ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4280/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul C.I. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, obligarea acestuia să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române de îndată, precum și obligarea la plata daunelor morale în cuantum de 1.000 RON. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că la data de 29 noiembrie 2006 s-a adresat cu o primă cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău, iar la data de 17 aprilie 2009 a formulat o nouă cerere, prin care a solicitat să-i fie comunicată data la care să se prezinte pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române.

Reclamantul a apreciat că pârâtul nu se poate apăra invocând propria vinovăție, atunci când afirmă că există un număr mare de cereri, lipsa de organizare administrativă fiindu-i imputabilă. Reclamantul a mai arătat că îi este îngrădit dreptul constituțional la depunerea și înregistrarea cererii de redobândire a cetățeniei române, fiind privat de acest drept dobândit prin naștere. Or, îngrădirea depunerii acestor cereri la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova lipsește de efecte juridice dispozițiile Legii nr. 21/1991. Cu privire la cererea de acordare a daunelor morale s-a menționat că prejudiciul moral constă în încălcarea demnității umane, întrucât reclamantul a fost privat de drepturile legale și constituționale.

Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția prescrierii dreptului la acțiune. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii, având în vedere capacitatea limitată a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de redobândire a cetățeniei române și actele necesare a fi depuse pentru înaintarea solicitării la Ministerul Justiției. Prin sentința civilă nr. 3953 din 17 noiembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, ca nefondată; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul C.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; a obligat pârâtul sa primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române de îndată și a respins cererea privind daunele morale, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Examinând cu prioritate excepția prescripției dreptului la acțiune al reclamantului, invocată de pârât în raport de prima cerere a acestuia, instanța de fond a apreciat-o ca neîntemeiată, reținând că Legea nr. 21/1991 nu prevede un termen special în care pârâtul să proceseze cererile formulate pentru redobândirea cetățeniei române, însă nu devin incidente dispozițiile Legii contenciosului administrativ, sub aspectul anterior menționat, ci cele ale art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 06 noiembrie 1997, ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, conform cărora fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie.

S-a menționat că însuși pârâtul, în cuprinsul întâmpinării, a invocat inaplicabilitatea art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 atunci când a solicitat respingerea acțiunii pe fond, arătând că teza contrară are semnificația unei obligații cu un obiect imposibil de realizat și ar fi, implicit, nulă din punct de vedere juridic, conform principiului de drept impossibilium nulla obligatio. În raport de argumentele de fapt și de drept expuse, s-a apreciat că excepția invocată este nefondată, fapt ce a impus respingerea acesteia ca atare. Așa fiind, instanța de fond a apreciat că termenul de 3 ani, calculat de la data depunerii cererii și până la momentul soluționării acțiunii, a avut drept consecință imposibilitatea reclamantului de valorificare a dreptului prevăzut de Legea nr. 21/1991, acesta neputând fi considerat un termen rezonabil în sensul dispozițiilor legale sus menționate și a practicii Curții Europene a Drepturilor Omului.

Astfel, s-a reținut că amânarea stabilirii datei la care reclamantul urma a fi invitat să depună cererea de redobândire a cetățeniei române, reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Față de aceste considerente, constatând refuzul nejustificat al pârâtului, instanța, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a admis cererea și a obligat pârâtul să stabilească o dată a depunerii de către reclamant a cererii de redobândire a cetățeniei române, de îndată.

Cât privește capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata daunelor morale, instanța a reținut că soluția de admitere a capătului de cerere principal, respectiv obligarea pârâtului la stabilirea unei date de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române, constituie prin ea însăși modalitatea de acoperire a prejudiciului moral suferit prin soluționarea cu întârziere a cererii sale, fapt ce nu mai impune și acordarea sumelor pretinse în cererea introductivă. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii. Astfel, recurentul consideră că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care intimatul a invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006. În plus, pentru soluția de admitere a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care reclamantul a formulat prima cerere la autoritatea publică. De asemenea, recurentul arată că în mod greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimatului având ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimatului, în sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă. Se mai arată în motivele de recurs formulate că instanța a procedat greșit când a ajuns la concluzia că „termenul de 3 ani, calculat de la data depunerii cererii (...) are drept consecință imposibilitatea reclamantului de valorificare a dreptului prevăzut de Legea nr. 21/1991, acesta neputând fi considerat un termen rezonabil”. Recurentul consideră că s-a soluționat cererea reclamantului prin răspunsul care a fost comunicat acestuia, în care s-a invocat faptul că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit, încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.

Mai mult, s-a arătat că răspunsul Ministerului Afacerilor Externe nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept. Astfel, se arată că deși a fost reținută în considerentele hotărârii apărarea Ministerului Afacerilor Externe, respectiv „sutele de mii de persoane” care așteaptă să depună dosarul de redobândire a cetățeniei, pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată că la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil” al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire a cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare: Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată. Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru Cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 06 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009, care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3953 din 17 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 octombrie 2010.