ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3573/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3573/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Instanța de fond

Prin cererea de chemare în judecată

înregistrată pe rolul Judecătoriei Ploiești la nr. 5484/281/2008, reclamantul

N.O. a solicitat în contradictoriu cu pârâta S.M., ca instanța să pronunțe o

hotărâre care să țină loc de act autentic de vânzare-cumpărare, având ca obiect

un teren în suprafață de 2816 mp, situat în extravilanul comunei Bărcănești.

La termenul de judecată din data de

03 septembrie 2010, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Hotărârii

Guvernului nr. 237/2002 și a Protocolului nr. 12883 din 15 mai 2002, a

solicitat suspendarea judecării cauzei și sesizarea Curții de Apel Ploiești,

arătând că potrivit actelor administrative a căror nelegalitate o invocă,

terenul cumpărat de la pârâta S.M. și care face obiectul prezentului dosar,

aparține domeniului public al Municipiului Ploiești.

Prin încheierea de ședință din 10

septembrie 2010, Judecătoria Ploiești a admis cererea de sesizare a Curții de

Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal și a

dispus înaintarea cauzei la această instanță, spre competentă soluționare a

excepției de nelegalitate cu care a fost sesizată.

În motivarea excepției de

nelegalitate reclamantul a redat situația de fapt,arătând că la data de 28

august 1998, pentru suprafața de 5000 mp teren a încheiat cu S.M. contractul de

vânzare cumpărare pentru suprafața de teren de 2184 mp și antecontractul de

vânzare cumpărare pentru suprafața de 2816 mp, la notarul public F.M.

Reclamantul a arătat că potrivit

adresei din 26 august 2010 eliberată de către Direcția Evidență și Valorificare

Patrimoniu din cadrul Primăriei Ploiești, suprafața de teren de 2816 mp a fost

inserată în tarlaua 38, care, conform H.G. nr. 237 din 13 martie 2002, a trecut

în domeniul public al Municipiului Ploiești.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul

Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, susținând

că se impune înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, întrucât temeiul de drept al acțiunii îl reprezintă art. 1 din Legea

nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, abrogată prin intrarea în vigoare a

Legii nr. 554/2004.

Pârâtul a mai susținut faptul că

deși Curtea Constituțională a reținut că prevederile art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 sunt constituționale, aceste dispoziții permit cenzurarea fără

limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004 și, pe cale de consecință, contravin dreptului la

un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta Drepturilor

Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului

securității și a dreptului la justiție garantat de art. 6 din Convenție, precum

și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg.

Totodată, instituția pârâtă a

solicitat, în situația în care instanța va examina actul administrativ

contestat pe calea excepției de nelegalitate, să se constate că au fost

respectate, în procedura de elaborare a acestuia, dispozițiile Hotărârii

Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile

pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului (în

vigoare la data adoptării H.G. nr. 237/2002, în prezent abrogată), proiectul

actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în

aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției.

Pârâtul a mai arătat că Hipodromul

Ploiești va fi mai bine organizat și administrat de către autoritatea publică

locală, potrivit destinației sale și în interesul comunității locale, întrucât,

față de starea avansată de degradare în care se află, Consiliul Local al

Municipiului Ploiești dispune de fonduri din bugetul local pentru a suporta

cheltuielile de reparații, modernizare și întreținere.

Prin sentința nr. 20 din 20 ianuarie 2011, Curtea de Apel Ploiești,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția

tardivității invocată de pârâtul Consiliul Local Ploiești,dar a admis excepția

de nelegalitate a H.G. nr. 237/2002 și a Protocolului nr. 12883 din 15 mai

2002, invocată de reclamantul N.O., în contradictoriu cu pârâții S.G., S.B.,

Guvernul României, Municipiul Ploiești prin Primar, Consiliul Local Ploiești,

Agenția Domeniilor Statului București, Prefectura Județului Prahova și

Consiliul Județean Prahova și a constatat nelegalitatea Hotărârii Guvernului

României nr. 237 din 13 martie 2002

privind transmiterea

imobilului Hipodromul Ploiești din proprietatea privată a statului și din

administrarea Societății Naționale C.R. SA în proprietatea publică a statului

și din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului

Ploiești și în administrarea Consiliului Local al Municipiului Ploiești, anexa

2, punctul 29, în ceea ce privește tarlaua 38, parcela 531, pentru suprafața de

2.816 m.p.

Pentru a pronunța aceasta soluție, instanța de fond a

reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește

excepția de tardivitate invocată, Curtea, analizând dispozițiile

art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a

apreciat că se impune a fi respinsă, reținând că legea nu reglementează un

termen imperativ pentru invocarea excepției de nelegalitate și a înlăturat

apărarea pârâtului Guvernul României, potrivit căreia actul administrativ

contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

considerând că

instanța este chemată să verifice

legalitatea actelor administrative contestate pe această cale, ceea ce

presupune cenzurarea acestora prin raportarea la dispozițiile legii.

Instanța de fond a înlăturat și

criticile referitoare la

încălcarea principiului neretroactivității

legii civile și al stabilității raporturilor juridice, reținând poziția Curții

Constituționale potrivit căreia posibilitatea invocării excepției de

nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual oricând, fără

limită în timp, nu este neconstituțională, iar

contestarea

pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul

administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de

legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe

un act ilegal.

Tot

cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, prima

instanță a redat argumentele Curții Constituționale, conform cărora prevederile

art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși

excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele

administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuși

legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate

prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare

la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Cu

privire la exigența impusă de art. 6 din Convenție, instanța de fond a avut în

vedere opinia Curții Constituționale, în sensul că instanța de

contencios

administrativ trebuie să se pronunțe cu celeritate asupra legalității actului

administrativ contestat, tocmai pentru a asigura respectarea cerinței

soluționării într-un termen rezonabil a procesului în cadrul căruia a fost

ridicată.

În

privința practicii C.J.C.E invocată de pârât, Curtea a reținut că, în speță, nu

se regăsește ipoteza avută în vedere în aceste cauze, cât timp reclamantul a

invocat excepția de nelegalitate cu respectarea termenului prevăzut de art. 11

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, formulând plângerea prealabilă la data de 23

septembrie 2010, în termen de 30 de zile de la data luării la cunoștință de

hotărârea în litigiu.

Analizând

motivele de nelegalitate invocate de reclamant, Curtea de Apel a reținut că

reclamantul N.O. a încheiat, în calitate de cumpărător, antecontractul de

vânzare-cumpărare, în formă autentică,

având ca obiect terenul arabil în suprafață de 2.816

mp, situat în extravilanul comunei Bărcănești, județul Prahova, cu vânzătoarea

S.M., teren aflat în posesia vânzătoarei, potrivit adeverinței eliberată de

Comisia comunei Bărcănești de aplicare a Legii fondului funciar și a

procesului-verbal de punere în posesie din 25 ianuarie 1994.

Judecătorul fondului a mai reținut

că vânzătoarea nu și-a executat obligațiile asumate prin convenție, iar

cumpărătorul a solicitat, în temeiul art. 111 C. proc. civ., pronunțarea unei

hotărâri care să țină loc de act autentic de vânzare-cumpărare a terenului,

acțiune în cadrul căreia a invocat nelegalitatea hotărârii prin care terenul în

litigiu a fost trecut în domeniul public al Municipiului Ploiești.

Prima instanță a

constatat că prin H.G. nr. 237/2002,

Hipodromul Ploiești a

fost transmis din proprietatea privată a statului și din administrarea

Societății Naționale C.R. SA în proprietatea publică a statului și din

proprietatea publică a statului în proprietatea publică a Municipiului Ploiești

și în administrarea Consiliului local al Municipiului Ploiești, imobil din care

face parte și tarlaua 38, parcela 531, conform punctului 29 din anexa nr. 2,

respectiv suprafața de 29,19 ha teren arabil.

Examinând cadrul legal incident în cauza dedusă

judecății, Curtea a apreciat că actul administrativ a cărui nelegalitate a fost

invocată de reclamant a fost adoptat cu încălcarea

prevederilor art. 1, art. 3 alin.

(1) și (4) și art. 7 alin. (1) lit. e) și ale pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, constatând că

trecerea terenului

din domeniul privat al statului în

domeniul public

nu a fost justificată de un interes public, iar absența

unei juste și prealabile despăgubiri a determinat vătămarea dreptului de

proprietate al vânzătoarei S.M. asupra terenului în litigiu.

Pe de altă parte, instanța de fond, raportându-se și la concluziile

raportului de expertiză efectuat în cauză, a considerat că nu s-a făcut dovada

existenței unor construcții sau dotări care să necesite lucrări de reabilitare

și modernizare, necesare funcționării hipodromului, astfel cum a susținut instituția

pârâtă.

II. Instanța de recurs

Împotriva sentinței nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal au declarat

recurs atât Guvernul României, cât și Consiliul Local Ploiești și Municipiul

Ploiești prin Primar, care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenții au susținut că instanța a

respins în mod greșit excepția tardivității invocării excepției de

nelegalitate.

S-a mai arătat că și pe fond soluția

este greșită, deoarece contravine principiilor comunitare ale securității

raporturilor juridice și protecției încrederii legitime, încălcându-se și

dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 C.E.D.O. dar și practica

Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și

fiscal, care din 2006 în mod constant a stabilit prin deciziile pronunțate în

acest domeniu că nu pot fi cenzurate, pe calea excepției de nelegalitate,

actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în acest sens pronunțându-se Plenul

secției de contencios administrativ și fiscal al Înaltei Curți de Casație și Justiție

în ședința din 26 mai 2008, în aplicarea art. 20 alin. (2) și 148 alin. (2) din

Constituție.

Recurenții au învederat că actul

normativ contestat s-a adoptat de executiv, așa cum rezultă din Nota de

fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea

proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice, cu respectarea H.G.

nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru

supunerea spre adoptare, de către Guvern, a proiectelor de acte normative, proiectul

actului administrativ fiind avizat de autoritățile publice interesate în

aplicarea acestuia și pentru legalitate, de către Ministerul Justiției.

Recurenții au prezentat situația de

fapt și succesiunea operațiunilor care au condus la adoptarea H.G. nr.

237/2002, arătând că în baza H.G. nr. 996/1999 Hipodromul Ploiești a trecut din

proprietatea publică în proprietatea privată a statului și în administrarea

societății naționale C.R. SA, terenurile deținute de Hipodrom fiind preluate de

către Consiliul Local Ploiești prin Protocolul din 15 mai 2002.

În anul 2002 s-a constatat că

lucrările și construcțiile existente pe terenul de 390,92 ha. aparținând Hipodromului Ploiești se aflau într-o stare avansată de degradare, fiind

necesare lucrări de reabilitare și modernizare, pentru care Consiliul Local

Ploiești dispunea la acea dată de fondurile necesare suportării contravalorii

reparațiilor, modernizărilor și lucrărilor de întreținere.

Recurenții au concluzionat că în

aceste împrejurări Consiliul Local Ploiești a adoptat Hotărârile nr. 44/200 și

197/2001 pentru preluarea Hipodromului Ploiești în proprietatea și

administrarea municipiului Ploiești, acte administrative ce au stat la baza

adoptării H.G. nr. 237/2002, solicitându-se admiterea recursurilor și respingerea

excepției de nelegalitate ca tardivă, iar în subsidiar ca nefondată.

Apărările intimaților

Intimații S.G. și N.O., prin

concluziile scrise depuse la dosar au solicitat respingerea recursurilor ca

nefondate, arătând că este temeinică și legală soluția de admitere a excepției

de nelegalitate a H.G. nr. 237/2002 și Protocolului nr. 12983 din 15 mai 2002,

care face posibilă restituirea terenului preluat abuziv de la vânzătoarea S.M.

(în prezent decedată), situat în tarlaua 38, parcela 531.

Considerentele Înaltei Curți asupra

recursurilor

Analizând sentința criticată prin

prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului,

precum și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că este

afectată legalitatea și temeinicia acesteia, după cum se va arăta în

continuare.

Prima critică ce vizează

soluționarea pretins greșită a excepției tardivității invocării excepției de

nelegalitate este nefondată, întrucât, așa cum corect a stabilit prima

instanță, potrivit disp. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată

oricând într-un proces, indiferent de data emiterii acestuia.

Celelalte motive de recurs sunt însă

fondate. Astfel actele administrative a căror nelegalitate au invocat-o

intimații reclamanți, respectiv H.G. nr. 237/2002 privind transmiterea

imobilului Hipodromul Ploiești din proprietatea privată a statului și din

administrarea Societății Naționale C.R. SA în proprietatea publică a statului

și din aceasta în proprietatea publică a municipiului Ploiești și în

administrarea Consiliului Local Ploiești, precum și Protocolul privind

predarea-primirea terenurilor cu destinație agricolă ce aparțin Hipodromului

Ploiești, înregistrat sub nr. 12883 din 15 mai 2002, sunt acte administrative

individuale, întrucât se adresează unor autorități determinate, dispozițiile

acestora neavând caracter general și impersonal, împrejurare necontestată de

niciuna din părțile din proces.

Datele emiterii acestor acte

administrative – 26 martie 2002 pentru H.G. nr. 237/2002, care a fost publicată

la această dată în M.O. nr. 204 și 15 mai 2002, când s-a încheiat Protocolul

înregistrat sub nr. 12883, sunt anterioare intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004.

Cu privire la dispozițiile art. 4

alin. (1), din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, respectiv a

dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 252/2007,

reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie

precizat însă că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o

parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la

eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale

omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe

de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu

privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu

reglementările și jurisprudența comunitară.

În acest sens, judecătorul național,

în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are

obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției),

asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația

națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor

(C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva

României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830 din 5

decembrie 2007).

Curtea de Justiție de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național, în calitate de prim

judecător comunitar, a reținut și ea că „este de competența instanței naționale

să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau

interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea

generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța

națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității

juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât

al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative,

cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare”

(Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C – 385/06).

Raportându-se așadar la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate)

precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare care permit cenzurarea fără limită în

timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor

principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură

exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea

legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile menționate anterior din

Legea contenciosului administrativ, încalcă astfel dreptul la un proces

echitabil consacrat de art. 6 din Convenția

e

uropeană

a Drepturilor Omului și în practica C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta

drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse

„principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea

articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale

statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra

României, & 39).

C.E.D.O. a reținut că posibilitatea

de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă

o încălcare a principiului securității raporturilor juridice (C.E.D.O.,

Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, &

62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), în opinia separată la această

hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o

hotărâre definitivă, obligatorie și executată…. trebuie considerată ca o

înfrângere a dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.

Actul administrativ necontestat prin

mijloacele prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004 este similar, în privința efectelor produse, cu o hotărâre

judecătorească irevocabilă.

Jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a

excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în

sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare

împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea

acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul

definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță

controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a

excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995

punctul 15 și următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nechi Europe

(C-239/1999, punctul 28 și următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006,

Artzeni și alții (C-346/03 și C-529/03 punctele 30 și următoarele) etc.

Ca o consecință a celor expuse, în

aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată,

prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura în speță aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1), din

Legea nr. 554/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale

art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2006, cu privire la actule

administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004 - H.G. nr. 237/2002 și Protocolul 12883 din 15 mai

2002 a căror legalitate se contestă pe calea excepției de nelegalitate.

Pentru toate aceste considerente, în

temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea 554/2004,

Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursurile pârâților și va

modifica sentința atacată, în sensul că va respinge excepția de nelegalitate

privind H.G. nr. 237/2002 și Protocolul nr. 12883 din 15 mai 2002.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României și de

Consiliul Local Ploiești și Municipiul Ploiești prin Primar împotriva sentinței

nr. 20 din 20 ianuarie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul

că respinge excepția de nelegalitate invocată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 21 iunie 2011.