ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3573/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Instanța de fond 1. Acțiunea reclamantului Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Ploiești la nr. 5484/281/2008, reclamantul N.O. a solicitat în contradictoriu cu pârâta S.M., ca instanța să pronunțe o hotărâre care să țină loc de act autentic de vânzare-cumpărare, având ca obiect un teren în suprafață de 2816 mp, situat în extravilanul comunei Bărcănești. La termenul de judecată din data de 03 septembrie 2010, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 237/2002 și a Protocolului nr. 12883 din 15 mai 2002, a solicitat suspendarea judecării cauzei și sesizarea Curții de Apel Ploiești, arătând că potrivit actelor administrative a căror nelegalitate o invocă, terenul cumpărat de la pârâta S.M.

și care face obiectul prezentului dosar, aparține domeniului public al Municipiului Ploiești. Prin încheierea de ședință din 10 septembrie 2010, Judecătoria Ploiești a admis cererea de sesizare a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal și a dispus înaintarea cauzei la această instanță, spre competentă soluționare a excepției de nelegalitate cu care a fost sesizată. În motivarea excepției de nelegalitate reclamantul a redat situația de fapt,arătând că la data de 28 august 1998, pentru suprafața de 5000 mp teren a încheiat cu S.M. contractul de vânzare cumpărare pentru suprafața de teren de 2184 mp și antecontractul de vânzare cumpărare pentru suprafața de 2816 mp, la notarul public F.M.

Reclamantul a arătat că potrivit adresei din 26 august 2010 eliberată de către Direcția Evidență și Valorificare Patrimoniu din cadrul Primăriei Ploiești, suprafața de teren de 2816 mp a fost inserată în tarlaua 38, care, conform H.G. nr. 237 din 13 martie 2002, a trecut în domeniul public al Municipiului Ploiești. 2. Apărările pârâtului Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, susținând că se impune înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât temeiul de drept al acțiunii îl reprezintă art. 1 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, abrogată prin intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pârâtul a mai susținut faptul că deși Curtea Constituțională a reținut că prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale, aceste dispoziții permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și, pe cale de consecință, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității și a dreptului la justiție garantat de art. 6 din Convenție, precum și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg.

Totodată, instituția pârâtă a solicitat, în situația în care instanța va examina actul administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate, să se constate că au fost respectate, în procedura de elaborare a acestuia, dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului (în vigoare la data adoptării H.G. nr. 237/2002, în prezent abrogată), proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției.

Pârâtul a mai arătat că Hipodromul Ploiești va fi mai bine organizat și administrat de către autoritatea publică locală, potrivit destinației sale și în interesul comunității locale, întrucât, față de starea avansată de degradare în care se află, Consiliul Local al Municipiului Ploiești dispune de fonduri din bugetul local pentru a suporta cheltuielile de reparații, modernizare și întreținere. 3. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 20 din 20 ianuarie 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția tardivității invocată de pârâtul Consiliul Local Ploiești,dar a admis excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 237/2002 și a Protocolului nr. 12883 din 15 mai 2002, invocată de reclamantul N.O., în contradictoriu cu pârâții S.G., S.B., Guvernul României, Municipiul Ploiești prin Primar, Consiliul Local Ploiești, Agenția Domeniilor Statului București, Prefectura Județului Prahova și Consiliul Județean Prahova și a constatat nelegalitatea Hotărârii Guvernului României nr. 237 din 13 martie 2002 privind transmiterea imobilului Hipodromul Ploiești din proprietatea privată a statului și din administrarea Societății Naționale C.R. SA în proprietatea publică a statului și din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului Ploiești și în administrarea Consiliului Local al Municipiului Ploiești, anexa 2, punctul 29, în ceea ce privește tarlaua 38, parcela 531, pentru suprafața de 2.816 m.p.

Pentru a pronunța aceasta soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția de tardivitate invocată, Curtea, analizând dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a apreciat că se impune a fi respinsă, reținând că legea nu reglementează un termen imperativ pentru invocarea excepției de nelegalitate și a înlăturat apărarea pârâtului Guvernul României, potrivit căreia actul administrativ contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, considerând că instanța este chemată să verifice legalitatea actelor administrative contestate pe această cale, ceea ce presupune cenzurarea acestora prin raportarea la dispozițiile legii.

Instanța de fond a înlăturat și criticile referitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii civile și al stabilității raporturilor juridice, reținând poziția Curții Constituționale potrivit căreia posibilitatea invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual oricând, fără limită în timp, nu este neconstituțională, iar contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal.

Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, prima instanță a redat argumentele Curții Constituționale, conform cărora prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuși legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Cu privire la exigența impusă de art. 6 din Convenție, instanța de fond a avut în vedere opinia Curții Constituționale, în sensul că instanța de contencios administrativ trebuie să se pronunțe cu celeritate asupra legalității actului administrativ contestat, tocmai pentru a asigura respectarea cerinței soluționării într-un termen rezonabil a procesului în cadrul căruia a fost ridicată. În privința practicii C.J.C.E invocată de pârât, Curtea a reținut că, în speță, nu se regăsește ipoteza avută în vedere în aceste cauze, cât timp reclamantul a invocat excepția de nelegalitate cu respectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, formulând plângerea prealabilă la data de 23 septembrie 2010, în termen de 30 de zile de la data luării la cunoștință de hotărârea în litigiu.

Analizând motivele de nelegalitate invocate de reclamant, Curtea de Apel a reținut că reclamantul N.O. a încheiat, în calitate de cumpărător, antecontractul de vânzare-cumpărare, în formă autentică, având ca obiect terenul arabil în suprafață de 2.816 mp, situat în extravilanul comunei Bărcănești, județul Prahova, cu vânzătoarea S.M., teren aflat în posesia vânzătoarei, potrivit adeverinței eliberată de Comisia comunei Bărcănești de aplicare a Legii fondului funciar și a procesului-verbal de punere în posesie din 25 ianuarie 1994. Judecătorul fondului a mai reținut că vânzătoarea nu și-a executat obligațiile asumate prin convenție, iar cumpărătorul a solicitat, în temeiul art. 111 C. proc. civ., pronunțarea unei hotărâri care să țină loc de act autentic de vânzare-cumpărare a terenului, acțiune în cadrul căreia a invocat nelegalitatea hotărârii prin care terenul în litigiu a fost trecut în domeniul public al Municipiului Ploiești.

Prima instanță a constatat că prin H.G. nr. 237/2002, Hipodromul Ploiești a fost transmis din proprietatea privată a statului și din administrarea Societății Naționale C.R. SA în proprietatea publică a statului și din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului Ploiești și în administrarea Consiliului local al Municipiului Ploiești, imobil din care face parte și tarlaua 38, parcela 531, conform punctului 29 din anexa nr. 2, respectiv suprafața de 29,19 ha teren arabil.

Examinând cadrul legal incident în cauza dedusă judecății, Curtea a apreciat că actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată de reclamant a fost adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1, art. 3 alin. (1) și (4) și art. 7 alin. (1) lit. e) și ale pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, constatând că trecerea terenului din domeniul privat al statului în domeniul public nu a fost justificată de un interes public, iar absența unei juste și prealabile despăgubiri a determinat vătămarea dreptului de proprietate al vânzătoarei S.M. asupra terenului în litigiu. Pe de altă parte, instanța de fond, raportându-se și la concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, a considerat că nu s-a făcut dovada existenței unor construcții sau dotări care să necesite lucrări de reabilitare și modernizare, necesare funcționării hipodromului, astfel cum a susținut instituția pârâtă.

II. Instanța de recurs 1. Criticile pârâților Împotriva sentinței nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs atât Guvernul României, cât și Consiliul Local Ploiești și Municipiul Ploiești prin Primar, care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurenții au susținut că instanța a respins în mod greșit excepția tardivității invocării excepției de nelegalitate. S-a mai arătat că și pe fond soluția este greșită, deoarece contravine principiilor comunitare ale securității raporturilor juridice și protecției încrederii legitime, încălcându-se și dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 C.E.D.O.

dar și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal, care din 2006 în mod constant a stabilit prin deciziile pronunțate în acest domeniu că nu pot fi cenzurate, pe calea excepției de nelegalitate, actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens pronunțându-se Plenul secției de contencios administrativ și fiscal al Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 26 mai 2008, în aplicarea art. 20 alin. (2) și 148 alin. (2) din Constituție. Recurenții au învederat că actul normativ contestat s-a adoptat de executiv, așa cum rezultă din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice, cu respectarea H.G.

nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea spre adoptare, de către Guvern, a proiectelor de acte normative, proiectul actului administrativ fiind avizat de autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și pentru legalitate, de către Ministerul Justiției. Recurenții au prezentat situația de fapt și succesiunea operațiunilor care au condus la adoptarea H.G. nr. 237/2002, arătând că în baza H.G. nr. 996/1999 Hipodromul Ploiești a trecut din proprietatea publică în proprietatea privată a statului și în administrarea societății naționale C.R. SA, terenurile deținute de Hipodrom fiind preluate de către Consiliul Local Ploiești prin Protocolul din 15 mai 2002. În anul 2002 s-a constatat că lucrările și construcțiile existente pe terenul de 390,92 ha.

aparținând Hipodromului Ploiești se aflau într-o stare avansată de degradare, fiind necesare lucrări de reabilitare și modernizare, pentru care Consiliul Local Ploiești dispunea la acea dată de fondurile necesare suportării contravalorii reparațiilor, modernizărilor și lucrărilor de întreținere. Recurenții au concluzionat că în aceste împrejurări Consiliul Local Ploiești a adoptat Hotărârile nr. 44/200 și 197/2001 pentru preluarea Hipodromului Ploiești în proprietatea și administrarea municipiului Ploiești, acte administrative ce au stat la baza adoptării H.G. nr. 237/2002, solicitându-se admiterea recursurilor și respingerea excepției de nelegalitate ca tardivă, iar în subsidiar ca nefondată.

Apărările intimaților Intimații S.G. și N.O., prin concluziile scrise depuse la dosar au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că este temeinică și legală soluția de admitere a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 237/2002 și Protocolului nr. 12983 din 15 mai 2002, care face posibilă restituirea terenului preluat abuziv de la vânzătoarea S.M. (în prezent decedată), situat în tarlaua 38, parcela 531. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând sentința criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că este afectată legalitatea și temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare.

Prima critică ce vizează soluționarea pretins greșită a excepției tardivității invocării excepției de nelegalitate este nefondată, întrucât, așa cum corect a stabilit prima instanță, potrivit disp. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând într-un proces, indiferent de data emiterii acestuia. Celelalte motive de recurs sunt însă fondate. Astfel actele administrative a căror nelegalitate au invocat-o intimații reclamanți, respectiv H.G. nr. 237/2002 privind transmiterea imobilului Hipodromul Ploiești din proprietatea privată a statului și din administrarea Societății Naționale C.R.

SA în proprietatea publică a statului și din aceasta în proprietatea publică a municipiului Ploiești și în administrarea Consiliului Local Ploiești, precum și Protocolul privind predarea-primirea terenurilor cu destinație agricolă ce aparțin Hipodromului Ploiești, înregistrat sub nr. 12883 din 15 mai 2002, sunt acte administrative individuale, întrucât se adresează unor autorități determinate, dispozițiile acestora neavând caracter general și impersonal, împrejurare necontestată de niciuna din părțile din proces. Datele emiterii acestor acte administrative – 26 martie 2002 pentru H.G. nr. 237/2002, care a fost publicată la această dată în M.O. nr. 204 și 15 mai 2002, când s-a încheiat Protocolul înregistrat sub nr. 12883, sunt anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007). Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, a reținut și ea că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune.

Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C – 385/06). Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O.

(blocul de convenționalitate) precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate anterior din Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția e uropeană a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, & 39). C.E.D.O.

a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, & 62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată…. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție. Actul administrativ necontestat prin mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.

Jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe (C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele) etc. Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O.

și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura în speță aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2006, cu privire la actule administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 - H.G. nr. 237/2002 și Protocolul 12883 din 15 mai 2002 a căror legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate. Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursurile pârâților și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge excepția de nelegalitate privind H.G.

nr. 237/2002 și Protocolul nr. 12883 din 15 mai 2002.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României și de Consiliul Local Ploiești și Municipiul Ploiești prin Primar împotriva sentinței nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate invocată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 iunie 2011.