ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2059/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2059/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Prin cererea

înregistrată la Curtea de Apel Bacău, reclamanta Comuna Ceahlău, județul Neamț,

prin Primarul Comunei Ceahlău, a contestat măsurile dispuse ce Curtea de

Conturi a României prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011.

Prin cererea depusă

la 14 octombrie 2011 reclamanta a precizat cadrul procesual, respectiv obiectul

cererii de chemare în judecată, contestație atât împotriva măsurilor dispuse

prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011 a Curții de Conturi a României,

cât și a deciziei nr. 5/2011, precum și pârâții în cauză - Curtea de Conturi a

României și Camera de Conturi a județului Neamț.

La termenul din 20

octombrie 2011 reclamanta a formulat excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct.

228 și pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României prin

Hotărârea nr. 130/2010.

Prin încheierea din

24 noiembrie 2011 Curtea de Apel Bacău a constatat că invocarea excepției de

nelegalitate este lipsită de interes, având în vedere că instanța este ținută

de a-și verifica competența în raport de dispozițiile Legii contenciosului

administrativ și ale Codului de procedură civilă.

Astfel instanța a

reținut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 3 pct. 1

C. proc. civ., competența materială revine Curții de Apel Bacău având în vedere

că, potrivit pct. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin H.G. nr. 130/2010 - text

ale cărei dispoziții nu au fost invocate ca fiind nelegale pe cale excepției -,

ceea ce constituie obiect al contestării la instanța de contencios

administrativ este încheierea Comisiei de soluționare a contestației din cadrul

Curții de Conturi, aceasta din urmă fiind o autoritate publică centrală.

La termenul din 8

decembrie 2011 reclamanta a invocat, de altfel a reformulat și completat,

excepția de nelegalitate a pct. 227 și pct. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de

Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

de Apel

Prin sentința nr. 1

din 12 ianuarie 2012 a Curții de Apel Bacău au fost admise excepțiile de

nelegalitate și de necompetență invocate de reclamanta comuna Ceahlău, jud.

Neamț, prin primar, în cadrul acțiunii formulate de reclamanta Comuna Ceahlău,

jud. Neamț, prin Primarul Comunei Ceahlău în contradictoriu cu pârâtele Curtea

de Conturi a României și Camera de Conturi Neamț.

Instanța a constatat

nelegalitatea dispozițiilor pct. 227 și 228 din Regulamentul privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat de Curtea de

Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

Instanța a declinat

competența de soluționare a acțiunii privind contestația împotriva încheierii nr.

VI.319 din 27 iulie 2011 a Curții de Conturi a României, cât și a deciziei nr. 5/201

în favoarea Tribunalului Neamț - secția a II-a civilă și de contencios

administrativ.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că potrivit art. 11 alin. (2) și art. 33 alin.

(1) din Legea nr. 94/1992, organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, activitatea de valorificare a rapoartelor de audit și

valorificarea actelor rezultate din activitățile specifice Curții de Conturi se

efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi. În

acest temei, Curtea de Conturi a aprobat, prin Hotărârea nr. 130/2010,

Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități.

Astfel a reținut

instanța că pârâții au susținut că acest regulament este un act administrativ

unilateral cu caracter normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă

exclusiv la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Insă,

apărarea formulată de pârâtă sub acest aspect a fost respinsă de instanța de

fond, având în vedere necesitatea respectării principiilor coerenței

legislative și a celui potrivit căruia legea trebuie interpretată în sensul

producerii de efecte juridice.

În privința

legalității dispozițiilor pct. 227 și 228 din Regulament, instanța a constatat

că la pct. 227 se prevede că „împotriva încheierii emise de comisia de

soluționare a contestațiilor, prevăzută la pct. 213, conducătorul entității

verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în

termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a

încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ", iar la pct.

228 se prevede că „Competența de soluționare a sesizării formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de

soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ."

Competența instanței

de contencios administrativ este reglementată prin Codul de procedură civilă (art.

3) și Legea nr. 554/2004 (art. 10).

Instanța a constatat

că dispozițiile pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2)

și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituția României. Astfel, potrivit

primului text „competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt

prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, „În

condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de

Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate.'"

Atât prin Legea nr. 554/2004,

cât și prin Codul de procedură civilă, competența este stabilită în raport de

nivelul ierarhic al autorității care emite actul supus cenzurii instanței de

contencios administrativ.

Instanța de primă

jurisdicție a reținut că întotdeauna competența se impune a fi stabilită în

raport de actul administrativ care produce efecte juridice și împotriva căruia

persoana vătămată formulează, mai întâi, plângere prealabilă, în forma generală

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar apoi acțiunea în contencios

administrativ.

Prin pct. 227 din

Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 s-a prevăzut expres că

acțiunea în contencios administrativ este îndreptată împotriva încheierii prin

care Curtea de Conturi soluționează contestația împotriva măsurilor dispuse de

camerele județene, prin deciziile pe care acestea le emit conform prevederilor pct.

174.

S-a apreciat că o

astfel de reglementare excede dispozițiilor art. ll alin. (3) din Legea nr. 94/1992,

care limitează posibilitatea de reglementare a organizării și desfășurării

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități și contravine dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit.

k), art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituție.

Înlăturarea, pe calea

constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat

prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice - art.

3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată constituțional.

În temeiul acestor

dispoziții, ținând seama de faptul că actul administrativ care produce, în mod

nemijlocit, efecte juridice este decizia nr. 5/2011 a Camerei de Conturi a

județului Neamț, instanța a stabilit că, în temeiul art. 159 pct. 2 și 159

1

alin. (2) C. proc. civ., în cauza dedusă judecății competența de soluționare a

cauzei aparține Tribunalului Neamț.

de Curtea de Conturi a României.

Curtea de Conturi a

arătat că este o autoritate publică centrală, fiind instituția supremă de

audit, cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în mod

autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile Legii nr.

94/1992.

A precizat recurenta

că în teritoriu funcțiile ce îi revin sunt exercitate prin camerele de conturi

județene și a municipiului București, structuri teritoriale fără personalitate

juridică, care nu pot fi asimilate autorităților publice locale ori

structurilor deconcentrate la nivel județean.

În motivarea cererii

de recurs Curtea de Conturi a arătat că „Regulamentul privind organizarea și

desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități" este un act administrativ

unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.

554/2004 și nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că excepția invocată este inadmisibilă și

în mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității invocată în

cauză.

Se arată că acest

caracter normativ reiese din dispozițiile intrinseci ale Regulamentului,

deoarece are o aplicabilitate generală și pentru un număr nedeterminat de

persoane juridice de drept public.

Regulamentul este

adoptat în vederea organizării executării legii și se asigură aducerea la

cunoștința publicului prin publicare în M. Of., ceea ce întărește caracterul normativ

al acestuia.

Se mai arată că după

01 ianuarie 2011, data intrării în vigoare a Regulamentului privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Plenului nr. 130 din 4 noiembrie 2010, competența de soluționare a sesizărilor

formulate de conducerea entităților verificate împotriva încheierilor emise de

Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios

administrativ și fiscal a curții de apel în a cărei rază teritorială se află

sediul reclamantei, conform art. 228 din acest act normativ.

Recurenta a precizat

că adoptarea noului regulament s-a întemeiat pe modificările constituționale

intervenite prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003,

publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, în

sensul că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite,

iar Curtea de Conturi nu mai exercită atribuții jurisdicționale. în vederea

punerii în aplicare a acestor noi realități a fost adoptată Legea nr. 217/2008

pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții de Conturi, care reglementează noile atribuții, organizarea

și funcționarea acestei instituții.

Recurenta a arătat că

prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului

legal instituit de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci competența materială de

soluționare a litigiilor izvorâre din activitatea Curții de Conturi a fost

determinată prin raportare la faptul că recurenta este o autoritate publică

centrală cu personalitate juridică.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat

pentru considerentele ce urmează:

Având în vedere că

actele normative pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe, cu atât mai

mult acestea pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate, acest lucru rezultând

și din economia prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care se

referă la acte administrative unilaterale, fără a se distinge în privința

acestora, individuale și normative.

În acest sens este și

practica constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție, motiv pentru care

excepția de inadmisibilitate invocată în cauză nu poate fi reținută de Înalta

Curte.

Dispozițiile pct. 228

și pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, precum și modificarea actelor rezultate din aceste

activități aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 publicat în M.O.

la data de 13 decembrie 2010, prevăd: Competența de soluționare a sesizării

formulate de conducătorul unității verificate împotriva încheierii emise de

Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios

administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială

se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului Regulament

în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit

regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței.

Înalta Curte constată

că instanța de fond în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 10 din

Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din

Constituția României.

„Regulamentul" a

fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind

organizarea și funcționarea Curții de Conturi, în conformitate cu prevederile art.

ll alin. (2) și art. 33 alin. (1) din lege.

Înalta Curte constată

că prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispozițiile Legii nr. 554/2004,

care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și la

care însuși Regulamentul face trimitere.

Referindu-se la

competența instanțelor de contencios administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 prevede: „Litigiile privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care

privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale

acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5

miliarde lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ

și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Văzând faptul că

dispozițiile pct. 228 și pct. 229 sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că Regulamentul reprezentând un

act administrativ normativ emis în executarea Legii nr. 94/1992, având o forță

juridică inferioară legii, înalta Curte va menține soluția instanței de fond ca

legală și temeinică.

Pentru aceste motive,

criticile formulate de recurentă nu pot fi primite de instanța de control

judiciar și nefiind incidente în cauză motive de casare sau modificare a

sentinței instanței de fond, în temeiul art. 312 C. proc. civ., înalta Curte va

respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 1 din 12

ianuarie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 aprilie 2012.