ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3059/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 3141 din 30 iunie 2010 Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes, excepția lipsei procedurii administrative prealabile și excepția tardivității introducerii acțiunii invocate de pârât, ca neîntemeiate și a respins acțiunea formulată de reclamanta M.G., în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că prin acțiunea formulată reclamanta M.G. în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R. a contestat raportul de audit intern din 27 februarie 2008 avizat de ministru și a solicitat repunerea sa în funcția de auditor la autoritatea competentă și obligarea pârâtului la achitarea drepturilor salariale cuvenite funcției deținută anterior punerii în aplicare a raportului.

Pârâtul M.A.P.D.R. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca fiind lipsită de interes,inadmisibilă pentru lipsa procedurii administrative prealabile, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Instanța de fond a reținut că excepția lipsei procedurii administrative prealabile invocată de pârât este neîntemeiată în raport cu prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarului public. A interpreta că, în speță, ar fi aplicabile dispozițiile Legii 554/2004 în privința parcurgerii unei proceduri prealabile, fără ca aceasta să rezulte expres din Legea nr. 188/1999 ar echivala cu îngrădirea dreptului de acces liber la justiție al reclamantei, iar acest drept este expres prevăzut de Constituția României.

De asemenea, și excepția lipsei de interes a reclamantei în promovarea acțiunii a fost apreciată de instanță ca fiind neîntemeiată. Reclamanta solicită repunerea în funcția publică de auditor la autoritatea competentă și susține că a pierdut această funcție și drepturi salariale aferente ca urmare a constatărilor din raportul de audit atacat prin prezenta acțiune. Față de această situație se constată că reclamanta a indicat exact interesul legitim și dreptul vătămat care dorește să-i fie recunoscute ca urmare a promovării acțiunii. Cu privire la excepția tardivității formulării acțiunii, instanța de fond a constatat că pârâta nu făcut dovada că a comunicat reclamantei raportul de audit din 27 februarie 2008, iar Legea nr. 554/2004 prevede la art. 11 alin. (2) posibilitatea celor vătămați în drepturi sau interese legitime să se adreseze instanței de contencios administrativ în termen de un an de la data când au cunoscut existența actului administrativ contestat.

În lipsa acestor dovezi, de luare la cunoștință, despre existența raportului de audit contestat, Curtea de Apel a apreciat acțiunea ca fiind formulată în termen. În raportul de audit s-a menționat că în cadrul M.A.P.D.R. s-a creat o structură paralelă de audit intern, cu referire la autoritatea competentă , deși exista în minister direcția de audit. Desemnarea echipei de auditare din cadrul direcției de audit a M.A.P.D.R. de către ministru pentru a verifica legalitatea organizării și funcționării autorității competente cu atribuții de auditare se înscrie în sfera atribuției reglementată de art. 9 din Legea nr. 672/2002. Prin urmare, susținerile reclamantei în sensul că recomandările și concluziile din raport nu ar fi corecte sau legale în raport de competența exclusivă a autorității competente de a aprecia legalitatea structurii sale de audit nu au fost reținute de instanța de fond.

Împrejurarea că autoritatea competentă are atribuții total diferite de atribuțiile direcției de audit intern din minister nu conduce la concluzia că atribuțiile de auditare ale autorității competente nu ar fi atribuții paralele cu atribuțiile direcției de audit intern, aspect reținut corect în raport. De asemenea, susținerile reclamantei privind faptul că autoritatea competentă nu auditează propria funcție, că auditorii autorității competente, au independență și sunt obiectivi , că aplică o metodologie de audit și nu de management nu conduc la concluzia că în cadrul autorității publice este necesar să funcționeze atât autoritatea competentă cu atribuții de auditare cât și direcția de audit intern cu atribuții de auditare.

Instanța de fond a apreciat că nu poate fi reținută, ca un motiv de nelegalitate a raportului contestat, nici susținerea reclamantei în sensul că decizia organizării compartimentului autoritatea competentă în modalitatea în care a funcționat (cu atribuții de auditare) a aparținut României ca stat membru prin structurile M.A.P.D.R. răspunzătoare de integrarea europeană și nu personalului autorității competente. Pe de o parte se constată că nimeni nu a imputat personalului din autoritatea competentă faptul că în minister există o structură paralelă de audit și pe de altă parte s-a reținut anterior, conform legii conducătorul M.A.P.D.R., care a dispus această organizare a structurii paralele de auditare, că are competența să dispună și reorganizarea autorității competente.

Din raportul contestat nu rezultă că reorganizarea ce privește trecerea atribuțiilor de audit la direcția audit intern nu ar respecta linia directoare nr. 2- acreditarea agențiilor de plată conform art. 6 din Regulamentul nr. 1290/2005 al Consiliului sau din anexa la Regulament nr. 885/2006 a Comisiei. Instanța de fond nu a reținut nici susținerea reclamantei potrivit căreia în speță se aplică dreptul comunitar și drept urmare ar avea prioritate aplicarea normelor comunitare conform art. 148 alin. (2) din Constituția României. Prin actul contestat s-a realizat o reorganizare a unei structuri din minister fără a se aduce atingere obligațiilor României ca stat membru în U.E.

Împotriva sentinței civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal reclamanta M.G., prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea în tot a hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ așa cum a formulată, cu consecința anulării raportului de audit întocmite de Direcția de Audit Intern, a repunerii recurentei în funcția de auditor la autoritatea competentă și a obligării intimatului la achitarea drepturilor salariale aferente funcției deținute anterior punerii în aplicare a acestui raport, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanta a învederat, prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunțată în cauză este netemeinică și nelegală, în primul rând datorită faptului că judecătorul fondului nu și-a manifestat rolul activ impus de prevederile art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și nu a respectat prevederile art. 6 din C.E.D.O., care reglementează asigurarea și desfășurarea unui proces echitabil. Instanța de fond, în considerentele hotărârii, a reținut greșit faptul că în raport s-ar fi făcut referire la faptul că activitatea autorității competente ar fi fost preluată de Direcția de Audit Intern, prin absorbție, fapt ce ar fi generat legalitatea desființării postului ocupat de recurentă, în realitate niciodată nepunându-se o asemenea problemă în cadrul Ministerului, cu atât mai mult cu cât și la momentul actual funcționează atât autoritatea competentă cât și Direcția de Audit Intern, cu atribuții distincte și clare.

Este greșită, s-a mai relevat, și reținerea din considerentele sentinței primei instanțe potrivit cărora rezultatele raportului, cu referire la concursul din data de 27 – 28 ianuarie 2006 și 10 – 11 aprilie 2006 nu ar avea nici o relevanță față de persoana reclamantei, deoarece din Comisia de concurs și din Comisia de soluționare a contestațiilor au făcut parte șeful serviciului de audit P.I., și auditorul I.M., iar directorul Direcției de audit, A.S., care a vizat documente privitor la personalul autorității competente a fost consilierul ministrului G.F., deci s-a cunoscut situația reală a autorității competente, ori aceleași persoane au cerut, ulterior, prin recomandările raportului, desființarea posturilor de auditori, deci obiectivitatea raportului este pusă sub semnul întrebării.

Soluția instanței de fond, s-a arătat, este criticabilă și sub aspectul că nu s-a dat prioritate normei juridice comunitare, în concurs cu norma de drept internă, în condițiile în care judecătorul fondului a reținut faptul că autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. și a Organismului Coordonator al A.P.A.D.R.P. a fost înființată în baza acordurilor încheiate între România și U.E. și liniile directoare sunt jalonate de Regulamentul (CE) nr. 1663/1995; Regulamentul (CE) nr. 729/1970; Regulamentul (CE) nr. 1290/2005; Regulamentul (CE) nr. 885/2006, legislația internă trebuind armonizată și să respecte și să aplice aceste prevederi obligatorii comunitare, în speță fiind vorba despre Legea nr. 672/2002, H.G.

nr. 432/2004 și H.G. nr. 385/2007, precum și toate ordinele emise de ministrul agriculturii pentru aplicarea acestor hotărâri de guvern, nerespectarea Regulamentelor (CE) având repercusiuni negative asupra României privind accesarea și absorbția de fonduri comunitare pentru asigurarea dezvoltării sectorului agricol din România, capitol la care în momentul de față România este deficitară, fiind confruntată cu pierderea fondurilor comunitare alocate și plata de penalități pentru neaccesarea și nefolosirea acestor fonduri prin intermediul A.P.I.A. și A.P.D.R.P. a căror activitate directă este supervizată de autoritatea competentă.

Judecătorul fondului, s-a mai precizat, nu și-a manifestat rolul activ și sub aspectul că nu a solicitat intimatului toate actele administrative subsecvente raportului, pentru a putea decide în cunoștință de cauză dacă reorganizarea activității în cadrul autorității competente s-a făcut în condițiile legii, dacă organigrama nouă corespunde cerințelor stabilite de Regulamentul (CE) nr. 885/2006 și de linia directoare nr. 2, dacă în cadrul acestei autorități se justifică recomandarea făcută prin raport, de înființare a altor posturi noi, de consilieri, care să mărească nejustificat numărul de personal din cadrul ministerului și dacă postul reclamantei de auditor superior, treapta I, avea prioritate față de postul de consilier.

Recurenta a subliniat, în plus, că a avut calitatea de funcționar public, dobândită în condițiile legii, că a fost încadrată la intimată potrivit legii prin transfer în interesul serviciului și că invocă în sprijinul său și situația obiectivă, de fapt, legată de autoritatea competentă și Direcția de Audit din cadrul M.A.P.D.R. și Dezvoltării Rurale, prin raportare la dispozițiile art. 6 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finanțarea politicii agricole comune. Prin raportul de audit, a mai subliniat reclamanta, contrar prevederilor comunitare, nu s-a realizat o reorganizare a unei structuri din minister, și anume de preluare a atribuțiilor autorității competente în cadrul direcției de audit, iar acest fapt poate crea prejudicii financiare prin asumarea riscului că monitorizarea agențiilor de plăți este făcută doar pe baza unor informări ale agențiilor de plăți, nu a efectuat și nici nu efectuează nici o misiune de audit pe această temă.

Or, conform prevederilor Regulamentului (CE) nr. 885/2006, autoritatea competentă a fost înființată separat de serviciul de audit, pentru că rolul acestui serviciu este de a acorda/retrage acreditarea agențiilor de plăți în urma verificării condițiilor de acreditare stabilite la anexa 1 a regulamentului și tocmai pentru că Direcția de Audit nu a organizat și nu efectuează misiuni de audit la cele două agenții de plăți, de aceea nu se confirmă constatarea că există o structură de audit paralelă. Atribuțiile pe care le-a avut recurenta prin fișa postului au vizat evaluarea sistemelor de control ale celor două agenții de plăți, A.P.I.A. și A.P.D.R.P.

și a Organismului Coordonator al agențiilor de plăți, unități subordonate M.A.D.R., în vederea emiterii/retragerii acreditării acestor agenții care urma să deruleze fondurile europene pentru agricultură în România și în nici un caz nu au fost cele menționate în raportul de audit și anume că autoritatea competentă auditează propria funcție managerială și propria activitate, așa cum în mod eronat și tendențios au scris auditorii. În acest context, afirmația auditorilor D.A.I. că activitățile de audit sunt incompatibile cu celelalte activități ale autorității competente nu are susținere, deoarece auditul a fost exercitat de reclamantă ca auditor în cadrul autorității competente asupra activității celor două agenții de plăți A.P.I.A.

și A.P.D.R.P. și nu asupra propriei activități. Reclamanta a mai susținut și că în calitate de auditor, respectiv personal de execuție al autorității competente, nu a deținut o funcție managerială, deoarece decizia de emitere/retragere a acreditării a fost luată de ministru pe baza rapoartelor întocmite în urma activității de evaluare, așa cum și în cazul raportului de audit în discuție tot ministrul a hotărât avizarea și ca urmare implementarea recomandărilor. În drept au fost invocate prevederile art. 304 1 și art. 314 din C. proc. civ. Prin concluziile scrise depuse în cauză intimatul M.A.D.R. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea, în esență, că hotărârea recurată este temeinică și legală.

Recursul este nefondat. În mod întemeiat, prin hotărârea atacată, a fost respinsă acțiunea prin care reclamanta M.G. a contestat constatările și recomandările din raportul de audit intern din 27 februarie 2008 referitor la autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. și a organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., raport întocmit de Direcția de Audit din cadrul M.A.P.D.R., a contestat independența și obiectivitatea auditorilor care au realizat această misiune precum și competența acestora de a stabili care sunt sarcinile și responsabilitățile unui compartiment care funcționează cu succes de doi ani în baza recomandărilor Comisiei Europene, a schimburilor de experiență cu alte state membre și a deciziilor luate de conducerea ministerului.

Judecătorul fondului a reținut judicios, cu o corespunzătoare motivare în fapt și în drept, că nu sunt fundamentate susținerile din acțiunea cu care a fost investită instanța de contencios administrativ, verificările finalizate cu emiterea raportului de audit contestat fiind realizate, în condițiile art. 9-11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările și completările ulterioare, de auditori interni care și-au desfășurat activitatea în cadrul Direcției de Audit a M.A.P.D.R. Pe baza constatărilor echipei de auditare, în mod corect s-au formulat, prin concluziile raportului de audit intern din 27 februarie 2008, avizat de ministrul agriculturii, recomandări privind redefinirea atribuțiilor autorității competente pentru acreditarea A.P.A.D.R.P.

și a organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., în sensul eliminării propriilor activități de audit și, pe această bază, reanalizarea statutului profesional al personalului care exercită activități de acreditare. De asemenea, s-a recomandat direcției management, resurse umane din M.A.D.R., refacerea, în temeiul prevederilor legale, a statelor de funcții ale autorității competente pentru acreditarea agențiilor de plăți și a organismului coordonator și direcției de audit din M.A.D.R. prin transferarea posturilor de auditori publici interni de la autoritate la Direcția de audit, precum și refacerea regulamentului de organizare și funcționare a ministerului, precum și fișele posturilor aferente personalului Autorității, excluzând astfel atribuțiile de audit public intern.

Activitatea de audit public intern la entitățile publice, cu privire la formarea și utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public, este reglementată prin dispozițiile Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările și completările ulterioare.

Prin audit public intern se înțelege „activitatea funcțional independentă și obiectivă, care dă asigurări și consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor a veniturilor și cheltuielilor publice, perfecționând activitățile entității publice; ajută entitatea publică să își îndeplinească obiectivele printr-o abordare sistematică și metodică, care evaluează și îmbunătățește eficiența și eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului și a proceselor de administrare” [art. 2 lit. a) din Legea nr. 672/2002], iar prin entitate publică se înțelege „autoritatea publică, instituția publică, regia autonomă, compania/societatea națională, societatea comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar majoritar și care are personalitate juridică” [art. 2 lit. g) din Legea nr. 672/2002].

La nivelul entităților publice auditul public intern se realizează printr-o singură structură, anume compartimentul de audit public, care are atribuțiile prevăzute de art. 11 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, cu modificările și completările ulterioare. În cadrul entității publice M.A.D.R., organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, activitatea de audit public intern se desfășura și se desfășoară prin structura organizatorică denumită Direcția de Audit, nu și prin intermediul altor structuri din cadrul acestui minister. Autoritatea competentă pentru acreditarea A.P.A.D.R.P. și a Organismului coordonator al A.P.A.D.R.P., unitate aflată în structura M.A.P.D.R.

și în coordonarea directă a ministrului, avea, conform prevederilor art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 385/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.D.R., numai atribuții de acordare și/sau retragere a acreditării de funcționare a A.P.A.D.R.P., atribuții la care se face referire în Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului U.E. privind finanțarea politicii agricole comune și în Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei Comunităților Europene de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități precum și lichidarea conturilor F. și F.A.

Relevant în cauză este și conținutul adresei din 24 octombrie 2007 emisă de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor - structură ce are atribuțiile prevăzute de art. 8 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern – prin care s-a opinat, la solicitarea Direcției de Audit din cadrul M.A.P.D.R., că Autoritatea competentă pentru acreditarea agențiilor de plăți și a organismului coordonator nu poate realiza misiuni proprii de audit intern în conformitate cu Legea nr. 672/2002 și a standardelor internaționale de audit intern, având în vedere incompatibilitatea acestor activități cu activitatea managerială, și că, mai mult, însăși activitatea autorității competente pentru acreditarea agențiilor de plăți și a organismului coordonator reprezintă un domeniu auditabil pentru direcția de audit intern din cadrul M.A.P.D.R.

Nu se pune, în litigiu, chestiunea concursului dintre o normă juridică comunitară și o normă juridică din dreptul național, fiind vorba de atribuții cu conținut diferit, anume de audit public intern și de acordare și/sau retragere a acreditării de funcționare a agențiilor de plăți pentru agricultură , dezvoltare rurală și pescuit. Pe de altă parte, nu este întemeiată nici critica recurentei referitoare la lipsa de rol activ a instanței de fond, atâta timp cât actele subsecvente raportului de audit contestat nu au fost deduse judecății. În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză și că este legală și temeinică hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc.

civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamanta M.G. împotriva sentinței civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.G. împotriva sentinței civile nr. 3141 din 30 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 mai 2011.