ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3205/2011

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința nr. 421 din 4 octombrie 2010 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios, administrativ și fiscal, a respins excepția nulității raportului de expertiză, invocată de reclamanta M.C. și a respins cererea acestei reclamante în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății având ca obiect anularea Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr. 1590 din 20 noiembrie 2008, ca neîntemeiată.

Motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței: Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente: M.C. a fost numită în funcția de manager al Spitalului de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., jud. Arad, în acest sens reclamanta încheind cu pârâtul Ministerul Sănătății Publice contractul de management din 14 decembrie 2006, pentru o perioadă de 3 ani. Prin Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, s-a dispus revocarea doamnei M.C. din funcția de manager al spitalului, începând cu data de 24 noiembrie 2008 pentru situația prevăzută la art. VIII lit. l) din contract, respectiv: „în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii.'' Conform Ordinului nr. 1590 din 20 noiembrie 2008, pentru luarea măsurii revocării pârâta a avut în vedere raportul de control din 18 noiembrie 2008, art. 183 3 lit. l) și art. 200 alin. (1) și (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și art. VIII lit. l) din contract. 2.1. Cu privire la excepția nulității raportului de expertiză, invocată de reclamantă, prima instanță a constatat că expertiza contabilă a fost încuviințată prin încheierea din 15 decembrie 2009, având două obiective: a) să se stabilească de către expert, pe baza conținutului evidențelor contabile ale Spitalului de Recuperare Neuropsihomotorie, C.B. din D., jud. Arad, dacă pe parcursul anului 2008 s-a efectuat o singură achiziție publică care să depășească echivalentul în RON al sumei de 10.000 euro la acea dată; b) să se stabilească dacă pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. în anul 2008, există documente justificative prevăzute de art. 19 din O.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în M. Of., Partea I, nr. 418/15.05.2006. Instanța a reținut că această expertiză a fost încuviințată având în vedere că unul din motivele revocării reclamantei din funcția de manager al spitalului a fost acela – după cum rezultă din raportul de control din 18 noiembrie 2008 întocmit de Direcția Control din cadrul Ministerului Sănătății Publice, – că reclamanta ar fi încălcat dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Prin raportul de expertiză, s-a reținut că din verificarea documentelor contabile a rezultat că autoritatea contractantă a efectuat două achiziții publice care să depășească echivalentul în aRON a 10.000 euro, respectiv achiziția de carne și produse din carne și reparațiile curente; pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., există documentele justificative prevăzute de art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv documente care atestă efectuarea cumpărării propriu zise, „dar nu există documente care să ateste respectarea principiilor nediscriminării, transparenței și eficienței utilizării fondurilor publice atunci când s-au efectuat achiziții publice directe” – aceasta fiind afirmația pe care reclamanta o consideră vătămătoare și emisă cu nerespectarea obiectivelor stabilite de instanță. Examinând excepția nulității parțiale a expertizei, instanța a observat că răspunsul expertului a fost clar în sensul că există documentele justificative prevăzute de art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., astfel că nu a putut să rețină susținerea în sensul că expertul vrea să inducă ideea că nu există documente justificative pentru efectuarea tranzacțiilor în cauză. Dimpotrivă, a stabilit Curtea, expertiza conchide clar că aceste documente justificative există, făcând însă o apreciere suplimentară în sensul că nu rezultă din aceste documente respectarea principiilor nediscriminării, transparenței și eficienței utilizării fondurilor publice în aceste cazuri. Sub acest aspect, având în vedere că expertului nu i s-a cerut să se pronunțe cu privire la respectarea de către Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. a legislației privind achizițiile publice, ci cu privire la împrejurarea dacă pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 există documentele justificative prevăzute de art. 19 din O.G. nr. 34/2006, instanța a constatat că expertul și-a depășit competențele prin emiterea acestei judecăți de valoare. Pe de altă parte, Curtea a subliniat că interpretările expertului sunt relative, iar instanța are posibilitatea de a le înlătura, astfel încât exprimarea de către expert a unei anumite opinii cu privire la nerespectarea de către reclamantă a unor dispoziții legale nu are aptitudinea legală de a aduce o vătămare drepturilor procesuale ale reclamantei, care are posibilitatea de a combate argumentele expuse de expertul desemnat în cauză. În acest sens, reținând că afirmația expertului cu privire la respectarea dispozițiilor legale referitoare la achizițiile publice a fost emisă cu depășirea competenței acestuia, instanța a stabilit că nu va ține seama de această apreciere. 2.2. Cu privire la nulitatea constând în aceea că motivul pentru care a fost revocată din funcție nu există în contractul de management din 14 decembrie 2006, instanța a constatat că reclamanta M.C. a fost revocată în baza art. 1833 lit. l) și art. 200 alin. (1) și (3) din Legea nr. 95/ 2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și art. VIII lit. l) din contractul de management din 14 decembrie 2006, încheiat între reclamantă și Ministerul Sănătății. Motivele revocării din funcția de manager al spitalului sunt reglementate de Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, acestea fiind inserate în contractul de management încheiat între părți în conformitate cu dispozițiile din Legea nr. 95/2006. Potrivit art. 1833 din Legea nr. 95/2006 așa cum a fost modificată prin Legea nr. 264/2007: „Contractul de management și, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații: a) la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat; b) la revocarea din funcție a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanta ai managementului spitalului public, prevăzuți în ordinul ministrului sănătății publice, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, și/sau în situația existentei unei culpe grave ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor managerului; c) prin acordul de voința al părților semnatare; d) la apariția unei situații de incompatibilitate sau conflict de interese prevăzute de lege; e) în cazul nerespectării termenului de înlăturare a motivelor de incompatibilitate ori de conflict de interese; f) la decesul sau punerea sub interdicție judecătoreasca a managerului; g) în cazul insolvenței, falimentului persoanei juridice, manager al spitalului; h) la împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege; i) în cazul în care se constata abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienților sau a salariaților; j) în cazul neacceptării de către oricare dintre membrii comitetului director a oricărei forme de control efectuate de instituțiile abilitate în condițiile legii; k) în cazul refuzului colaborării cu organele de control desemnate de instituțiile abilitate în condițiile legii; l) în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii." Instanța a reținut că, începând cu data intrării în vigoare a acestei modificări legislative, respectiv din 30 iulie 2007, Legea nr. 95/2006 autoriza revocarea din funcție a managerului de spital „în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii”. Acest caz de revocare, a constatat instanța, a fost introdus și în contractul de management din 14 decembrie 2006, încheiat între reclamantă și Ministerul Sănătății Publice, conform actului adițional din 20 decembrie 2007 la contractul de management din 14 decembrie 2006. Astfel, prin pct. 8 al actului adițional nr. 1 din 20.12.2007 s-a modificat capitolul VIII din contractul de management nr. 3 din 14.12.2006 – care reglementa "încetarea contractului de management" – prin introducerea unor litere noi, printre care și lit. l) care are următorul conținut: „constatarea unor abateri de la legislația în vigoare de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii”. 2.

Cu privire la motivul de nulitate constând în faptul că ordinul atacat a fost emis cu încălcarea prevederilor contractului de management din 14 decembrie 2006 și a Legii nr. 95/2006, Curtea a constatat că reclamanta a fost revocată în baza art. 183 3 lit. l) din Legea nr. 95/2006, precum și a art. VIII lit. l) din contractul de management, respectiv ca urmare a constatării „unor abateri de la legislația în vigoare de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii", iar nu ca urmare a unei evaluări a activității managerului efectuată de o comisie a Ministerului Sănătății Publice. Așadar, a stabilit prima instanță, revocarea dispusă prin Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 nu s-a întemeiat pe dispozițiile art. IV lit. b.1), alin. (2) din contractul de management, invocate de M.C., ci pe dispozițiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, precum și a art. VIII lit. l) din contractul de management. Or, faptul că art. IV lit. b.1, alin. (2) din contractul de management nu prevede posibilitatea revocării managerului de spital decât la propunerea comisiei de evaluare nu poate fi considerat ca o interdicție a revocării managerului în alte cazuri menționate de alte dispoziții legale, cum este cazul indicat de art. 183 3 lit. l) din Legea nr. 95/2006, inserat și în contractul de management semnat de părți. Sub acest aspect, instanța a reținut că art. IV lit. b.1, alin. (2) din contractul de management trebuie interpretat în raport cu celelalte reglementări cuprinse în contractul de management și în actul normativ care îl guvernează, respectiv Legea nr. 95/2006, în conformitate cu principiul prevăzut de art. 982 C. civ., potrivit căruia „toate clauzele convențiilor se interpretează unele prin altele, dându-se fiecărei înțelesul ce rezultă din actul întreg” – regulă de interpretare acceptată unanim ca fiind aplicabilă și în privința interpretării actelor normative. De aceea, în condițiile în care art. 183 3 lit. l) din Legea nr. 95/2006 – inserat și în contractul de management semnat de părți – prevede posibilitatea revocării managerului de spital ca urmare a constatării „unor abateri de la legislația în vigoare de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii", prima instanță a constatat că revocarea reclamantei din funcția de manager de spital este admisibilă și în cazul menționat mai sus, iar nu numai la propunerea comisiei de evaluare. 2.

Cu privire la motivele de nulitate referitoare la constatările din raportul de control din 18 noiembrie 2008: Instanța a reținut că la baza emiterii ordinului de revocare a reclamantei din funcția de manager au stat constatările din raportul de control din 18 noiembrie 2008 emis de Direcția Control din cadrul Ministerului Sănătății Publice. Astfel, Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, a reținut ca motiv de revocare a reclamantei constatarea unor abateri de la legislația în vigoare, raportat la dispozițiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, care permit revocarea managerului de spital în această ipoteză. M.C. a contestat însă temeinicia constatărilor din raportul de control din 18 noiembrie 2008, astfel încât instanța a procedat la analizarea temeinică a acestor constatări, în condițiile în care revocarea reclamantei din funcția de manager al spitalului nu poate avea caracter legal decât dacă se reține existența acestor abateri de la legalitate. Curtea a apreciat ca abateri disciplinare de la legislația în vigoare, astfel cum impun dispozițiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, următoarele fapte: - neîntocmirea planului de achiziții publice și atribuirea directă a unor contracte cu nerespectarea procedurilor prevăzute de O.G. nr. 34/ 2006. - neîntocmirea Planului de dezvoltare al spitalului și Planului de formare și perfecționare a personalului; - neîntocmirea organigramei spitalului și omisiunea înființării comisiilor prevăzute în contractul de management, cap. IV, A.2.4. Având în vedere că instanța a constatat că raportul de control – raport ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, a cărui anulare se solicită – a evidențiat mai multe abateri de la legislația în vigoare în exercitarea activității managerului M. s-a apreciat că Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, legalitatea lui nefiind afectată de faptul că, o parte din constatările comisiei de control au fost apreciate ca nefondate de instanță. În această privință, instanța a constatat că art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006 nu face nici o precizare privind un număr minim al abaterilor constate de organele de control și nici cu privire la gravitatea acestora. Pe de altă parte, chiar admițând existența unor nelegalități grave ca o condiție a revocării din funcția de manager – plecând de la principiul proporționalității acestei sancțiuni cu faptele imputate, instanța a apreciat că abaterile de la legalitate, constatate ca întemeiate de instanță sunt suficient de grave pentru a justifica aplicarea măsurii revocării. În această privință, Curtea a subliniat că neîntocmirea planului de achiziții publice și atribuirea directă a unor contracte cu nerespectarea procedurilor legale a creat premisele înregistrării unor pagube în patrimoniul unității spitalicești prin omisiunea menționării criteriilor obiective de atribuire a unor contracte de achiziții publice ce au grevat o parte însemnată a sumelor alocate spitalului. Chiar dacă nu se poate reține existența unei pagube pricinuite spitalului, instanța a considerat că această imposibilitate de datorează tocmai omisiunii reclamantei de a evidenția care au fost acele criterii pe baza cărora a ales să achiziționeze o serie de produse de la anumiți operatori economici. Curtea a reținut, de asemenea, că neîntocmirea organigramei spitalului și omisiunea înființării comisiilor prevăzute în Contractul de management nu a fost justificată sub nicio formă de reclamantă și că aceste comisii vizau activități importante ale spitalului al cărui manager a fost M.C. Instanța a subliniat gravitatea omisiunii înființării comisiei de analiză a decesului, în contextul posibilității intervenirii unor asemenea evenimente în mod curent în activitatea de furnizare a serviciilor medicale intra-spitalicești. În contextul obligativității Statului Român de a respecta dreptul la viață – conform art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului – s-a apreciat că acest text convențional impune și o investigație amănunțită a cauzelor deceselor, independent de cauza acestora și indiferent dacă acestea sunt datorate sau nu unor acțiuni caracterizate drept infracțiuni. 3. Recursul formulat de reclamanta M.C. împotriva sentinței nr. 421 din 4 octombrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal. Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8, 9, art. 304 1 C. proc. civ. 3.1. Aprecierea instanței de fond este subiectivă, gravitatea unor fapte urmând să fie demonstrată și susținută de existența unor circumstanțe agravante cum ar fi existența unui prejudiciu moral sau material; existența de antecedente reținute în sarcina recurentei în calitate de manager al unei unități sanitare; existența unei atitudini necooperante cu organele de control, etc. 3.2. Instanța de fond avea obligația să ia în considerare anumite fapte existente: - dintr-un număr de 17 acuzații, au fost respinse chiar de către instanță, 14 acuzații; - nu a fost creat un prejudiciu moral sau material; - raportul de expertiză a stabilit că a existat o achiziție ce depășea pragul valoric de 10.000 euro și nu două mii, așa cum a reținut instanța. În ceea ce privește achiziția de carne, dacă se deduce T.V.A.-ul se obține suma de 8.700 euro, sub pragul de 10.000 euro; - „planul anual de dezvoltare a spitalului” nu este reglementat de niciun act normativ, fiind o atribuție de management inclusă în Legea nr. 95/2006 și în contractul de management; - „Planul anual de formare profesională” a fost elaborat în conformitate cu dispozițiile art. 190 C. muncii, doar pe anul 2007, nemaifiind necesară elaborarea și aplicarea unui plan și pentru anul 2008; - lipsa organigramei și neînființarea unor comisii nu sunt încălcări legislative, ci doar neîndeplinirea unor atribuții din contractul de management; - persoanele din comitetul director nu au fost audiate, deși multe dintre sarcinile neîndeplinite le reveneau prin contractul de administrare; - încălcările legislative nu sunt atât de grave încât să conducă la revocarea din funcție. 4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Sănătății. Prin întâmpinare, se solicită respingerea recursului ca nefondat, deoarece chiar recurenta a admis existența unor abateri de la legislația în vigoare, suficiente pentru măsura luată de Ministerul Sănătății. II. Considerentele instanței de recurs. 1. Recursul este nefondat. 1.1. În ceea ce privește motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., se constată că nu au fost dezvoltate, iar indicarea lor a fost pur formală. 1.2. Din acest motiv, va fi analizată sentința recurată din perspectiva prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., în limita motivelor indicate de recurentă. 1.3. Revocarea recurentei-reclamante din calitatea de manager de spital s-a făcut în temeiul Legii nr. 95/2000 și a contractului de management, ca urmare a constatării unor abateri de la legislația în vigoare”. Prevederile sus menționate lasă la aprecierea organului de control și, ulterior, a instanței de judecată, aprecierea asupra gravității acestor abateri. 1.4. Aprecierea instanței de fond nu este subiectivă și nu este condiționată de existența unui prejudiciu, antecedentele recurentei sau atitudinea necooperantă a celui cercetat, deoarece legea nu impune luarea în considerare a unor circumstanțe agravante sau atenuante. 1.

Aprecierea se face în funcție de încălcarea normelor legale, a caracterului imperativ sau dispozitiv al acestora. 1.

Nu este permisă apărarea cu privire la neîntocmirea Planului de formare profesională anuală, în sensul că nu s-a mai considerat a fi necesară elaborarea pe anul 2008, față de existența planului pe anul 2007, deși legea obligă la întocmirea anuală a unui astfel de plan. 1.

Întocmirea planului anual de dezvoltare a spitalului este o atribuție înscrisă în Legea nr. 95/2006 și în contractul de management, astfel cum recunoaște și recurenta, așa încât neîntocmirea acestuia conduce la existența unei abateri de la legislația în vigoare. 1.

Modalitatea recurentei de a calcula valoarea achiziției peste 10.000 de euro, fără includerea T.V.A.-ului, este contrară legii, fapt constatat și de concluziile raportului de expertiză întocmit în dosar. 1.

Lipsa organigramei și neînființarea unor comisii au condus la neîndeplinirea unor atribuții din contractul de management și, implicit, a unor prevederi legale, în baza cărora contractul a fost încheiat. 1.

Toate aceste aspecte sunt suficiente pentru ca activitatea recurentei să fie apreciată ca încălcând legislația în vigoare. Chiar dacă recurenta apreciază că încălcările nu sunt grave, acestea sunt suficiente pentru a se constata a fi îndeplinite criteriile de revocare din calitatea de manager, cuprinse în Legea nr. 95/2006 și în contract. 2. Față de acestea, în drept, nefiind întrunite motivele de recurs, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.