ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4970/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta F.D.S.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Inspecția Generală, suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice cu privire la Programul Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societății Civile gestionat de F.D.S.C., comunicat către F.D.S.C. la data de 17 decembrie 2009, până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității și temeiniciei acestuia.

Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 670 din 5 februarie 2010, a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009, încheiat de pârât, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin procesul-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice s-a apreciat că sumele reținute de Comisia Europeană cu titlu de cheltuieli neeligibile aferente Programului Phare MM constituie o creanță bugetară rezultată din nereguli, în sensul O.G. nr. 79/2003, care îi este imputabilă reclamantei, astfel încât s-a stabilit în sarcina acesteia obligația de plată a creanței bugetare în sumă totală de 127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON).

În speță, sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat. În concepția Curții de Apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiției cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse de reclamantă. Mai precis, instanța de fond a precizat faptul că există o îndoială serioasă asupra legalității procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 deoarece: a) dreptul de a stabili obligația de plată a creanțelor bugetare rezultate din nereguli cu privire la Programul Phare MM era prescris la data încheierii procesului-verbal de constatare aflat în discuție; b) există dubii cu privire la creanța stabilită în sarcina reclamantei, în sensul că aceasta ar constitui o creanță rezultată din nereguli, conform dispozițiilor O.G.

nr. 79/2003. În opinia primei instanțe, reclamanta a făcut dovada pagubei iminente, deoarece este o persoană juridică non-profit, înființată exclusiv în scopul implementării și gestionării programelor de finanțare și fondurilor comunitare destinate dezvoltării societății civile în România. Curtea a arătat faptul că fondurile pe care reclamanta le gestionează nu sunt fonduri proprii, ci sunt fonduri comunitare destinate beneficiarilor programelor de finanțare administrate de aceasta. Ca atare, în accepțiunea judecătorului fondului cauzei, punerea în executare a procesului-verbal de constatare va influența negativ activitatea fundației, în special, derularea programelor și activităților pe care F.D.S.C.

le administrează, indisponibilizând fondurile destinate continuării acestora și afectându-i grav pe beneficiarii lor. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată. În primul motiv de recurs, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., pârâtul a arătat faptul că hotărârea instanței de fond nu respectă cerințele impuse de art. 261 pct. 5 C. proc. civ., întrucât se bazează doar pe susținerile părții reclamante, fără a analiza și apărările sale. În cel de-al doilea motiv de recurs, reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pârâtul a precizat că soluția atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate: Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 148 alin. (2) din Constituție și art. 288 din Tratatul pentru funcționarea Uniunii Europene (versiunea consolidată) rezultă că atât Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Uniunii Europene cât și normele de aplicare a acestuia sunt de aplicabilitate imediată și prioritară față de legislația națională a României. Atâta timp cât Comisia Europeană este instituția care acordă fondurile nerambursabile, tot aceasta este singura instituție în măsură să stabilească condițiile de acordare și utilizare ale acestora și să verifice respectarea lor.

Pe de altă parte, recurentul a precizat faptul că argumentele prezentate de intimata-reclamantă, pentru justificarea îndeplinirii primei condiții de admisibilitate a cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009, privesc fondul cauzei și nu pot fi cercetate în cadrul unei asemenea cereri, motiv pentru care nu a procedat la combaterea lor. Prin urmare, recurentul a concluzionat în sensul că împrejurările de fapt și de drept expuse de intimată nu au creat o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat în cauză. În altă ordine de idei, recurentul a apreciat că intimata nu a făcut dovada existenței unei pagube iminente, în condițiile prevăzute de lege.

Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat. Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. În speță, este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. Respectarea acestei cerințe a motivării actului jurisdicțional aflat în calea extraordinară de atac a recursului s-a analizat în raport de motivele prezentate în acțiunea dedusă judecății și de argumentele aduse în apărare de partea adversă. În speța de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.

Mai precis, judecătorul fondului cauzei a prezentat în cuprinsul hotărârii toate elementele care l-au condus la concluzia necesității suspendării efectelor procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice. În plus, instanța de control judiciar reține faptul că autoritatea publică recurentă a arătat în cadrul întâmpinării că motivarea cererii de suspendare se referă, cu preponderență, la aspecte de fond, față de care nu a formulat niciun răspuns. Nici motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu este fondat pentru argumentele care vor fi expuse în continuare. Prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice cu privire la Programul Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societății Civile gestionat de F.D.S.C.

Prin acest act administrativ fiscal, Comisia Europeană a stabilit că intimata are un debit în sumă totală de 127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON), constând în: a) cheltuieli neeligibile aferente desfășurării acestui program, respectiv: TVA nerambursată, aferentă facturilor emise în legătură cu bunurile și serviciile achiziționate în cadrul desfășurării programului, și pierderi din diferențele de curs valutar, acumulate pe perioada desfășurării programului; b) dobânzi penalizatoare pentru întârzierea în restituirea acestor cheltuieli neeligibile, calculate până la data de 15 aprilie 2004. Ca atare, prin procesul-verbal de constatare aflat în discuție s-a considerat că acest debit se datorează faptului că intimata ar fi achitat TVA din fondurile comunitare și ar fi stabilit diferențe de curs valutar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, în mod indiscutabil, procesul-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice este un act administrativ-fiscal.

De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat. Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ-fiscal solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor legale aplicabile în materie.

Mai precis, există o îndoială serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul administrativ-fiscal dedus judecății constituie o creanță rezultată din nereguli, în sensul prevederilor O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate necorespunzător. Astfel, conform art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, „neregulă”, în sensul acestui act normativ, reprezintă „orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită”.

Sub acest aspect, art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de „legalitate, regularitate și conformitate” vor avea sensul definit în O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, cu modificările ulterioare. În același sens, art. 3 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenței creanțelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor și/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor comunitare și a fondurilor de cofinanțare aferente”.

Ca atare, din interpretarea prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în care se constată existența unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a legalității, regularității sau conformității, organul de control va stabili prejudiciul care rezultă din respectiva neregulă și va dispune recuperarea sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu, sume care vor reprezenta o creanță bugetară născută din nereguli, în sensul acestui act normativ. Or, în speță, există o îndoială în sensul că, în utilizarea și administrarea de către intimată a fondurilor aferente Programului Phare MM, ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere de O.G. nr. 79/2003. Astfel, după cum s-a precizat anterior, debitul reținut în sarcina intimatei, prin actul administrativ fiscal aflat în discuție, este constituit din sume care reprezintă TVA plătit de F.D.S.C.

pentru bunuri și servicii aferente activității sale, în cadrul Programului Phare MM și nerecuperat de la Statul Român, precum și diferențe de curs valutar, rezultate din activitatea F.D.S.C., din rambursarea cu întârziere a TVA de către stat, cheltuieli pe care Comisia Europeană le-a considerat a fi neeligibile pentru a fi acoperite din fonduri comunitare. Sensul noțiunii de „cheltuială neeligibilă” folosită în acest context, în documentele emise de Comisia Europeană, inclusiv în nota de debit anexată prezentei acțiuni, este acela de cheltuială care nu poate fi justificată și acoperită din fonduri comunitare, fără a implica însă în mod necesar un aspect de nelegalitate legat de cheltuiala respectivă.

Pe de altă parte, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, reține faptul că există o îndoială în legătură cu respectarea termenului de prescripție pentru stabilirea obligației de plată a creanțelor bugetare rezultate din neregulile prezentate cu privire la Programul Phare MM. Pe acest aspect, instanța de control judiciar are în vedere prevederile art. 112 din O.G. nr. 79/2003, conform cărora dreptul de a stabili obligația de plată aferentă creanței bugetare născute din nereguli se prescrie în termen de 5 ani de la data închiderii programului. În plus, art. 11 alin. (5) din Normele metodologice ale O.G. nr. 79/2003 precizează că este considerată a fi „data închiderii programului” fie data confirmării scrise de către Comisia Europeană a închiderii programului, fie data ultimei plăți în cadrul programelor de preaderare, în cazul în care nu există o astfel de confirmare scrisă.

În speță, ultima plată în cadrul Programului Phare MM a fost realizată la data de 09 august 1999, după cum rezultă din extrasul de cont care constituie anexa nr. 15 a acțiunii, fapt reținut și în procesul-verbal de constatare. De asemenea, în cauză, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. În opinia Înaltei Curți, în mod corect prima instanță a reținut faptul că intimata este o persoană juridică non-profit, înființată exclusiv în scopul implementării și gestionării programelor de finanțare din fonduri comunitare destinate dezvoltării societății civile în România; ca atare, prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, înainte de verificarea legalității lui, se exercită o influență negativă asupra activității fundației, mai ales în ceea ce privește derularea programelor și activităților pe care F.D.S.C.

le administrează. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. iar, în speță, nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 670 din 5 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 noiembrie 2010.