ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3205/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3205/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

de fond.

Prin sentința nr. 421

din 4 octombrie 2010 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios, administrativ

și fiscal, a respins excepția nulității raportului de expertiză, invocată de reclamanta

M.C. și a respins cererea acestei reclamante în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Sănătății având ca obiect anularea Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr.

1590 din 20 noiembrie 2008, ca neîntemeiată.

de drept care au format convingerea instanței:

Pentru a hotărî astfel

prima instanță a reținut următoarele considerente:

M.C. a fost numită în

funcția de manager al Spitalului de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., jud.

Arad, în acest sens reclamanta încheind cu pârâtul Ministerul Sănătății Publice

contractul de management din 14 decembrie 2006, pentru o perioadă de 3 ani.

Prin Ordinul nr. 1590

din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, s-a dispus revocarea doamnei

M.C. din funcția de manager al spitalului, începând cu data de 24 noiembrie 2008

pentru situația prevăzută la art. VIII lit. l) din contract, respectiv: „în cazul

în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de

control și instituțiile abilitate în condițiile legii.''

Conform Ordinului nr.

1590 din 20 noiembrie 2008, pentru luarea măsurii revocării pârâta a avut în vedere

raportul de control din 18 noiembrie 2008, art. 183

3

lit. l) și art.

200 alin. (1) și (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății,

precum și art. VIII lit. l) din contract.

2.1. Cu privire la excepția

nulității raportului de expertiză, invocată de reclamantă, prima instanță a constatat

că expertiza contabilă a fost încuviințată prin încheierea din 15 decembrie 2009,

având două obiective:

a) să se stabilească de

către expert, pe baza conținutului evidențelor contabile ale Spitalului de Recuperare

Neuropsihomotorie, C.B. din D., jud. Arad, dacă pe parcursul anului 2008 s-a efectuat

o singură achiziție publică care să depășească echivalentul în RON al sumei de 10.000

euro la acea dată;

b) să se stabilească dacă

pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate de Spitalul

de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. în anul 2008, există documente justificative

prevăzute de art. 19 din O.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție

publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune

de servicii, publicată în M. Of., Partea I, nr. 418/15.05.2006.

Instanța a reținut că

această expertiză a fost încuviințată având în vedere că unul din motivele revocării

reclamantei din funcția de manager al spitalului a fost acela – după cum rezultă

din raportul de control din 18 noiembrie 2008 întocmit de Direcția Control din cadrul

Ministerului Sănătății Publice, – că reclamanta ar fi încălcat dispozițiilor O.U.G.

nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor

de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.

Prin raportul de expertiză,

s-a reținut că din verificarea documentelor contabile a rezultat că autoritatea

contractantă a efectuat două achiziții publice care să depășească echivalentul în

aRON a 10.000 euro, respectiv achiziția de carne și produse din carne și reparațiile

curente; pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate

în anul 2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., există documentele

justificative prevăzute de art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv documente care

atestă efectuarea cumpărării propriu zise, „dar nu există documente care să ateste

respectarea principiilor nediscriminării, transparenței și eficienței utilizării

fondurilor publice atunci când s-au efectuat achiziții publice directe” – aceasta

fiind afirmația pe care reclamanta o consideră vătămătoare și emisă cu nerespectarea

obiectivelor stabilite de instanță.

Examinând excepția nulității

parțiale a expertizei, instanța a observat că răspunsul expertului a fost clar în

sensul că există documentele justificative prevăzute de art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006

pentru achizițiile publice inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul

2008 de Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D., astfel că nu a putut

să rețină susținerea în sensul că expertul vrea să inducă ideea că nu există documente

justificative pentru efectuarea tranzacțiilor în cauză.

Dimpotrivă, a stabilit

Curtea, expertiza conchide clar că aceste documente justificative există, făcând

însă o apreciere suplimentară în sensul că nu rezultă din aceste documente respectarea

principiilor nediscriminării, transparenței și eficienței utilizării fondurilor

publice în aceste cazuri.

Sub acest aspect, având

în vedere că expertului nu i s-a cerut să se pronunțe cu privire la respectarea

de către Spitalul de Recuperare Neuropsihomotorie C.B. din D. a legislației privind

achizițiile publice, ci cu privire la împrejurarea dacă pentru achizițiile publice

inferioare pragului de 10.000 euro efectuate în anul 2008 există documentele justificative

prevăzute de art. 19 din O.G. nr. 34/2006, instanța a constatat că expertul și-a

depășit competențele prin emiterea acestei judecăți de valoare.

Pe de altă parte, Curtea

a subliniat că interpretările expertului sunt relative, iar instanța are posibilitatea

de a le înlătura, astfel încât exprimarea de către expert a unei anumite opinii

cu privire la nerespectarea de către reclamantă a unor dispoziții legale nu are

aptitudinea legală de a aduce o vătămare drepturilor procesuale ale reclamantei,

care are posibilitatea de a combate argumentele expuse de expertul desemnat în cauză.

În acest sens, reținând

că afirmația expertului cu privire la respectarea dispozițiilor legale referitoare

la achizițiile publice a fost emisă cu depășirea competenței acestuia, instanța

a stabilit că nu va ține seama de această apreciere.

2.2. Cu privire la nulitatea

constând în aceea că motivul pentru care a fost revocată din funcție nu există în

contractul de management din 14 decembrie 2006, instanța a constatat că reclamanta

M.C. a fost revocată în baza art. 1833 lit. l) și art. 200 alin. (1) și (3) din

Legea nr. 95/ 2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și art. VIII

lit. l) din contractul de management din 14 decembrie 2006, încheiat între reclamantă

și Ministerul Sănătății.

Motivele revocării din

funcția de manager al spitalului sunt reglementate de Legea nr. 95/2006 privind

reforma în domeniul sănătății, acestea fiind inserate în contractul de management

încheiat între părți în conformitate cu dispozițiile din Legea nr. 95/2006.

Potrivit art. 1833 din

Legea nr. 95/2006 așa cum a fost modificată prin Legea nr. 264/2007:

„Contractul de management

și, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situații:

a) la expirarea perioadei

pentru care a fost încheiat;

b) la revocarea din funcție

a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanta ai managementului

spitalului public, prevăzuți în ordinul ministrului sănătății publice, timp de minimum

un an, din motive imputabile acestuia, și/sau în situația existentei unei culpe

grave ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor managerului;

c) prin acordul de voința

al părților semnatare;

d) la apariția unei situații

de incompatibilitate sau conflict de interese prevăzute de lege;

e) în cazul nerespectării

termenului de înlăturare a motivelor de incompatibilitate ori de conflict de interese;

f) la decesul sau punerea

sub interdicție judecătoreasca a managerului;

g) în cazul insolvenței,

falimentului persoanei juridice, manager al spitalului;

h) la împlinirea vârstei

de pensionare prevăzute de lege;

i) în cazul în care se

constata abateri de la legislația în vigoare care pot constitui un risc iminent

pentru sănătatea pacienților sau a salariaților;

j) în cazul neacceptării

de către oricare dintre membrii comitetului director a oricărei forme de control

efectuate de instituțiile abilitate în condițiile legii;

k) în cazul refuzului

colaborării cu organele de control desemnate de instituțiile abilitate în condițiile

legii;

l) în cazul în care se

constată abateri de la legislația în vigoare constatate de organele de control și

instituțiile abilitate în condițiile legii."

Instanța a reținut că,

începând cu data intrării în vigoare a acestei modificări legislative, respectiv

din 30 iulie 2007, Legea nr. 95/2006 autoriza revocarea din funcție a managerului

de spital „în cazul în care se constată abateri de la legislația în vigoare constatate

de organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii”.

Acest caz de revocare,

a constatat instanța, a fost introdus și în contractul de management din 14

decembrie 2006, încheiat între reclamantă și Ministerul Sănătății Publice, conform

actului adițional din 20 decembrie 2007 la contractul de management din 14

decembrie 2006.

Astfel, prin pct. 8 al

actului adițional nr. 1 din 20.12.2007 s-a modificat capitolul VIII din contractul

de management nr. 3 din 14.12.2006 – care reglementa "încetarea contractului

de management" – prin introducerea unor litere noi, printre care și lit. l)

care are următorul conținut: „constatarea unor abateri de la legislația în vigoare

de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii”.

2.3. Cu privire la motivul

de nulitate constând în faptul că ordinul atacat a fost emis cu încălcarea prevederilor

contractului de management din 14 decembrie 2006 și a Legii nr. 95/2006, Curtea

a constatat că reclamanta a fost revocată în baza art. 183

3

lit. l) din

Legea nr. 95/2006, precum și a art. VIII lit. l) din contractul de management, respectiv

ca urmare a constatării „unor abateri de la legislația în vigoare de către organele

de control și instituțiile abilitate în condițiile legii", iar nu ca urmare

a unei evaluări a activității managerului efectuată de o comisie a Ministerului

Sănătății Publice.

Așadar, a stabilit prima

instanță, revocarea dispusă prin Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 nu s-a întemeiat

pe dispozițiile art. IV lit. b.1), alin. (2) din contractul de management, invocate

de M.C., ci pe dispozițiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, precum și a

art. VIII lit. l) din contractul de management.

Or, faptul că art. IV

lit. b.1, alin. (2) din contractul de management nu prevede posibilitatea revocării

managerului de spital decât la propunerea comisiei de evaluare nu poate fi considerat

ca o interdicție a revocării managerului în alte cazuri menționate de alte dispoziții

legale, cum este cazul indicat de art. 183

3

lit. l) din Legea nr. 95/2006,

inserat și în contractul de management semnat de părți.

Sub acest aspect, instanța

a reținut că art. IV lit. b.1, alin. (2) din contractul de management trebuie interpretat

în raport cu celelalte reglementări cuprinse în contractul de management și în actul

normativ care îl guvernează, respectiv Legea nr. 95/2006, în conformitate cu principiul

prevăzut de art. 982 C. civ., potrivit căruia „toate clauzele convențiilor se interpretează

unele prin altele, dându-se fiecărei înțelesul ce rezultă din actul întreg” – regulă

de interpretare acceptată unanim ca fiind aplicabilă și în privința interpretării

actelor normative.

De aceea, în condițiile

în care art. 183

3

lit. l) din Legea nr. 95/2006 – inserat și în contractul

de management semnat de părți – prevede posibilitatea revocării managerului de spital

ca urmare a constatării „unor abateri de la legislația în vigoare de către organele

de control și instituțiile abilitate în condițiile legii", prima instanță a

constatat că revocarea reclamantei din funcția de manager de spital este admisibilă

și în cazul menționat mai sus, iar nu numai la propunerea comisiei de evaluare.

2.4. Cu privire la motivele

de nulitate referitoare la constatările din raportul de control din 18

noiembrie 2008:

Instanța a reținut că

la baza emiterii ordinului de revocare a reclamantei din funcția de manager au stat

constatările din raportul de control din 18 noiembrie 2008 emis de Direcția Control

din cadrul Ministerului Sănătății Publice.

Astfel, Ordinul nr. 1590

din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, a reținut ca motiv de revocare

a reclamantei constatarea unor abateri de la legislația în vigoare, raportat la

dispozițiile art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006, care permit revocarea managerului

de spital în această ipoteză.

M.C. a contestat însă

temeinicia constatărilor din raportul de control din 18 noiembrie 2008, astfel încât

instanța a procedat la analizarea temeinică a acestor constatări, în condițiile

în care revocarea reclamantei din funcția de manager al spitalului nu poate avea

caracter legal decât dacă se reține existența acestor abateri de la legalitate.

Curtea a apreciat ca abateri

disciplinare de la legislația în vigoare, astfel cum impun dispozițiile art. 1833

lit. l) din Legea nr. 95/2006, următoarele fapte:

- neîntocmirea planului

de achiziții publice și atribuirea directă a unor contracte cu nerespectarea procedurilor

prevăzute de O.G. nr. 34/ 2006.

- neîntocmirea Planului

de dezvoltare al spitalului și Planului de formare și perfecționare a personalului;

- neîntocmirea organigramei

spitalului și omisiunea înființării comisiilor prevăzute în contractul de management,

cap. IV, A.2.4.

Având în vedere că instanța

a constatat că raportul de control – raport ce a stat la baza emiterii Ordinului

nr. 1590 din 20 noiembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice, a cărui anulare

se solicită – a evidențiat mai multe abateri de la legislația în vigoare în exercitarea

activității managerului M. s-a apreciat că Ordinul nr. 1590 din 20 noiembrie 2008

al Ministrului Sănătății Publice a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale,

legalitatea lui nefiind afectată de faptul că, o parte din constatările comisiei

de control au fost apreciate ca nefondate de instanță.

În această privință, instanța

a constatat că art. 1833 lit. l) din Legea nr. 95/2006 nu face nici o precizare

privind un număr minim al abaterilor constate de organele de control și nici cu

privire la gravitatea acestora.

Pe de altă parte, chiar

admițând existența unor nelegalități grave ca o condiție a revocării din funcția

de manager – plecând de la principiul proporționalității acestei sancțiuni cu faptele

imputate, instanța a apreciat că abaterile de la legalitate, constatate ca întemeiate

de instanță sunt suficient de grave pentru a justifica aplicarea măsurii revocării.

În această privință, Curtea

a subliniat că neîntocmirea planului de achiziții publice și atribuirea directă

a unor contracte cu nerespectarea procedurilor legale a creat premisele înregistrării

unor pagube în patrimoniul unității spitalicești prin omisiunea menționării criteriilor

obiective de atribuire a unor contracte de achiziții publice ce au grevat o parte

însemnată a sumelor alocate spitalului. Chiar dacă nu se poate reține existența

unei pagube pricinuite spitalului, instanța a considerat că această imposibilitate

de datorează tocmai omisiunii reclamantei de a evidenția care au fost acele criterii

pe baza cărora a ales să achiziționeze o serie de produse de la anumiți operatori

economici.

Curtea a reținut, de asemenea,

că neîntocmirea organigramei spitalului și omisiunea înființării comisiilor prevăzute

în Contractul de management nu a fost justificată sub nicio formă de reclamantă

și că aceste comisii vizau activități importante ale spitalului al cărui manager

a fost M.C. Instanța a subliniat gravitatea omisiunii înființării comisiei de analiză

a decesului, în contextul posibilității intervenirii unor asemenea evenimente în

mod curent în activitatea de furnizare a serviciilor medicale intra-spitalicești.

În contextul obligativității Statului Român de a respecta dreptul la viață – conform

art. 2 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului – s-a apreciat că acest text

convențional impune și o investigație amănunțită a cauzelor deceselor, independent

de cauza acestora și indiferent dacă acestea sunt datorate sau nu unor acțiuni caracterizate

drept infracțiuni.

reclamanta M.C. împotriva sentinței nr. 421 din 4 octombrie 2010 a Curții de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Motivele de recurs sunt

întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8, 9, art. 304

1

C. proc.

civ.

3.1. Aprecierea instanței

de fond este subiectivă, gravitatea unor fapte urmând să fie demonstrată și susținută

de existența unor circumstanțe agravante cum ar fi existența unui prejudiciu moral

sau material; existența de antecedente reținute în sarcina recurentei în calitate

de manager al unei unități sanitare; existența unei atitudini necooperante cu organele

de control, etc.

3.2. Instanța de fond

avea obligația să ia în considerare anumite fapte existente:

- dintr-un număr de 17

acuzații, au fost respinse chiar de către instanță, 14 acuzații;

- nu a fost creat un prejudiciu

moral sau material;

- raportul de expertiză

a stabilit că a existat o achiziție ce depășea pragul valoric de 10.000 euro și

nu două mii, așa cum a reținut instanța. În ceea ce privește achiziția de carne,

dacă se deduce T.V.A.-ul se obține suma de 8.700 euro, sub pragul de 10.000 euro;

- „planul anual de dezvoltare

a spitalului” nu este reglementat de niciun act normativ, fiind o atribuție de management

inclusă în Legea nr. 95/2006 și în contractul de management;

- „Planul anual de formare

profesională” a fost elaborat în conformitate cu dispozițiile art. 190 C.

muncii, doar pe anul 2007, nemaifiind necesară elaborarea și aplicarea unui plan

și pentru anul 2008;

- lipsa organigramei și

neînființarea unor comisii nu sunt încălcări legislative, ci doar neîndeplinirea

unor atribuții din contractul de management;

- persoanele din comitetul

director nu au fost audiate, deși multe dintre sarcinile neîndeplinite le reveneau

prin contractul de administrare;

- încălcările legislative

nu sunt atât de grave încât să conducă la revocarea din funcție.

de intimatul-pârât Ministerul Sănătății.

Prin întâmpinare, se solicită

respingerea recursului ca nefondat, deoarece chiar recurenta a admis existența unor

abateri de la legislația în vigoare, suficiente pentru măsura luată de Ministerul

Sănătății.

II. Considerentele instanței

de recurs.

1.1. În ceea ce privește

motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc.

civ., se constată că nu au fost dezvoltate, iar indicarea lor a fost pur formală.

1.2. Din acest motiv,

va fi analizată sentința recurată din perspectiva prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., în limita motivelor indicate de recurentă.

1.3. Revocarea recurentei-reclamante

din calitatea de manager de spital s-a făcut în temeiul Legii nr. 95/2000 și a contractului

de management, ca urmare a constatării unor abateri de la legislația în vigoare”.

Prevederile sus menționate

lasă la aprecierea organului de control și, ulterior, a instanței de judecată, aprecierea

asupra gravității acestor abateri.

1.4. Aprecierea instanței

de fond nu este subiectivă și nu este condiționată de existența unui prejudiciu,

antecedentele recurentei sau atitudinea necooperantă a celui cercetat, deoarece

legea nu impune luarea în considerare a unor circumstanțe agravante sau atenuante.

1.5. Aprecierea se face

în funcție de încălcarea normelor legale, a caracterului imperativ sau dispozitiv

al acestora.

1.6. Nu este permisă apărarea

cu privire la neîntocmirea Planului de formare profesională anuală, în sensul că

nu s-a mai considerat a fi necesară elaborarea pe anul 2008, față de existența planului

pe anul 2007, deși legea obligă la întocmirea anuală a unui astfel de plan.

1.7. Întocmirea planului

anual de dezvoltare a spitalului este o atribuție înscrisă în Legea nr. 95/2006

și în contractul de management, astfel cum recunoaște și recurenta, așa încât neîntocmirea

acestuia conduce la existența unei abateri de la legislația în vigoare.

1.8. Modalitatea recurentei

de a calcula valoarea achiziției peste 10.000 de euro, fără includerea T.V.A.-ului,

este contrară legii, fapt constatat și de concluziile raportului de expertiză întocmit

în dosar.

1.9. Lipsa organigramei

și neînființarea unor comisii au condus la neîndeplinirea unor atribuții din contractul

de management și, implicit, a unor prevederi legale, în baza cărora contractul a

fost încheiat.

1.10. Toate aceste aspecte

sunt suficiente pentru ca activitatea recurentei să fie apreciată ca încălcând legislația

în vigoare.

Chiar dacă recurenta apreciază

că încălcările nu sunt grave, acestea sunt suficiente pentru a se constata a fi

îndeplinite criteriile de revocare din calitatea de manager, cuprinse în Legea

nr. 95/2006 și în contract.

drept, nefiind întrunite motivele de recurs, în temeiul art. 312 alin. (1) teza

a II-a C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și

completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.C. împotriva sentinței nr. 421 din 4 octombrie 2010 a Curții de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 iunie 2011.