ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3968/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3968/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin Încheierea din data de 9 martie 2009,

Judecătoria sectorului 5 București a sesizat Curtea de Apel București cu

excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de

proprietate din 3 aprilie 1995, emis de Ministerul Industriilor în favoarea SC

E. SA, excepție invocată de reclamantul V.M.A. în temeiul art. 4 din Legea nr.

554/2004.

În motivarea

excepției, reclamantul a arătat că certificatul contestat a fost emis cu

încălcarea condițiilor legale în vigoare la data emiterii sale, întrucât

Decretul de expropriere nr. 126 din 27 aprilie 1976, în vederea construirii

unei școli profesionale, care a stat la baza emiterii acestuia, nu și-a produs

niciodată efectele.

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, pârâta SC E. SA a invocat excepția tardivității și excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, arătând că, așa cum a statuat

instanța supremă, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în măsura în care

permit cenzurarea actelor administrative cu caracter individual, emise anterior

intrării ei în vigoare, încalcă dreptul la un proces echitabil, prin prisma

atingerii aduse principiului securității juridice.

de Apel

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința

nr. 1906 din 6 mai 2009, a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a

Certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 3 aprilie 1995, emis

de Ministerul Industriilor.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Certificatul de

atestare a dreptului de proprietate a fost emis anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, iar potrivit art. 4 alin. (1) teza I din noua lege

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.

În vederea

interpretării și aplicării unitare a legislației în materia contenciosului

administrativ și fiscal, în raport de prevederile art. 126 alin. (3) din

Constituție și ale art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea

judiciară, plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal,

a adoptat, în Ședința din data de 26 mai 2008, ca soluție de principiu pentru

unificarea practicii, respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate

invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual

emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel, s-a reținut,

pe de o parte, că judecătorul național, ca prim judecător al Convenției

Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al

normelor acesteia, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere

contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea

acesteia de către legiuitor”, iar pe de altă parte, ca prim judecător

comunitar, judecătorul național este competent „să asigure pe deplin aplicarea

dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act

normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i

s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile

comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în

aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și

al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe

deplin luat în considerare”.

De altfel, Curtea de

Justiție a Comunităților Europene a statuat, în situații similare, că „atunci

când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act

comunitar, depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni,

trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului

respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al

acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate”.

Curtea de Apel a avut

în vedere și faptul că dreptul de proprietate al intimatei SC E. SA a fost

înscris încă din anul 1995 în Registrul de transcripțiuni de pe lângă

Judecătoria sector 5, devenind opozabil erga omnes, iar în raport cu acest

moment, orice persoane vătămate prin emiterea certificatului de atestare a

dreptului de proprietate, care nu au luat cunoștință anterior, pe altă cale, de

existența acestuia, aveau deschisă calea contestării titlului ce a stat la baza

înscrierii, potrivit procedurii și termenelor instituite de legea

contenciosului administrativ, o interpretare contrară neputând fi primită.

Totodată, a mai

reținut că foștii proprietari au promovat o acțiune în contencios administrativ

pentru anularea aceluiași certificat de atestare a dreptului de proprietate,

acțiune respinsă ca tardiv formulată încă din 2003, și având în vedere că

reclamantul dobândește doar acele drepturi și obligații pe care autorii săi

le-au avut în legătură cu bunul în litigiu, soluția de respingere îi este

opozabilă și acestuia, faptul că doar în anul 2007 a cumpărat terenul este irelevant.

În esență,

judecătorul fondului a considerat că soluția de principiu adoptată de Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, se

înscrie în sfera celor menite să asigure respectarea principiului securității

juridice și este aplicabilă în speță, în considerarea datei emiterii actului

contestat în raport cu intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, care a

consacrat acest mijloc procesual de invocare a nelegalității unui act

administrativ unilateral.

reclamantului

Reclamantul a

formulat recurs împotriva sentinței menționate, criticând-o pentru

nelegalitate, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ. În motivarea căii

de atac, recurentul-reclamant a arătat că actul administrativ, supus excepției

de nelegalitate, a fost emis prin fraudă la lege, încalcă prevederile art. 20

din Legea nr. 15/1990 și ale H.G. nr. 834/1991, și aduce atingere dreptului său

de proprietate, bazat pe un titlu valid, opozabil erga omnes și încheiat în

temeiul unor hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, astfel că

includerea în atestat a unor suprafețe de teren obținute pe căi ilicite nu

putea să conducă instanța decât la admiterea excepției de nelegalitate.

Cu privire la soluția

de principiu, adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a

Înaltei Curți pentru unificarea practicii și invocată de instanța de fond,

recurentul-reclamant a arătat că numai deciziile de recurs în interesul legii

sunt obligatorii, în timp ce soluțiile de principiu nu pot fi aplicate decât

după o analiză judiciară a speței, raportată și la normele comunitare.

În acest sens, a

arătat că în virtutea prerogativelor recunoscute judecătorilor naționali în

hotărârea pronunțată de Curtea de Justiție a Comunității Europene în cazul

Simmenthal, aceștia sunt, în drept, a se pronunța asupra legalității unor acte,

pe baza respectării principiului legalității și apărării drepturilor

fundamentale, or un act emis prin fals și uz de fals nu poate fi validat de

instanță ca fiind un act legal. Totodată, judecătorul național este în drept a

analiza dacă s-a menținut un echilibru just între cerințele interesului general

și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului, motiv pentru care

jurisprudența Convenției Europene a Drepturilor Omului reconfirmă necesitatea

respectării principiului legalității, pentru a înlătura orice dispoziție

arbitrară (ec. cazul Iatridis c. Greciei).

În fine,

recurentul-reclamant a făcut referire și la jurisprudența Curții

Constituționale a României, care, prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea

nr. 554/2004, ale art. II alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007, pentru

modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ, reținând, în

esență, că principiul stabilității raporturilor juridice nu poate implica

promovarea unui drept prin intermediul unei nelegalități și că posibilitatea

contestării unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe calea

excepției de nelegalitate răspunde exigențelor procesului echitabil, drept

ocrotit de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale și de art. 126 alin. (6) din Constituția României,

care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului

administrativ.

intimatei SC E. SA

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca

nefondat, arătând, în esență, că Actul de atestare a dreptului de proprietate a

fost înscris în registrul de transcripțiuni de pe lângă Judecătoria sectorului

5, devenind astfel opozabil terților, astfel că reclamantul este decăzut din

dreptul de a formula acțiune în anulare.

De asemenea, a arătat

că același certificat de atestare a dreptului de proprietate a mai format

obiectul unei excepții de nelegalitate, respinsă de Curtea de Apel București

prin Sentința nr. 1247 din 24 martie 2009, rămasă irevocabilă prin Decizia nr.

3783 din 19 august 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de

contencios administrativ și fiscal.

în fața instanței de recurs

La data de 9

octombrie 2009, recurentul-reclamant a solicitat întreruperea judecății și

sesizarea Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea

schimbării jurisprudenței privind aplicabilitatea prevederilor art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, motivând că prin soluția de principiu, care echivalează

cu o antepronunțare, s-au adus grave atingeri principiilor consacrate în

Declarația Universală a Drepturilor Omului și în Constituția României.

Analizând motivele

expuse în cadrul acestei cereri, instanța a apreciat că nu este necesară

declanșarea procedurii de schimbare a jurisprudenței, conform art. 26 din Legea

nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și art. 34 din Regulamentul privind

organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, întrucât soluția uniformă consacrată în jurisprudență nu este altceva

decât expresia interpretării și aplicării unitare a Legii nr. 554/2004, în

acord cu principiul securității raporturilor juridice, dedus din interpretarea

art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților

fundamentale, în lumina preambulului Convenției. În consecință, cererea

recurentului- reclamant a fost respinsă.

Recursul exercitat

împotriva încheierii pronunțate în acest sens de secția de contencios

administrativ și fiscal, a fost respins, ca inadmisibil, prin Decizia nr. 151

din 22 februarie 2010 a completului de 9 judecători.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

și de drept relevante

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,

legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Sentința atacată

reflectă interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la

un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că prin

mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404/2008, 425/2008 și

426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate

a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea

nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu

principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat

expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din

legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor

omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii,

cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră

egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu

dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor

administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau

nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta

Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în

mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate

de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum

au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului,

aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în

dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în

interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la

raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din

Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict

între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele

internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu

prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai

în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această

perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4

din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe

care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale

anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului

securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței

dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului

comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un

proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu c.

României, Hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. nr.

414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999,

Hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, Hotărâre din 11

decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la

repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești

irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul

actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu

a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ

unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă

caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea

excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci

doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar

beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu

se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de

fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta

Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei

excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și,

mai cu seamă, prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar

cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră

în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a

preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din

Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale,

interpretat în lumina preambulului Convenției.

În speță, actul

administrativ vizat de excepția de nelegalitate este un certificat de atestare

a dreptului de proprietate asupra terenurilor, emis în aplicarea art. 20 alin.

(2) din Legea nr. 15/1990.

Acest certificat este

un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui

drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai

sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală

reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost

reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional

numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de

apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către

instanța competentă să judece cauza respectivă.

În exercitarea

rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a

asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta

Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate,

invocată de recurentul-reclamant, nu este de natură să aducă atingere, prin ea

însăși, dreptului lui de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil

privit din perspectiva poziției lui procesuale.

Excepția de

nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu civil, în care părțile au

etalat titluri de proprietate provenind de la autori diferiți, titluri ce pot

fi comparate nu doar din perspectiva conformității cu legea din punct de vedere

formal, ci și în ceea ce privește consistența drepturilor autorilor de la care

provin titlurile.

În fine, răspunzând

criticii legate de aplicabilitatea „soluției de principiu” adoptate în cadrul

secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, instanța subliniază că în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția

României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura

interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe

judecătorești, potrivit competenței sale.

În acord cu

dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României și cu

prevederile art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale, legea trebuie să aibă dubla calitate de

accesibilitate și previzibilitate.

De aceea, atunci când

textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se

impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care

să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita.

Potrivit

jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor

rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea

disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a

găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență (cauza

Zielinski și Pradal & Gonzales și alții c. Franței, cererea nr. 24846/94,

parag. 59; cauza Păduraru c. României, parag. 98; cauza Beian împotriva

României, parag. 37).

Soluția de principiu

reprezintă opinia exprimată de judecătorii secției în condițiile art. 33 din

Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei

Curți, conform căruia „(1) Președinții de secții convoacă judecătorii secției

și supune dezbaterii acestora jurisprudența Înaltei Curți de Casație și

Justiție și alte probleme de interes general, în vederea luării măsurilor

necesare pentru buna desfășurare a activității secției ... (3) Măsurile se

adoptă cu votul majorității judecătorilor prezenți, inclusiv al președintelui”.

În considerentele

sentinței atacate se regăsesc argumentele avute în vedere la adoptarea soluției

de principiu, argumente pe care judecătorul fondului le-a trecut prin filtrul

propriei interpretări și le-a găsit aplicabile prin raportare la situația

concretă din cauză, pentru motivele expuse pe larg la pct. 4 din motivarea sentinței.

De aceea, Înalta

Curte reține că nedepunerea, la dosarul cauzei, a înscrisului în care este

materializată „soluția de principiu” nu aduce atingere garanțiilor dreptului la

un proces echitabil, consacrat atât în legislația națională cât și în art. 6

din Convenția Europeană.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, neexistând motive de reformare a sentinței potrivit art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de V.M.A. împotriva Sentinței nr. 1906 din 6 mai 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 29 septembrie 2010.