ÎCCJ, Decizia nr. 3/2013

Problema de drept ce a generat practica neunitară Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a arătat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, republicată, aflate la data opțiunii chiriașului în patrimoniul unei societății comerciale cu capital integral privat, ca urmare a procesului de privatizare.

Examenul jurisprudențial Prin recursul în interesul legii se arată că, în urma verificării jurisprudenței la nivelul întregii țări, s-a constatat că, în ceea ce privește cererile de chemare în judecată formulate de chiriași anterior intrării în vigoare a Legii nr. 244/2011 pentru modificarea art. 16 din Legea nr. 85/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, prin care s-a solicitat obligarea pârâtelor, societăți comerciale cu capital integral privat, devenite proprietare, prin privatizare, ale unor locuințe construite din fondurile statului sau ale fostelor unități economice ori bugetare de stat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 85/1992, republicată, altele decât cele de intervenție, la vânzarea acestor locuințe, soluțiile instanțelor de judecată sunt divergente.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești Examenul jurisprudențial a relevat că în practica instanțelor judecătorești nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, cu privire la vânzarea locuințelor construite din fondurile statului sau ale unităților economice ori bugetare de stat aflate la data opțiunii chiriașului în patrimoniul unei societăți comerciale cu capital integral privat, ca urmare a procesului de privatizare, identificându-se două orientări jurisprudențiale. 3.1. Într-o primă orientare a practicii, cererile de chemare în judecată au fost respinse, reținându-se, în esență, că prevederile Legii nr. 85/1992, republicată, nu pot fi interpretare ca instituind o obligație de a vinde aceste locuințe aflate în patrimoniul societății comerciale cu capital integral privat, întrucât pârâtele - societăți comerciale cu capital privat - au dreptul de a-și administra patrimoniul potrivit scopului și interesului propriu, iar acestora nu le pot fi impuse obligații fundamentate pe rațiuni de justiție sau de protecție socială, de a vinde către chiriași, în condițiile Legii nr. 85/1992, republicată, locuințele aflate în patrimoniul lor. O atare obligație ar institui în privința titularului actual al dreptului de proprietate o sarcină exorbitantă, contrară dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, și totodată aceste societăți comerciale cu capital integral privat ar fi puse în imposibilitate de a-și realiza obiectul de activitate. În plus, aceste instanțe au considerat că nu sunt ținute, în cauzele având acest specific, de efectele obligatorii ale Deciziei nr. 5 din 21 ianuarie 2008 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în soluționarea recursului în interesul legii, întrucât prin această decizie s-a statuat doar cu privire la aplicarea Legii nr. 85/1992, republicată, și în acele situații în care contractul de închiriere a fost încheiat după intrarea în vigoare a acestui act normativ. 3.2. Într-o a doua orientare jurisprudențială, cererile de chemare în judecată au fost admise cu motivarea că obligația de vânzare a locuințelor, instituită de art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, este o obligație in rem, stabilită de legiuitor în considerarea obiectului la care se referă, iar nu o obligație in personam , în considerarea subiectului, respectiv a societății comerciale proprietare a unor astfel de locuințe. Instanțele de judecată au apreciat că, prin obligarea pârâtelor la încheierea contractelor de vânzare-cumpărare, nu se afectează patrimoniul acestora, întrucât, ca efect al subrogației reale cu titlu particular, dreptul de proprietate asupra locuințelor va fi înlocuit cu prețul plătit de chiriașul cumpărător. S-a mai reținut totodată că normele de justiție socială instituite prin aceste prevederi legale, astfel cum au fost calificate prin numeroase decizii ale instanței de contencios constituțional, care a reținut că limitarea legală a exercițiului dreptului de proprietate este conformă cu dispozițiile art. 44 din Constituție și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, nu pot fi înlăturate de la aplicare pentru rațiuni ce țin de structura capitalului social al societăților comerciale debitoare ale obligației de a vinde ori de obiectul lor de activitate.

Opinia procurorului general Procurorul general a apreciat ultimul punct de vedere ca fiind în acord cu litera și spiritul legii. Prin argumentele expuse s-au susținut următoarele: Prin Legea nr. 85/1992, republicată, s-a conferit titularilor contractelor de închiriere dreptul de a cumpăra, la cerere, locuințele construite din fondurile statului sau ale unităților economice ori bugetare de stat, cu excepția locuințelor de intervenție. În soluționarea cauzelor analizate în prezentul recurs în interesul legii își păstrează valabilitatea reperele de analiză fixate prin Decizia nr. 5 din 21 ianuarie 2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în soluționarea recursului în interesul legii, decizie prin care s-a statuat că obligația de a vinde intervine doar atunci când sunt întrunite cumulativ următoarele condiții: a) locuințele să fie construite din fondurile unităților economice sau bugetare de stat până la intrarea în vigoare a legii: b) solicitantul să fie titularul contractului de închiriere, putând fi sau nu angajat al unității proprietare; c) locuințele să nu facă parte din categoria celor de intervenție, în sensul art. 7 alin. 7 din Legea nr. 85/1992, republicată. De asemenea, sunt de reținut statuările instanței de contencios constituțional, prin care a fost identificată "utilitatea publică" ce a stat la baza soluției legislative analizate, decizii care au caracter obligatoriu pentru instanțele de judecată. Pronunțarea unei decizii de unificare a jurisprudenței se impune chiar dacă, în prezent, dispozițiile art. 16 din Legea nr. 85/1992, republicată, au fost modificate prin art. I din Legea nr. 244/2011, în sensul stabilirii prețului de vânzare prin expertiză la valoarea de circulație a bunurilor, întrucât normele tranzitorii conținute în art. II din Legea nr. 244/2011 prevăd că locuințele pentru care procedurile de vânzare au început sub imperiul Legii nr. 85/1992 în forma nemodificată se vând la prețul stabilit potrivit Decretului-lege nr. 61/1990 privind vânzarea de locuințe construite din fondurile statului către populație. Așadar, dezlegarea problemei de drept prezintă importanță și din perspectiva situației chiriașilor care au formulat cereri de cumpărare a unor asemenea locuințe anterior intrării în vigoare a Legii nr. 244/2011. Dreptul de creanță al reclamanților de a obține pe cale judecătorească obligarea societăților comerciale privatizate care au în proprietate locuințele la care se referă art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, la vânzarea acestor locuințe reprezintă un interes patrimonial care intră în sfera de protecție a Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale.

Raportul asupra recursului în interesul legii 5.1. La data de 11 decembrie 2012, cu Adresa nr. 810/171/III-5/2011, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a transmis recursul în interesul legii declarat de procurorul general, în temeiul art. 329 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 32 din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, aflate la data opțiunii chiriașului în patrimoniul unei societății comerciale cu capital integral privat, ca urmare a procesului de privatizare. Referitor la chestiunea admisibilității recursului în interesul legii, prin raportul întocmit în cauză s-a apreciat că acesta îndeplinește condițiile de admisibilitate impuse de art. 329 și art. 330 5 din Codul de procedură civilă, fiind exercitate de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, care are legitimitate procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, neunitar, prin hotărâri judecătorești irevocabile pronunțate de mai multe instanțe judecătorești. 5.2. În ceea ce privește soluția propusă prin raportul asupra recursului în interesul legii întocmit în cauză, s-a apreciat că se impune admiterea acestuia, urmând a se stabili că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, aceste prevederi instituie o obligație legală pentru societățile comerciale cu capital integral privat, devenite proprietare prin privatizare, de a vinde locuințele construite din fondurile statului sau ale unităților economice ori bugetare de stat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 85/1992, republicată, cu excepțiile prevăzute de lege.

Înalta Curte Prin Decizia nr. 5 din 21 ianuarie 2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în soluționarea recursului în interesul legii s-a statuat că dispozițiile Legii nr. 85/1992, republicată, sunt aplicabile și în cazul contractelor de închiriere încheiate după data intrării în vigoare a acestui act normativ. Analizând dispozițiile art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 82/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, republicată, instanța supremă a reținut, pronunțând decizia menționată, că, obligația de vânzare a acestor imobile este una in rem. Ca urmare, pentru a beneficia de dispozițiile Legii nr. 85/1992, republicată, solicitantul trebuie să aibă calitatea de chiriaș în momentul realizării acordului de voință (data înaintării cererii de cumpărare), și nu la data intrării în vigoare a legii. De altfel, rațiunea acestei interpretări este impusă nu numai de conținutul neechivoc al textelor de lege menționate, ci și de scopul adoptării acestei legi, care este acela de a crea posibilitatea ca oricare chiriaș al unei locuințe construite din fondurile de stat și ale unităților economice sau bugetare de stat să devină proprietar al locuinței respective, prin cumpărare, în anumite condiții de preț și creditare. Însăși evoluția reglementărilor legale în materie, prin succesiunea lor logică (Decretul-lege nr. 61/1990, Legea nr. 85/1992, Legea locuinței nr. 114/1996), reflectă opțiunea puterii legiuitoare de a lua măsuri de protecție socială, dând posibilitate tuturor chiriașilor să cumpere locuințele pe care le ocupă. De asemenea, Curtea Constituțională a statuat în mod constant caracterul propter rem al obligației proprietarilor acestor locuințe de vânzare către chiriași a locuințelor, în condițiile Legii nr. 85/1992, republicată (deciziile Curții Constituționale nr. 437, 651/2009, 1.146/2010 și 814/2011). Astfel, s-a reținut că, în cazul privatizării unităților din ale căror fonduri a fost construită locuința ce a făcut obiectul vânzării, obligația de vânzare către chiriași, prevăzută de dispozițiile Legii nr. 85/1992, republicată, este o obligație in rem, instituită în considerarea obiectului (locuință construită din fondurile unității economice sau bugetare), iar nu o obligație in personam , reglementată în considerarea subiectului de drept în sarcina căruia există obligația de vânzare (societatea comercială al cărei capital social a suferit modificări în procesul de privatizare). Nu pot fi reținute ca impedimente schimbarea structurii capitalului social al fostelor unități economice sau bugetare de stat din ale căror fonduri s-au construit locuințele respective anterior intrării în vigoare a Legii nr. 85/1992, și nici obiectul de activitate al societăților comerciale astfel constituite. Așa cum s-a reținut prin Decizia nr. 5 din 21 ianuarie 2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în soluționarea recursului în interesul legii, prin reglementarea obligativității vânzării ce intră sub incidența Legii nr. 85/1992, republicată, se instituie o limitare a principiului autonomiei de voință a părților. Ca urmare, sub acest aspect, consimțământul, care stă de regulă la baza contractului, trebuie să se circumscrie necesității de ordin juridic, astfel cum este ea precizată de dispozițiile Legii nr. 85/1992, republicată. Într-adevăr, atât prin acest act normativ, cât și prin Decretul-lege nr. 61/1990, s-a conferit titularilor contractelor de închiriere dreptul de a cumpăra, la cerere, locuințele sau spațiile cu altă destinație construite din fondurile statului sau ale unităților economice ori bugetare de stat, cu excepția locuințelor de intervenție. De altfel, în cuprinsul art. 1 alin. 1 și art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, făcându-se referire la locuințele construite din fondurile statului, se stabilește că acestea "pot fi cumpărate" sau "vor fi vândute", ceea ce subliniază că nașterea raportului juridic este la latitudinea titularului contractului de închiriere, care, fără a fi legat de vreun termen, poate formula cerere de cumpărare. Obligația de a vinde însă intervine doar atunci când sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: locuințele să fie construite din fondurile statului sau ale unităților economice ori bugetare de stat până la intrarea în vigoare a legii, solicitantul să fie titular al contractului de închiriere, putând fi sau nu angajat al unității proprietare, locuințele să nu facă parte din categoria celor exceptate de lege. Totodată, este de observat că legea nu condiționează obligativitatea vânzării de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării sale în vigoare, de acest moment fiind condiționată doar situația locuințelor, care, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. 1 din Legea nr. 85/1992, republicată, au fost "construite din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, până Ia data intrării în vigoare a prezentei legi". În ceea ce privește limitarea acestui principiu, respectiv al autonomiei de voință și al prerogativei dispoziției juridice asupra bunurilor aflate în proprietate, prin jurisprudența sa constantă, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile art. 7 alin. 1, 4 și 5 din Legea nr. 85/1992, republicată, "nu prevăd o expropriere și nicio naționalizare sau orice altă măsură de trecere silită a locuințelor în proprietatea publică a statului" (Decizia Curții Constituționale nr. 814 din 21 iulie 2008). Textele de lege menționate nu instituie o confiscare, ci o transmitere în proprietatea deținătorilor de locuințe (foști chiriași ai acestora) a locuințelor și terenurilor aferente acestora dobândite prin cumpărare de la unitățile economice sau bugetare de stat, nefiind încălcate dispozițiile art. 44 alin. (8) din Constituție. Prin deciziile de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 85/1992, instanța constituțională a reținut că acest text de lege consacră o normă de justiție socială, întrucât dă posibilitatea chiriașilor să cumpere locuințele la construirea cărora au contribuit direct sau indirect în vechiul sistem statal-juridic. Curtea Constituțională a mai reținut că, deși în proprietatea societăților comerciale sau a regiilor autonome au intrat și locuințele construite din fondurile proprii, legiferarea, ulterior adoptării Constituției, a posibilității ca fiecare chiriaș al unei asemenea locuințe să devină proprietar nu poate fi primită decât ca o limitare legală a dreptului de proprietate al persoanelor juridice respective. Nu a fost reținută nici contrarietatea textului de lege prevăzut la art. 7 din Legea nr. 85/1992, republicată - cu dispozițiile art. 45 din Constituție, deoarece, textul Legii nr. 85/1992, republicată, dă posibilitatea chiriașilor să cumpere locuințele Ia construirea cărora au contribuit direct sau indirect în vechiul sistem, acest fapt neechivalând cu o restrângere a liberei inițiative. Înalta Curte constată că problematica de drept supusă examinării prin prezentul recurs în interesul legii se impune a fi analizată și din perspectiva dispozițiilor Convenției pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, inclusiv în ceea ce privește respectarea exigențelor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Conform art. 20 alin. 2 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, cu modificările ulterioare, bunurile din patrimoniul societății comerciale sunt proprietatea acesteia. Astfel, se constată că societatea comercială, în calitate de titulară a dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, deține "un bun" în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului. Art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Aceste dispoziții nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor. Dreptul de proprietate nu este un drept absolut, el putând fi supus deci anumitor limitări. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, analizând soluții legislative ce consacrau un transfer obligatoriu al dreptului de proprietate de la un particular la altul, a apreciat, în anumite circumstanțe, că acestea au răspuns unui imperativ de utilitate publică, atunci când au fost adoptate în cadrul unei politici legitime de ordin social și economic. Sub acest aspect, Curtea a statuat, în mod constant, că trebuie respectat modul în care statul membru concepe imperativele de utilitate publică, recunoscând ampla marjă de apreciere de care dispun autoritățile naționale în adoptarea unor politici economice sau sociale, cu excepția situațiilor în care aprecierea acestora se dovedește a fi complet lipsită de o bază rezonabilă și că nu poate substitui, prin propria evaluare, aprecierile autorităților naționale. Situația analizată, respectiv obligarea unei persoane juridice să vândă un bun din patrimoniul său, intră sub incidența dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Astfel, posibilitatea vânzării este prevăzută de lege și urmărește un scop legitim, constând în oferirea posibilității chiriașilor de a cumpăra locuințele, în considerarea contribuției lor la edificarea acestora, precum și a stării materiale a acestor locuințe, aducând o limitare a dreptului de proprietate al vânzătoarei, sub aspectul reglementării dreptului de dispoziție, în sensul de a o obliga să vândă. Nu se poate reține argumentul în sensul că, prin vânzarea acestor locuințe la un preț de protecție socială, societățile comerciale privatizate care au devenit proprietare ale unor astfel de bunuri sunt puse în situația de a suporta o sarcină exorbitantă, întrucât este afectată însăși substanța dreptului de proprietate. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție nu garantează în toate situațiile o compensație integrală pentru lipsirea de proprietate, iar obiective legitime, de utilitate publică, precum cele ce urmăresc măsuri de reformă economică sau justiție socială pot milita pentru o rambursare inferioară valorii de piață a bunului. Sub acest aspect, controlul Curții se limitează la a determina dacă modalitățile alese de legiuitor exced marjei de apreciere de care statul se bucură în această materie (Cauza James ș.a. vs. Regatul Unit, Marea Cameră, Hotărârea din 21 februarie 1986, cererea nr. 9.793/79 §40, 46). Dezlegarea problemei de drept controversate în jurisprudența instanțelor prezintă relevanță chiar dacă dispozițiile art. 16 din Legea nr. 85/1992, republicată, au fost modificate prin art. I din Legea nr. 244/2011, în sensul că prețul de vânzare al unor astfel de locuințe va fi stabilit prin expertiză la valoarea de circulație a bunurilor. Conform dispozițiilor art. II din Legea nr. 244/2011, locuințele pentru care procedurile de vânzare au început sub imperiul Legii nr. 85/1992, republicată, se vând la prețul stabilit potrivit Decretului-lege nr. 61/1990. Față de considerentele expuse,