ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4970/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4970/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta F.D.S.C. a solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Inspecția Generală,

suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat

de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice cu privire la Programul

Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societății Civile gestionat de F.D.S.C., comunicat

către F.D.S.C. la data de 17 decembrie 2009, până la pronunțarea instanței de fond

asupra legalității și temeiniciei acestuia.

Curtea de Apel București,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 670 din 5

februarie 2010, a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării procesului-verbal

de constatare din 14 decembrie 2009, încheiat de pârât, până la pronunțarea instanței

de fond.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin procesul-verbal de

constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului

Finanțelor Publice s-a apreciat că sumele reținute de Comisia Europeană cu titlu

de cheltuieli neeligibile aferente Programului Phare MM constituie o creanță bugetară

rezultată din nereguli, în sensul O.G. nr. 79/2003, care îi este imputabilă reclamantei,

astfel încât s-a stabilit în sarcina acesteia obligația de plată a creanței bugetare

în sumă totală de 127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON).

În speță, sunt întrunite

condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea

dispune suspendarea executării actului administrativ anterior individualizat.

În concepția Curții de

Apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiției

cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse de reclamantă.

Mai precis, instanța de

fond a precizat faptul că există o îndoială serioasă asupra legalității procesului-verbal

de constatare din 14 decembrie 2009 deoarece:

a) dreptul de a stabili

obligația de plată a creanțelor bugetare rezultate din nereguli cu privire la Programul

Phare MM era prescris la data încheierii procesului-verbal de constatare aflat în

discuție;

b) există dubii cu privire

la creanța stabilită în sarcina reclamantei, în sensul că aceasta ar constitui o

creanță rezultată din nereguli, conform dispozițiilor O.G. nr. 79/2003.

În opinia primei instanțe,

reclamanta a făcut dovada pagubei iminente, deoarece este o persoană juridică non-profit,

înființată exclusiv în scopul implementării și gestionării programelor de finanțare

și fondurilor comunitare destinate dezvoltării societății civile în România.

Curtea a arătat faptul

că fondurile pe care reclamanta le gestionează nu sunt fonduri proprii, ci sunt

fonduri comunitare destinate beneficiarilor programelor de finanțare administrate

de aceasta.

Ca atare, în accepțiunea

judecătorului fondului cauzei, punerea în executare a procesului-verbal de constatare

va influența negativ activitatea fundației, în special, derularea programelor și

activităților pe care F.D.S.C. le administrează, indisponibilizând fondurile destinate

continuării acestora și afectându-i grav pe beneficiarii lor.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, care a solicitat modificarea

sa, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

În primul motiv de recurs,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., pârâtul a arătat

faptul că hotărârea instanței de fond nu respectă cerințele impuse de art. 261

pct. 5 C. proc. civ., întrucât se bazează doar pe susținerile părții reclamante,

fără a analiza și apărările sale.

În cel de-al doilea motiv

de recurs, reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pârâtul a precizat că soluția

atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea

nr. 554/2004, modificată.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:

Din interpretarea sistematică

a dispozițiilor art. 148 alin. (2) din Constituție și art. 288 din Tratatul pentru

funcționarea Uniunii Europene (versiunea consolidată) rezultă că atât Regulamentul

financiar aplicabil bugetului general al Uniunii Europene cât și normele de aplicare

a acestuia sunt de aplicabilitate imediată și prioritară față de legislația națională

a României.

Atâta timp cât Comisia

Europeană este instituția care acordă fondurile nerambursabile, tot aceasta este

singura instituție în măsură să stabilească condițiile de acordare și utilizare

ale acestora și să verifice respectarea lor.

Pe de altă parte, recurentul

a precizat faptul că argumentele prezentate de intimata-reclamantă, pentru justificarea

îndeplinirii primei condiții de admisibilitate a cererii de suspendare a executării

procesului-verbal de constatare din 14 decembrie 2009, privesc fondul cauzei și

nu pot fi cercetate în cadrul unei asemenea cereri, motiv pentru care nu a procedat

la combaterea lor.

Prin urmare, recurentul

a concluzionat în sensul că împrejurările de fapt și de drept expuse de intimată

nu au creat o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat

în cauză.

În altă ordine de idei,

recurentul a apreciat că intimata nu a făcut dovada existenței unei pagube iminente,

în condițiile prevăzute de lege.

Intimata a formulat întâmpinare

în care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

Analizând sentința atacată,

în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Ministerul Finanțelor

Publice este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată.

În speță, este nefondat

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul

în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde

motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

În dreptul intern, nemotivarea

hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului

de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6

parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, conform jurisprudenței

instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță

internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în

mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu

concluziile unei instanțe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul

la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile

pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.

Întrucât Convenția Europeană

a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii,

ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat

efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod

corect examinate de către instanța sesizată.

Cu alte cuvinte, art.

6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina

instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor

și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Înalta Curte apreciază

că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea

în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă

o cerere de chemare în judecată.

Respectarea acestei cerințe

a motivării actului jurisdicțional aflat în calea extraordinară de atac a recursului

s-a analizat în raport de motivele prezentate în acțiunea dedusă judecății și de

argumentele aduse în apărare de partea adversă.

În speța de față, instanța

de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse

de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus în mod

corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale.

Mai precis, judecătorul

fondului cauzei a prezentat în cuprinsul hotărârii toate elementele care l-au condus

la concluzia necesității suspendării efectelor procesului-verbal de constatare

din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor

Publice.

În plus, instanța de control

judiciar reține faptul că autoritatea publică recurentă a arătat în cadrul întâmpinării

că motivarea cererii de suspendare se referă, cu preponderență, la aspecte de fond,

față de care nu a formulat niciun răspuns.

Nici motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu este fondat pentru argumentele care

vor fi expuse în continuare.

Prin cererea dedusă judecății,

s-a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 14

decembrie 2009 încheiat de Inspecția Generală din cadrul Ministerului Finanțelor

Publice cu privire la Programul Phare MM - Program pentru Dezvoltarea Societății

Civile gestionat de F.D.S.C.

Prin acest act administrativ

fiscal, Comisia Europeană a stabilit că intimata are un debit în sumă totală de

127.853,66 euro (echivalentul a 543.083,99 RON), constând în:

a) cheltuieli neeligibile

aferente desfășurării acestui program, respectiv: TVA nerambursată, aferentă facturilor

emise în legătură cu bunurile și serviciile achiziționate în cadrul desfășurării

programului, și pierderi din diferențele de curs valutar, acumulate pe perioada

desfășurării programului;

b) dobânzi penalizatoare

pentru întârzierea în restituirea acestor cheltuieli neeligibile, calculate până

la data de 15 aprilie 2004.

Ca atare, prin procesul-verbal

de constatare aflat în discuție s-a considerat că acest debit se datorează faptului

că intimata ar fi achitat TVA din fondurile comunitare și ar fi stabilit diferențe

de curs valutar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Mai este de observat că

suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul

se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor

vizați.

În plus, instituția juridică

analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului,

ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se impune

a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate

care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la

cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce

în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de idei,

din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că,

pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ

următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative

prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință

pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act

administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, în mod

indiscutabil, procesul-verbal de constatare din 14 decembrie 2009 încheiat de Inspecția

Generală din cadrul Ministerului Finanțelor Publice este un act administrativ-fiscal.

De asemenea, în speță,

a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă

de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale

extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat.

Aspectele care fundamentează

ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ-fiscal

solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor legale

aplicabile în materie.

Mai precis, există o îndoială

serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul administrativ-fiscal

dedus judecății constituie o creanță rezultată din nereguli, în sensul prevederilor

O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum

și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate necorespunzător.

Astfel, conform art. 2

lit. a) din O.G. nr. 79/2003, „neregulă”, în sensul acestui act normativ, reprezintă

„orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile

legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale

altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază

bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta

ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o

cheltuială necuvenită”.

Sub acest aspect,

art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003, aprobate

prin H.G. nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de „legalitate, regularitate

și conformitate” vor avea sensul definit în O.G. nr. 119/1999 privind controlul

intern și controlul financiar preventiv, cu modificările ulterioare.

În același sens, art.

3 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenței creanțelor

bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor și/sau a persoanelor

juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalității, conformității

și regularității utilizării și administrării fondurilor comunitare și a fondurilor

de cofinanțare aferente”.

Ca atare, din interpretarea

prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în care se constată

existența unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a legalității, regularității

sau conformității, organul de control va stabili prejudiciul care rezultă din respectiva

neregulă și va dispune recuperarea sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu,

sume care vor reprezenta o creanță bugetară născută din nereguli, în sensul acestui

act normativ.

Or, în speță, există o

îndoială în sensul că, în utilizarea și administrarea de către intimată a fondurilor

aferente Programului Phare MM, ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere

de O.G. nr. 79/2003.

Astfel, după cum s-a precizat

anterior, debitul reținut în sarcina intimatei, prin actul administrativ fiscal

aflat în discuție, este constituit din sume care reprezintă TVA plătit de F.D.S.C.

pentru bunuri și servicii aferente activității sale, în cadrul Programului Phare

MM și nerecuperat de la Statul Român, precum și diferențe de curs valutar, rezultate

din activitatea F.D.S.C., din rambursarea cu întârziere a TVA de către stat, cheltuieli

pe care Comisia Europeană le-a considerat a fi neeligibile pentru a fi acoperite

din fonduri comunitare.

Sensul noțiunii de „cheltuială

neeligibilă” folosită în acest context, în documentele emise de Comisia Europeană,

inclusiv în nota de debit anexată prezentei acțiuni, este acela de cheltuială care

nu poate fi justificată și acoperită din fonduri comunitare, fără a implica însă

în mod necesar un aspect de nelegalitate legat de cheltuiala respectivă.

Pe de altă parte, Înalta

Curte, în acord cu prima instanță, reține faptul că există o îndoială în legătură

cu respectarea termenului de prescripție pentru stabilirea obligației de plată a

creanțelor bugetare rezultate din neregulile prezentate cu privire la Programul

Phare MM.

Pe acest aspect, instanța

de control judiciar are în vedere prevederile art. 112 din O.G. nr. 79/2003, conform

cărora dreptul de a stabili obligația de plată aferentă creanței bugetare născute

din nereguli se prescrie în termen de 5 ani de la data închiderii programului.

În plus, art. 11

alin. (5) din Normele metodologice ale O.G. nr. 79/2003 precizează că este considerată

a fi „data închiderii programului” fie data confirmării scrise de către Comisia

Europeană a închiderii programului, fie data ultimei plăți în cadrul programelor

de preaderare, în cazul în care nu există o astfel de confirmare scrisă.

În speță, ultima plată

în cadrul Programului Phare MM a fost realizată la data de 09 august 1999, după

cum rezultă din extrasul de cont care constituie anexa nr. 15 a acțiunii, fapt reținut

și în procesul-verbal de constatare.

De asemenea, în cauză,

este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art. 2

alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă

presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Putem aprecia că există

urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată

unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege

să le apere.

În opinia Înaltei Curți,

în mod corect prima instanță a reținut faptul că intimata este o persoană juridică

non-profit, înființată exclusiv în scopul implementării și gestionării programelor

de finanțare din fonduri comunitare destinate dezvoltării societății civile în România;

ca atare, prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, înainte de verificarea

legalității lui, se exercită o influență negativă asupra activității fundației,

mai ales în ceea ce privește derularea programelor și activităților pe care F.D.S.C.

le administrează.

În consecință, din cele

anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art.

304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. iar, în speță, nu există motive de ordine publică

care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin.

(1) Teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului

administrativ, modificată, va respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor

Publice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 670 din 5 februarie

2010 a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 noiembrie 2010.