ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4189/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4189/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 3530 din 22

septembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată excepția lipsei calității

procesuale pasive, invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul P.T., în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

Inspecția Generală a Muncii; a anulat Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 emisă

de Inspecția Generală de Muncă; a dispus reintegrarea reclamantului în funcția

avută anterior emiterii Deciziei nr. X/2009; a obligat pârâții, în solidar, la

plata drepturilor salariale și a prestațiilor de asigurări sociale cuvenite

începând cu data de 14 octombrie 2009 și până la data reintegrării; a respins

cererea de suspendare a executării Deciziei nr. X/2009 ca rămasă fără obiect.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că la baza actului contestat în

prezenta cauză au stat prevederile O.U.G. nr. 105/2009, mai exact art. IV din

ordonanță, declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie

2009.

S-a reținut că, deși

prezenta acțiune în justiție a fost introdusă înainte de declararea

neconstituționalității O.U.G. nr. 105/2009, art. IV, reclamantul a invocat

nelegalitatea actului pentru încălcarea Legii nr. 188/1999 și de asemenea și-a

întemeiat acțiunea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Instanța de fond a

apreciat că Decizia nr. X din 13 octombrie 2009 este un act subsecvent O.U.G.

nr. 105/2009 și lipsirea de temei constituțional a acestui act normativ are ca

efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, precum și faptul că, fiind

lipsit de temei legal actul subsecvent, Decizia nr. X din 13 octombrie 2009

lezează statutul juridic al reclamantului, avut anterior emiterii acestui act.

Astfel, apare întemeiată solicitarea reclamantului de anulare a deciziei

contestate.

S-a mai reținut în

considerentele hotărârii atacate că prin anularea Deciziei nr. X din 13

octombrie 2009 ca nelegală, repunerea în situația anterioară emiterii acesteia

(ceea ce presupune reintegrarea și plata de despăgubiri sub forma salariilor

cuvenite pentru perioada cât a fost lipsit de exercitarea funcției) reprezintă

un efect direct al înlăturării actului administrativ nelegal. Mai exact, actul

de numire în funcție și Contractul de management din 26 mai 2009 devin actuale

și produc efecte juridice și, față de această situație de fapt și de drept,

susținerile pârâtei în sensul că acțiunea reclamantului ar fi lipsită de obiect

sunt neîntemeiate.

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale și Inspecția Muncii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

formulat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale critică hotărârea instanței de fond pentru modul de soluționare a

excepției lipsei competenței materiale a Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, în soluționarea cauzei deduse

judecății, a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a excepției lipsei procedurii

prealabile.

Astfel, recurentul

arată că soluționarea cauzei dedusă judecății, reprezentând litigiu de muncă,

este de competența materială a Tribunalului, secția conflicte de muncă, în

favoarea căruia trebuia declinată competența, conform art. 2 alin. (1) lit. c)

C. proc. civ., coroborat cu art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr.

168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă; că în cauză are calitate

procesuală pasivă numai Inspecția Muncii, ca emitentă a deciziei a cărei

anulare se solicită și că instanța de fond nu a luat în considerare

neîndeplinirea procedurii prealabile cu Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, conform prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

Mai arată recurentul

că instanța, aplicând greșit legea, a constatat că acțiunea este scutită de

taxa de timbru, împrejurare față de care apreciază că obligativitatea achitării

taxei de timbru nu a fost îndeplinită.

Invocând Decizia nr.

413 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale, recurentul arată că începând

cu data de 28 februarie 2010 funcția de director coordonator nu mai există, iar

persoanele care ocupau aceste funcții nu mai pot fi considerate ca fiind

conducătorii serviciilor publice deconcentrate.

declarat în cauză, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ., recurenta-pârâtă Inspecția Muncii arată, în esență, faptul că

O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată de O.U.G. nr. 105/2009, act normativ

declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009,

astfel că nu se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual actul

normativ (O.U.G. nr. 37/2009) în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 1286 din

26 mai 2009 în baza căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcția

deținută anterior.

Pe cale de consecință,

apreciază recurenta, din moment ce Ordinul nr. 1286 din 26 mai 2009 este lipsit

de bază normativă, actul nu se poate bucura de prezumția de legalitate și

opozabilitate în fața cetățenilor beneficiari ai serviciilor oferite de

Inspectoratul Teritorial de Muncă Gorj, instituție ce ar urma să fie condusă de

către reclamant.

Mai arată recurenta

că, prin reintegrarea reclamantului în baza unui act administrativ emis în

temeiul unei ordonanțe neconstituționale, se ajunge astfel la situația

reactivării O.U.G. nr. 37/2009, act normativ abrogat și declarat

neconstituțional, instituindu-se o prezumție de legalitate a dispozițiilor

neconstituționale din O.U.G. nr. 37/2009 reluate mutatis mutandis în O.U.G. nr.

105/2009, ajungându-se în acest mod la consacrarea aplicabilității și

actualității unor prevederi neconstituționale.

Examinând cauza și

sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de

recurs invocate și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile formulate de Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Inspecția Muncii sunt fondate, în

limita considerentelor în continuare arătate.

Înalta Curte

apreciază că nu se impune analizarea motivelor de recurs referitoare la

respingerea de către instanța de fond a excepției necompetenței materiale a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

în soluționarea cauzei deduse judecății, a excepției lipsei procedurii

prealabile și a excepției netimbrării acțiunii, excepții soluționate prin

Încheierea de ședință din data de 2 iunie 2010, încheiere pe care

recurentul-pârât Ministerul Muncii și Protecției Sociale nu a înțeles să o

atace odată cu fondul.

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive, în virtutea principiului

disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească

rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații

corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a

forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Având în vedere că

într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care

se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în

raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia,

rezultă că și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate

procesuală pasivă.

Astfel, în mod corect

a reținut instanța de fond că excepția lipsei calității procesuale pasive

invocată de pârâtul Ministerul Muncii și Protecției Sociale este neîntemeiată

în raport de împrejurarea că, prin actul contestat, pârâta Inspecția Generală a

Muncii a dispus încetarea unui contract de management în care Ministerul Muncii

și Protecției Sociale este parte contractantă, precum și în raport de faptul că

analiza legalității Deciziei prin care o altă autoritate publică suprimă

efectele juridice ale unui contract în care nu a fost parte poate fi făcută

doar în contradictoriu cu părțile semnatare ale contractului de management.

Pe fondul cauzei, cu

privire la legalitatea deciziei contestate, Înalta Curte constată următoarele:

Prin Decizia

contestată în cauză, nr. X din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Generală de

Muncă, s-a dispus încetarea Contractului de management din 26 mai 2009 al

reclamantului P.T. din funcția de director coordonator al Inspectoratului

Teritorial de Muncă Gorj, începând cu data de 14 octombrie 2009, cu mențiunea

că dispoziția s-a făcut în baza prevederilor O.U.G. nr. 105/2009.

Astfel, temeiul

juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G.

nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr.

1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale

dispozițiile art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și

anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

De asemenea, funcția

publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr.

37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul

României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a

reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a

serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor

funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a

fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de

neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de

aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ

supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate

fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia

sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr.

37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul

rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții

Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de

neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat

într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit

O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei

ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt

act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de

asemenea neconstituțională.

Înalta Curte

precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act

normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile

discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv

ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală

în stat.

În principiu,

Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare,

însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația

legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării

legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții

proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse

prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și, implicit cuprinsul normativ al

ordonanței, au fost declarate neconstituționale, reținându-se de Curtea

Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și

actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și

confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional a actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are

ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia,

respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea

legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe

și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea

reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele

reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui

beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este

de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza

acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte

precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția

României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și

unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte

de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de

neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept

administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța,

constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu

ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a

declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de

neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea

regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o

existență lipsită de suport legal.

Sentința este criticabilă

și sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior

deciziei a cărei anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești

acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de

neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu

privire la încetarea funcției.

De altfel, prin

Deciziile nr. 413/2010 și nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că

începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea

nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările

neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I

pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr.

105/2009.

Așadar, în raport cu

deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări

legislative, funcția de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de

Muncă Gorj se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit

apreciind că reclamantul mai poate fi reintegrat într-o astfel de funcție, a

cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin

care a fost înființată.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite

recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

de Inspecția Muncii și va modifica sentința atacată, în sensul că respinge

acțiunea reclamantului, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Inspecția

Muncii împotriva Sentinței civile nr. 3530 din 22 septembrie 2010 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 septembrie 2011.