ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3968/2010

Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin Încheierea din data de 9 martie 2009, Judecătoria sectorului 5 București a sesizat Curtea de Apel București cu excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 3 aprilie 1995, emis de Ministerul Industriilor în favoarea SC E. SA, excepție invocată de reclamantul V.M.A. în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. În motivarea excepției, reclamantul a arătat că certificatul contestat a fost emis cu încălcarea condițiilor legale în vigoare la data emiterii sale, întrucât Decretul de expropriere nr. 126 din 27 aprilie 1976, în vederea construirii unei școli profesionale, care a stat la baza emiterii acestuia, nu și-a produs niciodată efectele. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta SC E. SA a invocat excepția tardivității și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, arătând că, așa cum a statuat instanța supremă, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea actelor administrative cu caracter individual, emise anterior intrării ei în vigoare, încalcă dreptul la un proces echitabil, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 1906 din 6 mai 2009, a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 3 aprilie 1995, emis de Ministerul Industriilor. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar potrivit art. 4 alin. (1) teza I din noua lege „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”. În vederea interpretării și aplicării unitare a legislației în materia contenciosului administrativ și fiscal, în raport de prevederile art. 126 alin. (3) din Constituție și ale art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal, a adoptat, în Ședința din data de 26 mai 2008, ca soluție de principiu pentru unificarea practicii, respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Astfel, s-a reținut, pe de o parte, că judecătorul național, ca prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor”, iar pe de altă parte, ca prim judecător comunitar, judecătorul național este competent „să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”. De altfel, Curtea de Justiție a Comunităților Europene a statuat, în situații similare, că „atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar, depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate”. Curtea de Apel a avut în vedere și faptul că dreptul de proprietate al intimatei SC E. SA a fost înscris încă din anul 1995 în Registrul de transcripțiuni de pe lângă Judecătoria sector 5, devenind opozabil erga omnes, iar în raport cu acest moment, orice persoane vătămate prin emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate, care nu au luat cunoștință anterior, pe altă cale, de existența acestuia, aveau deschisă calea contestării titlului ce a stat la baza înscrierii, potrivit procedurii și termenelor instituite de legea contenciosului administrativ, o interpretare contrară neputând fi primită. Totodată, a mai reținut că foștii proprietari au promovat o acțiune în contencios administrativ pentru anularea aceluiași certificat de atestare a dreptului de proprietate, acțiune respinsă ca tardiv formulată încă din 2003, și având în vedere că reclamantul dobândește doar acele drepturi și obligații pe care autorii săi le-au avut în legătură cu bunul în litigiu, soluția de respingere îi este opozabilă și acestuia, faptul că doar în anul 2007 a cumpărat terenul este irelevant. În esență, judecătorul fondului a considerat că soluția de principiu adoptată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, se înscrie în sfera celor menite să asigure respectarea principiului securității juridice și este aplicabilă în speță, în considerarea datei emiterii actului contestat în raport cu intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, care a consacrat acest mijloc procesual de invocare a nelegalității unui act administrativ unilateral.

Recursul reclamantului Reclamantul a formulat recurs împotriva sentinței menționate, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat că actul administrativ, supus excepției de nelegalitate, a fost emis prin fraudă la lege, încalcă prevederile art. 20 din Legea nr. 15/1990 și ale H.G. nr. 834/1991, și aduce atingere dreptului său de proprietate, bazat pe un titlu valid, opozabil erga omnes și încheiat în temeiul unor hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, astfel că includerea în atestat a unor suprafețe de teren obținute pe căi ilicite nu putea să conducă instanța decât la admiterea excepției de nelegalitate. Cu privire la soluția de principiu, adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți pentru unificarea practicii și invocată de instanța de fond, recurentul-reclamant a arătat că numai deciziile de recurs în interesul legii sunt obligatorii, în timp ce soluțiile de principiu nu pot fi aplicate decât după o analiză judiciară a speței, raportată și la normele comunitare. În acest sens, a arătat că în virtutea prerogativelor recunoscute judecătorilor naționali în hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Comunității Europene în cazul Simmenthal, aceștia sunt, în drept, a se pronunța asupra legalității unor acte, pe baza respectării principiului legalității și apărării drepturilor fundamentale, or un act emis prin fals și uz de fals nu poate fi validat de instanță ca fiind un act legal. Totodată, judecătorul național este în drept a analiza dacă s-a menținut un echilibru just între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului, motiv pentru care jurisprudența Convenției Europene a Drepturilor Omului reconfirmă necesitatea respectării principiului legalității, pentru a înlătura orice dispoziție arbitrară (ec. cazul Iatridis c. Greciei). În fine, recurentul-reclamant a făcut referire și la jurisprudența Curții Constituționale a României, care, prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007, pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ, reținând, în esență, că principiul stabilității raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei nelegalități și că posibilitatea contestării unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe calea excepției de nelegalitate răspunde exigențelor procesului echitabil, drept ocrotit de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale și de art. 126 alin. (6) din Constituția României, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Apărările intimatei SC E. SA Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că Actul de atestare a dreptului de proprietate a fost înscris în registrul de transcripțiuni de pe lângă Judecătoria sectorului 5, devenind astfel opozabil terților, astfel că reclamantul este decăzut din dreptul de a formula acțiune în anulare. De asemenea, a arătat că același certificat de atestare a dreptului de proprietate a mai format obiectul unei excepții de nelegalitate, respinsă de Curtea de Apel București prin Sentința nr. 1247 din 24 martie 2009, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 3783 din 19 august 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Procedura derulată în fața instanței de recurs La data de 9 octombrie 2009, recurentul-reclamant a solicitat întreruperea judecății și sesizarea Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea schimbării jurisprudenței privind aplicabilitatea prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motivând că prin soluția de principiu, care echivalează cu o antepronunțare, s-au adus grave atingeri principiilor consacrate în Declarația Universală a Drepturilor Omului și în Constituția României. Analizând motivele expuse în cadrul acestei cereri, instanța a apreciat că nu este necesară declanșarea procedurii de schimbare a jurisprudenței, conform art. 26 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și art. 34 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrucât soluția uniformă consacrată în jurisprudență nu este altceva decât expresia interpretării și aplicării unitare a Legii nr. 554/2004, în acord cu principiul securității raporturilor juridice, dedus din interpretarea art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, în lumina preambulului Convenției. În consecință, cererea recurentului- reclamant a fost respinsă. Recursul exercitat împotriva încheierii pronunțate în acest sens de secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respins, ca inadmisibil, prin Decizia nr. 151 din 22 februarie 2010 a completului de 9 judecători. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Sentința atacată reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404/2008, 425/2008 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ. Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia. Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern. Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu c. României, Hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. nr. 414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, Hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, Hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int). Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat. De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și, mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. În speță, actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate este un certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990. Acest certificat este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă. În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, invocată de recurentul-reclamant, nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului lui de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lui procesuale. Excepția de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu civil, în care părțile au etalat titluri de proprietate provenind de la autori diferiți, titluri ce pot fi comparate nu doar din perspectiva conformității cu legea din punct de vedere formal, ci și în ceea ce privește consistența drepturilor autorilor de la care provin titlurile. În fine, răspunzând criticii legate de aplicabilitatea „soluției de principiu” adoptate în cadrul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța subliniază că în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale. În acord cu dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României și cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate. De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita. Potrivit jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență (cauza Zielinski și Pradal & Gonzales și alții c. Franței, cererea nr. 24846/94, parag. 59; cauza Păduraru c. României, parag. 98; cauza Beian împotriva României, parag. 37). Soluția de principiu reprezintă opinia exprimată de judecătorii secției în condițiile art. 33 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți, conform căruia „(1) Președinții de secții convoacă judecătorii secției și supune dezbaterii acestora jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și alte probleme de interes general, în vederea luării măsurilor necesare pentru buna desfășurare a activității secției ... (3) Măsurile se adoptă cu votul majorității judecătorilor prezenți, inclusiv al președintelui”. În considerentele sentinței atacate se regăsesc argumentele avute în vedere la adoptarea soluției de principiu, argumente pe care judecătorul fondului le-a trecut prin filtrul propriei interpretări și le-a găsit aplicabile prin raportare la situația concretă din cauză, pentru motivele expuse pe larg la pct. 4 din motivarea sentinței. De aceea, Înalta Curte reține că nedepunerea, la dosarul cauzei, a înscrisului în care este materializată „soluția de principiu” nu aduce atingere garanțiilor dreptului la un proces echitabil, consacrat atât în legislația națională cât și în art. 6 din Convenția Europeană. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, neexistând motive de reformare a sentinței potrivit art. 304 1 C. proc. civ.