ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3059/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3059/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 3141 din 30 iunie 2010

Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins

excepția lipsei de interes, excepția lipsei procedurii administrative prealabile

și excepția tardivității introducerii acțiunii invocate de pârât, ca neîntemeiate

și a respins acțiunea formulată de reclamanta M.G., în contradictoriu cu pârâtul

M.A.P.D.R., ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut că prin acțiunea formulată reclamanta M.G. în

contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R. a contestat raportul de audit intern din

27 februarie 2008 avizat de ministru și a solicitat repunerea sa în funcția de auditor

la autoritatea competentă și obligarea pârâtului la achitarea drepturilor salariale

cuvenite funcției deținută anterior punerii în aplicare a raportului.

Pârâtul M.A.P.D.R. a depus

întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca fiind lipsită

de interes,inadmisibilă pentru lipsa procedurii administrative prealabile, iar,

în subsidiar, ca neîntemeiată.

Instanța de fond a reținut

că excepția lipsei procedurii administrative prealabile invocată de pârât este neîntemeiată

în raport cu prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului

public.

A interpreta că, în speță,

ar fi aplicabile dispozițiile Legii 554/2004 în privința parcurgerii unei proceduri

prealabile, fără ca aceasta să rezulte expres din Legea nr. 188/1999 ar echivala

cu îngrădirea dreptului de acces liber la justiție al reclamantei, iar acest drept

este expres prevăzut de Constituția României.

De asemenea, și excepția

lipsei de interes a reclamantei în promovarea acțiunii a fost apreciată de instanță

ca fiind neîntemeiată.

Reclamanta solicită repunerea

în funcția publică de auditor la autoritatea competentă și susține că a pierdut

această funcție și drepturi salariale aferente ca urmare a constatărilor din raportul

de audit atacat prin prezenta acțiune.

Față de această situație

se constată că reclamanta a indicat exact interesul legitim și dreptul vătămat care

dorește să-i fie recunoscute ca urmare a promovării acțiunii.

Cu privire la excepția

tardivității formulării acțiunii, instanța de fond a constatat că pârâta nu făcut

dovada că a comunicat reclamantei raportul de audit din 27 februarie 2008, iar Legea

nr. 554/2004 prevede la art. 11 alin. (2) posibilitatea celor vătămați în drepturi

sau interese legitime să se adreseze instanței de contencios administrativ în termen

de un an de la data când au cunoscut existența actului administrativ contestat.

În lipsa acestor dovezi,

de luare la cunoștință, despre existența raportului de audit contestat, Curtea de

Apel a apreciat acțiunea ca fiind formulată în termen.

În raportul de audit s-a

menționat că în cadrul M.A.P.D.R. s-a creat o structură paralelă de audit intern,

cu referire la autoritatea competentă , deși exista în minister direcția de audit.

Desemnarea echipei de

auditare din cadrul direcției de audit a M.A.P.D.R. de către ministru pentru a verifica

legalitatea organizării și funcționării autorității competente cu atribuții de auditare

se înscrie în sfera atribuției reglementată de art. 9 din Legea nr. 672/2002.

Prin urmare, susținerile

reclamantei în sensul că recomandările și concluziile din raport nu ar fi corecte

sau legale în raport de competența exclusivă a autorității competente de a aprecia

legalitatea structurii sale de audit nu au fost reținute de instanța de fond.

Împrejurarea că autoritatea

competentă are atribuții total diferite de atribuțiile direcției de audit intern

din minister nu conduce la concluzia că atribuțiile de auditare ale autorității

competente nu ar fi atribuții paralele cu atribuțiile direcției de audit intern,

aspect reținut corect în raport.

De asemenea, susținerile

reclamantei privind faptul că autoritatea competentă nu auditează propria funcție,

că auditorii autorității competente, au independență și sunt obiectivi , că aplică

o metodologie de audit și nu de management nu conduc la concluzia că în cadrul autorității

publice este necesar să funcționeze atât autoritatea competentă cu atribuții de

auditare cât și direcția de audit intern cu atribuții de auditare.

Instanța de fond a apreciat că nu poate fi reținută,

ca un motiv de nelegalitate a raportului contestat, nici susținerea reclamantei

în sensul că decizia organizării compartimentului autoritatea competentă în modalitatea

în care a funcționat (cu atribuții de auditare) a aparținut României ca stat membru

prin structurile M.A.P.D.R. răspunzătoare de integrarea europeană și nu personalului

autorității competente. Pe de o parte se constată că nimeni nu a imputat personalului

din autoritatea competentă faptul că în minister există o structură paralelă de

audit și pe de altă parte s-a reținut anterior, conform legii conducătorul M.A.P.D.R.,

care a dispus această organizare a structurii paralele de auditare, că are competența

să dispună și reorganizarea autorității competente. Din raportul contestat nu rezultă

că reorganizarea ce privește trecerea atribuțiilor de audit la direcția audit intern

nu ar respecta linia directoare nr. 2- acreditarea agențiilor de plată conform

art. 6 din Regulamentul nr. 1290/2005 al Consiliului sau din anexa la Regulament

nr. 885/2006 a Comisiei.

Instanța de fond nu a

reținut nici susținerea reclamantei potrivit căreia în speță se aplică dreptul comunitar

și drept urmare ar avea prioritate aplicarea normelor comunitare conform art. 148

alin. (2) din Constituția României.

Prin actul contestat s-a

realizat o reorganizare a unei structuri din minister fără a se aduce atingere obligațiilor

României ca stat membru în U.E.

Împotriva sentinței civile

nr. 3141 din 30 iunie 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal reclamanta

M.G., prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea

în tot a hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ

așa cum a formulată, cu consecința anulării raportului de audit întocmite de Direcția

de Audit Intern, a repunerii recurentei în funcția de auditor la autoritatea competentă

și a obligării intimatului la achitarea drepturilor salariale aferente funcției

deținute anterior punerii în aplicare a acestui raport, cu obligarea la plata cheltuielilor

de judecată.

Reclamanta a învederat,

prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunțată în cauză este netemeinică

și nelegală, în primul rând datorită faptului că judecătorul fondului nu și-a manifestat

rolul activ impus de prevederile art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și nu a respectat

prevederile art. 6 din C.E.D.O., care reglementează asigurarea și desfășurarea unui

proces echitabil. Instanța de fond, în considerentele hotărârii, a reținut greșit

faptul că în raport s-ar fi făcut referire la faptul că activitatea autorității

competente ar fi fost preluată de Direcția de Audit Intern, prin absorbție, fapt

ce ar fi generat legalitatea desființării postului ocupat de recurentă, în realitate

niciodată nepunându-se o asemenea problemă în cadrul Ministerului, cu atât mai mult

cu cât și la momentul actual funcționează atât autoritatea competentă cât și Direcția

de Audit Intern, cu atribuții distincte și clare.

Este greșită, s-a mai

relevat, și reținerea din considerentele sentinței primei instanțe potrivit cărora

rezultatele raportului, cu referire la concursul din data de 27 – 28 ianuarie 2006

și 10 – 11 aprilie 2006 nu ar avea nici o relevanță față de persoana reclamantei,

deoarece din Comisia de concurs și din Comisia de soluționare a contestațiilor au

făcut parte șeful serviciului de audit P.I., și auditorul I.M., iar directorul Direcției

de audit, A.S., care a vizat documente privitor la personalul autorității competente

a fost consilierul ministrului G.F., deci s-a cunoscut situația reală a autorității

competente, ori aceleași persoane au cerut, ulterior, prin recomandările raportului,

desființarea posturilor de auditori, deci obiectivitatea raportului este pusă sub

semnul întrebării.

Soluția instanței de fond,

s-a arătat, este criticabilă și sub aspectul că nu s-a dat prioritate normei juridice

comunitare, în concurs cu norma de drept internă, în condițiile în care judecătorul

fondului a reținut faptul că autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P.

și a Organismului Coordonator al A.P.A.D.R.P. a fost înființată în baza acordurilor

încheiate între România și U.E. și liniile directoare sunt jalonate de Regulamentul

(CE) nr. 1663/1995; Regulamentul (CE) nr. 729/1970; Regulamentul (CE) nr. 1290/2005;

Regulamentul (CE) nr. 885/2006, legislația internă trebuind armonizată și să respecte

și să aplice aceste prevederi obligatorii comunitare, în speță fiind vorba despre

Legea nr. 672/2002, H.G. nr. 432/2004 și H.G. nr. 385/2007, precum și toate ordinele

emise de ministrul agriculturii pentru aplicarea acestor hotărâri de guvern, nerespectarea

Regulamentelor (CE) având repercusiuni negative asupra României privind accesarea

și absorbția de fonduri comunitare pentru asigurarea dezvoltării sectorului agricol

din România, capitol la care în momentul de față România este deficitară, fiind

confruntată cu pierderea fondurilor comunitare alocate și plata de penalități pentru

neaccesarea și nefolosirea acestor fonduri prin intermediul A.P.I.A. și A.P.D.R.P.

a căror activitate directă este supervizată de autoritatea competentă.

Judecătorul fondului,

s-a mai precizat, nu și-a manifestat rolul activ și sub aspectul că nu a solicitat

intimatului toate actele administrative subsecvente raportului, pentru a putea decide

în cunoștință de cauză dacă reorganizarea activității în cadrul autorității competente

s-a făcut în condițiile legii, dacă organigrama nouă corespunde cerințelor stabilite

de Regulamentul (CE) nr. 885/2006 și de linia directoare nr. 2, dacă în cadrul acestei

autorități se justifică recomandarea făcută prin raport, de înființare a altor posturi

noi, de consilieri, care să mărească nejustificat numărul de personal din cadrul

ministerului și dacă postul reclamantei de auditor superior, treapta I, avea prioritate

față de postul de consilier. Recurenta a subliniat, în plus, că a avut calitatea

de funcționar public, dobândită în condițiile legii, că a fost încadrată la intimată

potrivit legii prin transfer în interesul serviciului și că invocă în sprijinul

său și situația obiectivă, de fapt, legată de autoritatea competentă și Direcția

de Audit din cadrul M.A.P.D.R. și Dezvoltării Rurale, prin raportare la dispozițiile

art. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finanțarea politicii agricole

comune.

Prin raportul de audit,

a mai subliniat reclamanta, contrar prevederilor comunitare, nu s-a realizat o reorganizare

a unei structuri din minister, și anume de preluare a atribuțiilor autorității competente

în cadrul direcției de audit, iar acest fapt poate crea prejudicii financiare prin

asumarea riscului că monitorizarea agențiilor de plăți este făcută doar pe baza

unor informări ale agențiilor de plăți, nu a efectuat și nici nu efectuează nici

o misiune de audit pe această temă. Or, conform prevederilor Regulamentului (CE)

nr. 885/2006, autoritatea competentă a fost înființată separat de serviciul de audit,

pentru că rolul acestui serviciu este de a acorda/retrage acreditarea agențiilor

de plăți în urma verificării condițiilor de acreditare stabilite la anexa 1 a regulamentului

și tocmai pentru că Direcția de Audit nu a organizat și nu efectuează misiuni de

audit la cele două agenții de plăți, de aceea nu se confirmă constatarea că există

o structură de audit paralelă. Atribuțiile pe care le-a avut recurenta prin fișa

postului au vizat evaluarea sistemelor de control ale celor două agenții de plăți,

A.P.I.A. și A.P.D.R.P. și a Organismului Coordonator al agențiilor de plăți, unități

subordonate M.A.D.R., în vederea emiterii/retragerii acreditării acestor agenții

care urma să deruleze fondurile europene pentru agricultură în România și în nici

un caz nu au fost cele menționate în raportul de audit și anume că autoritatea competentă

auditează propria funcție managerială și propria activitate, așa cum în mod eronat

și tendențios au scris auditorii. În acest context, afirmația auditorilor D.A.I.

că activitățile de audit sunt incompatibile cu celelalte activități ale autorității

competente nu are susținere, deoarece auditul a fost exercitat de reclamantă ca

auditor în cadrul autorității competente asupra activității celor două agenții de

plăți A.P.I.A. și A.P.D.R.P. și nu asupra propriei activități.

Reclamanta a mai susținut

și că în calitate de auditor, respectiv personal de execuție al autorității competente,

nu a deținut o funcție managerială, deoarece decizia de emitere/retragere a acreditării

a fost luată de ministru pe baza rapoartelor întocmite în urma activității de evaluare,

așa cum și în cazul raportului de audit în discuție tot ministrul a hotărât avizarea

și ca urmare implementarea recomandărilor.

În drept au fost invocate

prevederile art. 304

1

și art. 314 din C. proc. civ.

Prin concluziile scrise

depuse în cauză intimatul M.A.D.R. a solicitat respingerea recursului ca nefondat,

cu motivarea, în esență, că hotărârea recurată este temeinică și legală.

Recursul este nefondat.

În mod întemeiat, prin

hotărârea atacată, a fost respinsă acțiunea prin care reclamanta M.G. a contestat

constatările și recomandările din raportul de audit intern din 27 februarie 2008

referitor la autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. și a organismului

coordonator al A.P.A.D.R.P., raport întocmit de Direcția de Audit din cadrul M.A.P.D.R.,

a contestat independența și obiectivitatea auditorilor care au realizat această

misiune precum și competența acestora de a stabili care sunt sarcinile și responsabilitățile

unui compartiment care funcționează cu succes de doi ani în baza recomandărilor

Comisiei Europene, a schimburilor de experiență cu alte state membre și a deciziilor

luate de conducerea ministerului.

Judecătorul fondului a

reținut judicios, cu o corespunzătoare motivare în fapt și în drept, că nu sunt

fundamentate susținerile din acțiunea cu care a fost investită instanța de contencios

administrativ, verificările finalizate cu emiterea raportului de audit contestat

fiind realizate, în condițiile art. 9-11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul

public intern, cu modificările și completările ulterioare, de auditori interni care

și-au desfășurat activitatea în cadrul Direcției de Audit a M.A.P.D.R.

Pe baza constatărilor

echipei de auditare, în mod corect s-au formulat, prin concluziile raportului de

audit intern din 27 februarie 2008, avizat de ministrul agriculturii, recomandări

privind redefinirea atribuțiilor autorității competente pentru acreditarea A.P.A.D.R.P.

și a organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., în sensul eliminării propriilor activități

de audit și, pe această bază, reanalizarea statutului profesional al personalului

care exercită activități de acreditare. De asemenea, s-a recomandat direcției management,

resurse umane din M.A.D.R., refacerea, în temeiul prevederilor legale, a statelor

de funcții ale autorității competente pentru acreditarea agențiilor de plăți și

a organismului coordonator și direcției de audit din M.A.D.R. prin transferarea

posturilor de auditori publici interni de la autoritate la Direcția de audit, precum

și refacerea regulamentului de organizare și funcționare a ministerului, precum

și fișele posturilor aferente personalului Autorității, excluzând astfel atribuțiile

de audit public intern.

Activitatea de audit public

intern la entitățile publice, cu privire la formarea și utilizarea fondurilor publice

și administrarea patrimoniului public, este reglementată prin dispozițiile Legii

nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările și completările ulterioare.

Prin audit public intern se înțelege „activitatea funcțional independentă și obiectivă,

care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor

a veniturilor și cheltuielilor publice, perfecționând activitățile entității publice;

ajută entitatea publică să își îndeplinească obiectivele printr-o abordare sistematică

și metodică, care evaluează și îmbunătățește eficiența și eficacitatea sistemului

de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor de administrare”

[art. 2 lit. a) din Legea nr. 672/2002], iar prin entitate publică se înțelege „autoritatea

publică, instituția publică, regia autonomă, compania/societatea națională, societatea

comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar

majoritar și care are personalitate juridică” [art. 2 lit. g) din Legea nr. 672/2002].

La nivelul entităților publice auditul public intern se realizează printr-o singură

structură, anume compartimentul de audit public, care are atribuțiile prevăzute

de art. 11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările

și completările ulterioare.

În cadrul entității publice

M.A.D.R., organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate

juridică, activitatea de audit public intern se desfășura și se desfășoară prin

structura organizatorică denumită Direcția de Audit, nu și prin intermediul altor

structuri din cadrul acestui minister. Autoritatea competentă pentru acreditarea

A.P.A.D.R.P. și a Organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., unitate aflată în structura

M.A.P.D.R. și în coordonarea directă a ministrului, avea, conform prevederilor

art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 385/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.D.R.,

numai atribuții de acordare și/sau retragere a acreditării de funcționare a A.P.A.D.R.P.,

atribuții la care se face referire în Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului

U.E. privind finanțarea politicii agricole comune și în Regulamentul (CE) nr. 885/2006

al Comisiei Comunităților Europene de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului

(CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor

entități precum și lichidarea conturilor F. și F.A. Relevant în cauză este și conținutul

adresei din 24 octombrie 2007 emisă de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul

Public Intern din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor - structură ce are

atribuțiile prevăzute de art. 8 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern

– prin care s-a opinat, la solicitarea Direcției de Audit din cadrul M.A.P.D.R.,

că Autoritatea competentă pentru acreditarea agențiilor de plăți și a organismului

coordonator nu poate realiza misiuni proprii de audit intern în conformitate cu

Legea nr. 672/2002 și a standardelor internaționale de audit intern, având în vedere

incompatibilitatea acestor activități cu activitatea managerială, și că, mai mult,

însăși activitatea autorității competente pentru acreditarea agențiilor de plăți

și a organismului coordonator reprezintă un domeniu auditabil pentru direcția de

audit intern din cadrul M.A.P.D.R.

Nu se pune, în litigiu,

chestiunea concursului dintre o normă juridică comunitară și o normă juridică din

dreptul național, fiind vorba de atribuții cu conținut diferit, anume de audit public

intern și de acordare și/sau retragere a acreditării de funcționare a agențiilor

de plăți pentru agricultură , dezvoltare rurală și pescuit. Pe de altă parte, nu

este întemeiată nici critica recurentei referitoare la lipsa de rol activ a instanței

de fond, atâta timp cât actele subsecvente raportului de audit contestat nu au fost

deduse judecății.

În raport de cele mai

sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în

cauză și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul

dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., respingerea ca nefondat a recursului

declarat de reclamanta M.G. împotriva sentinței civile nr. 3141 din 30 iunie 2010

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de M.G. împotriva sentinței civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 26 mai 2011.