ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4189/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 3530 din 22 septembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul P.T., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Generală a Muncii; a anulat Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Generală de Muncă; a dispus reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior emiterii Deciziei nr. X/2009; a obligat pârâții, în solidar, la plata drepturilor salariale și a prestațiilor de asigurări sociale cuvenite începând cu data de 14 octombrie 2009 și până la data reintegrării; a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/2009 ca rămasă fără obiect.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că la baza actului contestat în prezenta cauză au stat prevederile O.U.G. nr. 105/2009, mai exact art. IV din ordonanță, declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009. S-a reținut că, deși prezenta acțiune în justiție a fost introdusă înainte de declararea neconstituționalității O.U.G. nr. 105/2009, art. IV, reclamantul a invocat nelegalitatea actului pentru încălcarea Legii nr. 188/1999 și de asemenea și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004. Instanța de fond a apreciat că Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 este un act subsecvent O.U.G. nr. 105/2009 și lipsirea de temei constituțional a acestui act normativ are ca efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, precum și faptul că, fiind lipsit de temei legal actul subsecvent, Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 lezează statutul juridic al reclamantului, avut anterior emiterii acestui act.

Astfel, apare întemeiată solicitarea reclamantului de anulare a deciziei contestate. S-a mai reținut în considerentele hotărârii atacate că prin anularea Deciziei nr. X din 13 octombrie 2009 ca nelegală, repunerea în situația anterioară emiterii acesteia (ceea ce presupune reintegrarea și plata de despăgubiri sub forma salariilor cuvenite pentru perioada cât a fost lipsit de exercitarea funcției) reprezintă un efect direct al înlăturării actului administrativ nelegal. Mai exact, actul de numire în funcție și Contractul de management din 26 mai 2009 devin actuale și produc efecte juridice și, față de această situație de fapt și de drept, susținerile pârâtei în sensul că acțiunea reclamantului ar fi lipsită de obiect sunt neîntemeiate.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. 1. Prin recursul formulat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale critică hotărârea instanței de fond pentru modul de soluționare a excepției lipsei competenței materiale a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în soluționarea cauzei deduse judecății, a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a excepției lipsei procedurii prealabile.

Astfel, recurentul arată că soluționarea cauzei dedusă judecății, reprezentând litigiu de muncă, este de competența materială a Tribunalului, secția conflicte de muncă, în favoarea căruia trebuia declinată competența, conform art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., coroborat cu art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă; că în cauză are calitate procesuală pasivă numai Inspecția Muncii, ca emitentă a deciziei a cărei anulare se solicită și că instanța de fond nu a luat în considerare neîndeplinirea procedurii prealabile cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, conform prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Mai arată recurentul că instanța, aplicând greșit legea, a constatat că acțiunea este scutită de taxa de timbru, împrejurare față de care apreciază că obligativitatea achitării taxei de timbru nu a fost îndeplinită.

Invocând Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale, recurentul arată că începând cu data de 28 februarie 2010 funcția de director coordonator nu mai există, iar persoanele care ocupau aceste funcții nu mai pot fi considerate ca fiind conducătorii serviciilor publice deconcentrate. 2. Prin recursul declarat în cauză, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304 1 C. proc. civ., recurenta-pârâtă Inspecția Muncii arată, în esență, faptul că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată de O.U.G. nr. 105/2009, act normativ declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009, astfel că nu se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual actul normativ (O.U.G.

nr. 37/2009) în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 1286 din 26 mai 2009 în baza căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcția deținută anterior. Pe cale de consecință, apreciază recurenta, din moment ce Ordinul nr. 1286 din 26 mai 2009 este lipsit de bază normativă, actul nu se poate bucura de prezumția de legalitate și opozabilitate în fața cetățenilor beneficiari ai serviciilor oferite de Inspectoratul Teritorial de Muncă Gorj, instituție ce ar urma să fie condusă de către reclamant. Mai arată recurenta că, prin reintegrarea reclamantului în baza unui act administrativ emis în temeiul unei ordonanțe neconstituționale, se ajunge astfel la situația reactivării O.U.G. nr. 37/2009, act normativ abrogat și declarat neconstituțional, instituindu-se o prezumție de legalitate a dispozițiilor neconstituționale din O.U.G.

nr. 37/2009 reluate mutatis mutandis în O.U.G. nr. 105/2009, ajungându-se în acest mod la consacrarea aplicabilității și actualității unor prevederi neconstituționale. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile formulate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Inspecția Muncii sunt fondate, în limita considerentelor în continuare arătate.

Înalta Curte apreciază că nu se impune analizarea motivelor de recurs referitoare la respingerea de către instanța de fond a excepției necompetenței materiale a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în soluționarea cauzei deduse judecății, a excepției lipsei procedurii prealabile și a excepției netimbrării acțiunii, excepții soluționate prin Încheierea de ședință din data de 2 iunie 2010, încheiere pe care recurentul-pârât Ministerul Muncii și Protecției Sociale nu a înțeles să o atace odată cu fondul. În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, în virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă.

Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale este neîntemeiată în raport de împrejurarea că, prin actul contestat, pârâta Inspecția Generală a Muncii a dispus încetarea unui contract de management în care Ministerul Muncii și Protecției Sociale este parte contractantă, precum și în raport de faptul că analiza legalității Deciziei prin care o altă autoritate publică suprimă efectele juridice ale unui contract în care nu a fost parte poate fi făcută doar în contradictoriu cu părțile semnatare ale contractului de management. Pe fondul cauzei, cu privire la legalitatea deciziei contestate, Înalta Curte constată următoarele: Prin Decizia contestată în cauză, nr. X din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Generală de Muncă, s-a dispus încetarea Contractului de management din 26 mai 2009 al reclamantului P.T.

din funcția de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Gorj, începând cu data de 14 octombrie 2009, cu mențiunea că dispoziția s-a făcut în baza prevederilor O.U.G. nr. 105/2009. Astfel, temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și, implicit cuprinsul normativ al ordonanței, au fost declarate neconstituționale, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional a actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Sentința este criticabilă și sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior deciziei a cărei anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. De altfel, prin Deciziile nr. 413/2010 și nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Gorj se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că reclamantul mai poate fi reintegrat într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Inspecția Muncii și va modifica sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Inspecția Muncii împotriva Sentinței civile nr. 3530 din 22 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 septembrie 2011.