ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5348/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, reclamantul Prefectul Municipiului București a chemat în judecată pe pârâtul Primarul general al Municipiului București, solicitând anularea dispoziției nr. 9977/2008 ce modifică dispoziția nr. 8150/2007 emisă în baza Legii nr. 10/2001. În motivarea acțiunii, s-a arătat că dispoziția este nelegală întrucât, conform actului de vânzare-cumpărare din 21 decembrie 1949, imobilul (construcție și teren în suprafață de 1.065 mp) situat în Str. I.P., București, a fost proprietatea numiților I.B., Ș.B., I.B.A. și M.B. Prin încheierea din 04 ianuarie 2010, Tribunalul București, secția a IX-a de contencios administrativ, a admis excepția necompetenței funcționale, a scos cauza de pe rol și a trimis dosarul spre competentă soluționare la secția civilă a aceleiași instanțe.

Prin sentința civilă nr. 291 din 04 martie 2010 Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a admis excepția lipsei coparticipării procesuale pasive și a respins în consecință acțiunea. Pentru a se pronunța astfel, Tribunalul a reținut că prin dispoziția atacată (nr. 9977/2008) s-a modificat art. 1 din dispoziția nr. 8150/2007, în sensul că s-a propus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul situat în București, str. R.M., compus din teren în suprafață de 532 mp. și construcție demolată în suprafață de 41,4 mp imposibil de restituit persoanelor îndreptățite M.B. și Ș.B. S-a constatat că, deși s-a solicitat constatarea nulității absolute a unei dispoziții emise în baza Legii nr. 10/2001, nu au fost chemați în judecată beneficiarii acesteia, respectiv M.B.

și Ș.B., în contextul în care sunt aplicabile dispozițiile art. 47 C. proc. civ., cu privire la coparticiparea procesuală pasivă, în sensul că pârâtul Primarul General al Municipiul București nu are singur calitate procesuală, trebuind să fie chemate în judecată și persoanele beneficiare ale dispoziției, întrucât o hotărâre judecătorească produce efecte relative, iar o dispoziție nu poate fi desființată pentru o parte și socotită valabilă pentru cealaltă. Această soluție s-a apreciat că este și firească, întrucât în ipoteza admiterii acțiunii, s-ar anula dispoziția, iar persoanele beneficiare ar pierde dreptul de acordare a măsurilor reparatorii pentru imobil, deși acestea nu au avut cunoștință de proces, nu s-au putut apăra, ceea ce ar reprezenta o încălcare la dreptul la un proces echitabil prev. de art. 6 din C.E.D.O.

Împotriva sentinței a declarat apel reclamantul, criticând sentința pentru nelegalitate, susținând că acțiunea a fost formulată ca urmare a exercitării dreptului de control al aplicării fazei administrative a Legii nr. 10/2001, respectiv pentru verificarea legalității actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale Primarului. Apelantul a invocat în drept dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, art. 5 din O.U.G. nr. 184/2002, pct. 2.2 din Cap. 2 din Normele Metodologice de aplicare unitară a prevederilor Legii nr. 10/2001 aprobate prin H.G. nr. 250/2007 și art. 16 alin. (2) din Titlul VII a Legii nr. 247/2005. S-a arătat că, potrivit O.U.G.

nr. 184/2002, instituția prefectului are dreptul să controleze aplicarea fazei administrative a Legii nr. 10/2001, acest aspect fiind și în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 361/2005. În aceste condiții, în mod eronat instanța de fond a apreciat că acțiunea introdusă de prefect pentru verificarea legalității trebuia judecată în contradictoriu cu beneficiarul actului administrativ. Prefectul nu a contestat calitatea de persoană îndreptățită a beneficiarului, având în vedere doar interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor.

S-a mai susținut că prefectul a avut în vedere condițiile de valabilitate a actului administrativ care privesc pe autoritatea emitentă, nicidecum pe beneficiarul actului, fiind invocate și dispozițiile art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanța de contencios poate introduce în cauză organismele sociale interesate, dar numai la cererea acestuia. În speță, sunt aplicabile dispozițiile legii contenciosului administrativ deoarece este vorba de controlul de legalitate efectuat pentru actele administrative emise de primar. Apelul a fost apreciat ca nefondat și respins în consecință prin decizia nr. 565/A din 29 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. S-a reținut în considerentele deciziei, că dispoziția emisă de primar, și atacată de către prefect în instanță, are caracterul unui act civil, constituind un drept la măsuri reparatorii în echivalent în favoarea persoanelor îndreptățite M.B.

și Ș.B. În măsura în care dispoziția emisă de primar a fost comunicată părților, iar dosarul a fost înaintat C.C.S.D. de pe lângă Cancelaria Primului Ministru, actul juridic nu mai poate fi calificat ca un act administrativ, deoarece acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte în ceea ce privește pe beneficiarii dispoziției, creând drepturi și obligații de natură civilă ce constituie conținutul unui raport juridic stabilit în baza dispozițiilor Legii nr. 10/2001, coroborate cu dispozițiile Legii nr. 247/2005.

Ipoteza reglementată de actele normative invocate de apelantul – reclamant, în cuprinsul cererii de apel, în ceea ce privește controlul de legalitate al actelor administrative nu se regăsește în speță, deoarece actul atacat, respectiv dispoziția din 25 mai 2007 emisă de Primarul Municipiului București, este un act juridic civil, iar acțiunea pentru constatarea nevalabilității condițiilor de emitere trebuie să urmeze regimul juridic de drept civil, acesta având calitate de terț, față de actul emis în procedura Legii nr. 10/2001. În mod corect a statuat tribunalul că prefectul, atunci când a atacat actul emis de primar, trebuia să cheme în judecată și pe beneficiarii dispoziției, în caz contrar ajungându-se la nesocotirea drepturilor dobândite de persoanele îndreptățite la restituire în baza dispozițiilor Legii nr. 10/2001.

Chiar dacă prefectul a invocat în motivele de apel interesul legitim public care vizează ordinea de drept, democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, acestea trebuie coroborate cu interesele părților, asigurându-se o proporționalitate între interesul public și interesul privat. În practică, în mod constant s-a statuat că terții care se consideră prejudiciați prin emiterea deciziei sau a dispoziției, nu au calitate procesuală activă în a formula contestație, întemeiată pe dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001, deoarece raportul juridic izvorât din aplicarea legii ia naștere între entitatea sesizată cu notificare și persoana care pretinde măsuri reparatorii.

Decizia a fost atacată cu recurs de către apelantul-reclamant care a susținut caracterul nelegal al soluției sub următoarele aspecte: Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 persoanele de drept public pot introduce acțiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv și de asemenea, pot introduce acțiuni în contenciosul administrativ pe temeiul vătămării unui interes legitim, de natură publică, acțiunile cu acest obiect având caracterul unei acțiuni în contenciosul obiectiv. În speță, prefectul nu a înțeles să cheme în judecată pe beneficiarul actului administrativ atacat alături de autoritatea publică emitentă, întrucât acțiunea prefectului este îndreptată împotriva primarului, raportat la aspectele de nelegalitate constatate, culpa aparținând exclusiv entității învestite cu soluționarea notificării.

Decizia este nelegală și în ceea ce privește calificarea dispoziției atacate ca fiind un act juridic civil intrat în circuitul civil, odată cu comunicarea acestuia C.C.S.D. Controlul de legalitate efectuat de prefect este obligatoriu în condițiile Legii contenciosului administrativ, asupra dispozițiilor emise de primar în baza Legii nr. 10/2001, conținând propuneri de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent. Astfel, în cazul în care, în urma exercitării controlului de legalitate de către prefect, se apreciază că dispoziția emisă este ilegală, aceasta va fi contestată pe calea contenciosului administrativ, în conformitate cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Criticile, neîncadrate în drept de către recurent urmează să fie examinate de către instanță, în condițiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (dezvoltarea lor permițând o astfel de încadrare), dar au caracter nefondat potrivit următoarelor considerente: Contrar susținerii recurentului, actul atacat de acesta în instanță constând în dispoziția emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001 este un act civil. Aceasta întrucât, soluționând notificările de restituire a bunurilor preluate abuziv de către stat, primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deținătoare a bunului.

De aceea, dispoziția de restituire al cărei emitent este primarul, nu întrunește caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluționarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părților, specifică raporturilor administrative). Indiferent de calitatea entității deținătoare a bunurilor imobile (societate comercială, regie autonomă, instituție publică, organizație cooperatistă, unitate administrativ-teritorială) deciziile sau dispozițiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv, acte juridice civile (mai exact, acte de dispoziție făcute asupra bunurilor din patrimoniu și care, potrivit art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, au valoarea unui titlu de proprietate și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie).

Cu privire la aceste decizii/dispoziții emise în procedura prealabilă, legiuitorul a reglementat modalitatea de contestare la îndemâna persoanei îndreptățite nemulțumite, prin dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001. În același timp, așa cum în mod corect a reținut și instanța de apel, fiind vorba de un act juridic civil, el nu se află în afara controlului legalității sale, numai că acțiunea pentru constatarea nevalabilității condițiilor de emitere trebuie să urmeze regimul juridic de drept comun. Cum prefectul (reclamantul) are calitatea de terț față de actul emis în procedura Legii nr. 10/2001, în mod corect s-a apreciat că acesta, chemând în judecată doar pe emitentul-primar a determinat un cadru procesual incomplet.

În absența beneficiarilor dispoziției nu se poate statua asupra nevalabilității pretinse a actului, pentru că s-ar ajunge la nesocotirea drepturilor dobândite de persoanele îndreptățite fără ca acestea să aibă posibilitatea de a se apăra în procedura judiciară astfel declanșată. Pretinzând că, raportat la aspectele de nelegalitate invocate era suficientă prezența în proces a primarului, recurentul-reclamant face referire la dispozițiile Legii contenciosului administrativ care i-ar justifica demersul. Or, astfel cum s-a menționat, în speță nu este vorba de controlul de legalitate a unui act administrativ pentru ca reclamantul să-și fundamenteze acțiunea și să-și legitimeze cadrul procesual numai în raport de emitentul actului, cu referire la dispozițiile Legii nr. 554/2004.

De altfel, aceste aspecte nu mai pot fi aduse în discuție în condițiile în care, instanța inițial sesizată a fost cea de contencios-administrativ, care s-a dezînvestit însă, apreciind că este vorba de un litigiu de natură civilă și că nu-i aparține competența funcțională în soluționarea cauzei. Această soluție a instanței nu a fost atacată de către reclamant, care nu mai poate face astfel referire la controlul de legalitate pe care l-ar exercita în condițiile Legii contenciosului administrativ. Cadrul judecății a fost fixat cu aprecierea litigiului ca fiind de natură civilă și, pentru considerentele arătate anterior, s-a statuat corect că o asemenea acțiune, vizând anularea unui act civil de dispoziție trebuie promovată deopotrivă, în contradictoriu cu emitentul actului și cu beneficiarii acestuia.

Întrucât nu se pune problema analizării nelegalității unui act administrativ doar din perspectiva neîndeplinirii condițiilor de către emitent, așa cum eronat susține recurentul, rezultă că soluția instanțelor fondului, de respingere a acțiunii, pentru lipsa coparticipării procesuale pasive necesare, în condițiile impuse de art. 47 C. proc. civ., este corectă. În consecință, potrivit considerentelor expuse, criticile formulate au fost găsite nefondate, recursul urmând să fie respins ca atare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Prefectul municipiului București împotriva deciziei nr. 565 A din 29 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 iunie 2011.