiind, pe de altă parte, probate în mod

satisfăcător, întregul demers având aparența unui act îndeplinit exclusiv pro

causa.

Înalta Curte constată că sentința

primei instanțe nu este criticabilă nici sub aspectul pretinsei ignorări a

regulilor de stabilire a ordinii de soluționare a dosarelor, prevăzute în

Decizia nr. 2815/2008.

Având în vedere dispozițiile art. 20

din Constituția României, normele interne cuprinse în legislația primară și

secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor

nu pot fi interpretate și aplicate într-un sens care să nu concorde cu dreptul

la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6

paragraful 1 din Convenție ca o garanție a dreptului la un proces echitabil și

aplicabil nu numai în procedura judiciară, ci și în cadrul procedurii

administrative și, de asemenea, în etapa executării hotărârilor sau deciziilor

definitive.

Soluționarea cauzelor în mod imparțial,

echitabil și într-un termen rezonabil constituie și un element al dreptului la

o bună administrare, drept fundamental al cetățeanului Uniunii Europene,

consacrat în art. 41 al Cartei proclamate solemn la data de 7 decembrie 2000 de

către Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene.

Complexitatea etapelor procedurale

poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil,

dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare, a unei

totale pasivități a autorității publice, în condițiile în care din înscrisurile

depuse la dosar nu rezultă că până la pronunțarea prezentei hotărâri s-a emis

decizia solicitată.

Toate aceste elemente conturează cu pregnanță

caracterul nejustificat al refuzului de emitere a actului administrativ de

către Comisia Centrală și depășirea limitelor termenului rezonabil de

soluționare a cererilor prin prisma criteriilor cristalizate în jurisprudența

Curții Europene a

d

repturilor

Omului.

În acest context, soluția Curții de

apel este legală și se impune a fi menținută.

Nu se poate reproșa instanței de

fond pasivitate în exercitarea rolului conturat de dispozițiile art. 129 alin. (4)

și (5) C. proc. civ., câtă vreme aceste atribuții pot fi exercitate doar în

limitele fixate de cadrul procesual și dispozițiile legale aplicabile fondului

cauzei, indicate anterior, în raport de susținerile părților, context în care

administrarea probatoriului invocat de către recurentă nu ar fi fost utilă

cauzei.

Pentru aceste considerente, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul formulat de Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile nr. 192

din data de 30 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 6 ianuarie 2011.