ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3214/2010

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a reținut, în ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, că aceasta presupune existența identității între persoana chemată în judecată în calitate de pârât și subiectul pasiv al raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, analizarea calității procesuale pasive se va realiza implicit prin raportare la obiectul pretențiilor și specificul acțiunii. Instanța de apel a reținut că cererea ce a format obiectul dosarului a vizat o acțiune în restituire sau echivalent, întemeiată pe dispozițiile speciale ale Legii nr. 10/2001, ea urmărind repararea prejudiciului suferit de reclamant ca urmare a preluării abuzive a proprietății sale. În conformitate cu aceste prevederi ale legii speciale, respectiv art. 21 alin. (4) „în cazul imobilelor deținute de unitățile administrativ teritoriale, restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptățită, se face prin dispoziția motivată a primarului". În același sens, Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 prevăd la pct. 21.5 că „în cazul în care unitatea obligată la restituire este unitatea administrativ teritorială, organul de conducere abilitat expres de lege este primarul. Având în vedere această precizare expresă a legiuitorului, rezultă că nu este necesară o aprobare prealabilă sau ulterioară a restituirii de către consiliul local ori județean, după caz, iar responsabilitatea aplicării legii aparține în totalitate primarului. Așa fiind, Primarul municipiului Constanța este organul executiv, expres împuternicit de legea specială să emită dispoziție motivată și să pună în aplicare măsurile de restituire în natură și prin echivalent, fără ca această prevedere să contravină dispozițiilor cu caracter general privind administrația publică locală - întrucât primarul acționează în calitate de reprezentant al unității administrative teritoriale. Dispozițiile de ordin general, respectiv art. 3 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale prevăd: prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale și de către primari. Pe de altă parte, conform art. 21 și art. 38 din Legea nr. 215/2001 autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia totală în orașe sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive, în timp ce consiliile locale administrează domeniul public și privat al orașului. Conform disp. art. 11 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 în litigiile referitoare la proprietate, unitățile administrativ teritoriale, în speță, municipiul, este reprezentat de Consiliul Local, care dă mandat scris în primul caz primarului. Față de aceste considerente și având în vedere atribuțiile Consiliului Local în administrarea domeniului public și privat al Municipiului Constanța, critica ce vizează lipsa calității procesual pasive a Consiliului Local Constanța, a fost găsită neîntemeiată.

Curtea de apel a apreciat că în mod corect instanța de fond a respins obiecțiunile pârâților la raportul de expertiză cu privire la greșita aplicare a standardelor internaționale de evaluare, grila de comparație nefiind avută în vedere deoarece nu era util în cauză, întrucât valoarea terenului trebuie stabilită numai în măsura în care există teren liber la dispoziția unității administrativ teritoriale, pentru a fi atribuit în compensare. Or, din înscrisurile existente la dosar, nu a rezultat că există terenuri pentru a fi atribuite cu titlu de măsuri reparatorii în echivalent. 3 - 4) Conform dispozițiilor art. 26 din Legea nr. 10/2001, instanța de fond a obligat pârâții să emită dispoziție motivată prin care să propună reclamantului măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul situat în Constanța, compus din teren în suprafață de 3 00 mp și construcție cu 4 camere și 2 antreuri, în prezent demolată - măsuri ce vor consta în compensare cu teren disponibil în patrimoniul municipiului la data executării, iar în caz de imposibilitate de executare, în despăgubiri acordate în condițiile legii speciale, urmând ca valoarea finală a acestora să fie stabilită de Comisia Centrală. Instanța de apel a reținut că este reală susținerea apelanților că k momentul judecării pricinii, Municipiul Constanța nu dispune de teren pentru a fi atribuit în compensare, însă aceasta nu exclude că ar putea exista la momentul punerii în executare a hotărârii, iar numai în caz contrar, se va proceda la înaintarea dosarului pentru stabilirea despăgubirilor de către Comisia Centrală, astfel cum a dispus instanța de fond. Procedând în acest mod, prima instanță nu a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor legii speciale și, în consecință, nu a acordat plus , a mai apreciat curtea de apel, întrucât atât în notificare, cât și prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat atribuirea unui teren în compensare și despăgubiri pentru construcția demolată, iar instanța sesizată a judecat în limitele învestirii sale, acordând măsuri reparatorii în conformitate cu dispozițiile legale. 5 - 6) Prin Sentința civilă nr. 4882 din 31 octombrie 1961 a fostului Tribunal Popular al orașului Constanța, imobilul a fost trecut în proprietatea statului, în baza Decretului nr. 111/1951. Ulterior, în baza acestei hotărâri s-a dat Decizia nr. 558 din 07 iunie 1962 prin care imobilul (poziția 29) a fost trecut din administrația Comitetului Executiv al Sfatului Popular al Orașului Constanța, în administrarea întreprinderii de Locuințe și Localuri Constanța. Prin Sentința civilă nr. 5183 din 13 decembrie 1966 a fostului Tribunal orașului Constanța s-a respins cererea de trecere a imobilului în proprietatea statului. Pe cale de consecință, prin Decizia 604 din 19 iulie 1967 a fostului Popular al orașului Constanța, imobilul în litigiu se scoate din evidențele statului, predându-se proprietarilor. S-a reținut că în perioada 07 iunie 1962 - 19 iulie 1967, imobilul a fost aparent în proprietatea statului în baza Decretului nr. 111/1951. Prin actul de vânzare-cumpărare din 08 aprilie 1968, J.C. și C. au devenit proprietarii acestui imobil, respectiv, teren în suprafață de 300 mp și construcție compusă din 4 camere și două antreuri. Împotriva proprietarilor inițiali și a cumpărătorilor J., Consiliul Popular a introdus o acțiune în revendicare, invocând Decretul nr. 218/1960 ca temei juridic. Prin Sentința civilă nr. 1609 din 15 aprilie 1969 - rămasă definitivă prin Decizia nr. 720 din 29 mai 1970 - a fost admis recursul și s-a constatat că imobilul în litigiu este proprietatea statului. Totodată, instanța de apel a mai reținut că în mod constant în jurisprudență s-a constatat că că Decretul 218 din 1 iulie 1960 și nr. 712/1966, ce au stat la baza pronunțării Deciziei nr. 720 din 29 mai 1970 nu fac parte din categoria actelor normative în baza cărora statul ar fi putut dobândi imobilele cu titlu, având în vedere că Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, modificate prin H.G. nr. 11/1997 au înlăturat decretele mai sus menționate din categoria titlurilor valabile pentru dobândirea proprietății de către stat. Instanța de apel a apreciat că nu se poate reține autoritatea de lucru judecat cu privire la acțiunea în revendicare în baza căreia instanța supremă, prin decizia pronunțată, a stabilit că imobilul revendicat de reclamant este proprietate de stat. Pe de altă parte, s-a reținut că Decretul nr. 218/1960 care se referea la unele împrejurări intervenite înainte de adoptarea lui, situație în care producea efecte retroactiv, nu făcea altceva decât să consfințească împiedicarea accesului la justiție a celui deposedat, iar statul, în calitate de posesor rămânea la adăpostul fiecărei cererii de restituire în natură sau prin echivalent. La rândul său, Decretul nr. 721/1966 a fost adoptat doar pentru întărirea aparenței de legalitate a celui dintâi. În concluzie, instanța de apel a apreciat că cele două acte normative care au stat la baza pronunțării deciziei instanței supreme, contraveneau Constituției în vigoare la acea dată - potrivit cărora dreptul de proprietate era ocrotit de lege, dispozițiilor C. civ. - art. 480 și 481 și art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului - ratificată de România în decembrie 1955. Prin urmare, preluarea nu a operat în baza unui titlu valabil. 7) Curtea de apel a respins ca nefondate și criticile formulate cu privire la greșita obligare a pârâților la achitarea cheltuielilor de judecată către reclamanți, în aplicarea prevederilor art. 274 C. proc. civ. Având în vedere dispozițiile legale menționate, s-a constatat că pârâții au căzut în pretenții și, ca atare, în mod legal instanța de fond i-a obligat la plata cheltuielilor de judecată, chiar dacă prima instanță a admis în parte acțiunea (respingându-se capătul de cerere privind restituirea în natură a terenului), însă s-au stabilit măsuri reparatorii prin echivalent pentru întregul imobilul. În termen legal, împotriva acestei decizii, pârâții au promovat recurs, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. 1. Într-o primă critică formulată, recurenții susțin că respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Constanța a fost confirmată în mod nelegal de instanța de apel, încălcându-se dispozițiile art. 1.8, 21 și 38 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, în condițiile în care Consiliul Local nu are atribuții legale privind cele două obligații ce au format obiectul cererii de chemare în judecată: obligație de a face și de a da. 2. Recurenții mai susțin că greșit instanța de apel a rezolvat critica susținută prin motivele apelului cu privire la obiecțiunile formulate la raportul de expertiză, obiecțiuni care erau întemeiate și trebuiau admise. Din acest motiv, recurenții solicită instanței de recurs să se dispună casarea cu trimitere spre rejudecare în apel pentru verificarea obiecțiunilor lor.

Și cea de-a treia critică analizată de instanța de apel a fost greșit respinsă întrucât, mai arată recurenții, au dovedit în cauză că nu dețin terenuri sau alte bunuri ori servicii pentru a le oferi în compensare. Se afirmă că, astfel cum este reglementată această posibilitate de acordare a măsurilor în compensare, momentul ce interesează pentru soluționarea cauzei este cel al soluționării fondului, dată la care recurenții nu erau în măsură, cum nu sunt nici în prezent, de a face ofertă de restituire prin echivalent în bunuri sau servicii. Totodată, recurenții învederează că se confruntă cu o situație imposibilă față de practica neconformă cu legea a instanțelor din raza sa teritorială, în sensul că obligarea la măsuri în compensare fiind alternativă, deși nu dețin bunuri sau servicii, persoanele îndreptățite pun în executare silită prima dintre ele, caz în care din nou, sunt obligați în instanță la amenzi și daune pentru această neexecutare. Or, situația trebuie clarificată, în sensul că dacă se probează imposibilitatea de restituire prin compensare la data pronunțării, singura alternativă ce trebuie să își găsească reflectarea în dispozitiv, este aplicarea Titlului VII din Legea nr. 247/2005.

Se mai arată de recurenți că anterior s-a pronunțat o hotărâre irevocabilă de respingere a acțiunii în revendicare, în considerentele căreia s-a stabilit că titlul statului este valabil constituit.

Într-o ultimă critică formulată prin motivele de recurs, se invocă ignorarea dispozițiilor art. 276 C. proc. civ., astfel că, în cauză, cheltuielile de judecată acordate reclamanților trebuiau a fi admise în limitele admiterii pretențiilor lor, câtă vreme cererea de chemare în judecată a fost admisă în parte. Intimații reclamanți nu au formulat întâmpinare, iar în recurs nu s-au administrat alte probe, dintre cele permise de dispozițiile art. 305 C. proc. civ. Recursul formulat este nefondat, cerințele art 304 pct. 9 C. proc. civ. nefiind întrunite în speță, astfel cum se va arăta. În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Local al Municipiului Constanța, se constată că recurenții invocă dispoziții din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale prin care se delimitează atribuțiile între autoritatea deliberativă și autoritatea executivă în administrația locală, dispoziții legale ce nu privesc cauza de față, interesând, din perspectiva legii speciale, conform principiului spedalia nerdibus demgant, competențele partajate între autoritățile publice locale. Prevederile Legii nr. 10/2001 stabilesc atribuții în sarcina unităților deținătoare de a soluționa notificările formulate pe temeiul ei (ipostază în care se află și unitățile administrativ teritoriale), sens în care dispune art. 25 alin. 1, iar primarul este reprezentantul unității administrativ teritoriale, calitate în care emite în numele subdiviziunii administrative, dispoziție motivată, astfel cum prevede art. 21 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, republicată. Totodată, cel din urmă text prevede: „În cazul imobilelor deținute de unitățile administrativ teritoriale, restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptățită se face prin dispoziția motivată a primarilor, respectiv, a primarului general al municipiului București, ori, după caz, a președintelui consiliului județean." În plus, Legea nr. 10/2001 al cărei înțeles se întregește cu H.G. nr. 250/2007 de aprobare a Normelor Metodologice de aplicare unitară a ei, conține ea însăși inadvertențe de terminologie, astfel cum reiese din Cap. 2 din norme, în ce privește explicitarea noțiunii de unitate deținătoare unde se uzitează (cu titlu de exemplu) noțiunea de primărie și care, din perspectiva dreptului comun în materie (Legea nr. 215/2001), este o abstracție fără existență juridică. Pe de altă parte, chiar dacă obligația de a emite dispoziție motivată de soluționare a aceleiași notificări cu privire la unul și același imobil (privit ca un obiect indivizibil), astfel cum reiese din dispozițiile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 anterior citate, nu poate reverii atât în sarcina primarului cât și în sarcina președintelui consiliului județean, dat fiind faptul că prin cererea de chemare în judecată reclamanții au solicitat instanței cenzurarea refuzului nejustificat al entității notificate de a emite dispoziție de soluționare a notificării (conform dezlegărilor date prin Decizia în interesul legii nr. XX din 19 martie 2007 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție), se poate prezuma că aceștia nu erau în cunoștință de cauză cu privire la debitorul obligației enunțate. În plus, respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a consiliului local Constanța, se confirmă din perspectiva soluției pronunțate, întrucât prima instanță a stabilit în favoarea reclamanților o creanță decurgând din dispozițiile legii speciale: de a li se face prin dispoziție motivată, ofertă de măsuri reparatorii prin echivalent constând în compensare cu un teren disponibil la data executării în patrimoniul municipiului, iar în caz de imposibilitate de executare a acestei obligații, să se emită dispoziție motivată le facă propunere de despăgubiri în condițiile legii speciale, art. 16 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005. Or, de vreme ce la momentul actual recurenții au dovedit că nu dețin terenuri pentru a fi atribuite în compensare, este posibil, ca până la data executării (benevole sau solicitate pe cale de executare silită) să se identifice asemenea imobile care să facă posibilă îndeplinirea obligației prioritare stabilite în sarcina pârâților. Asemenea posibilitate constă chiar în identificarea unor soluții care să presupună de exemplu trecerea unor terenuri din domeniul public în domeniul privat, în condițiile art. 10 alin. (2) din Legea 213/1998, astfel cum prevede și art. 1.7 din H.G. nr. 250/2007, caz în care competențele pentru o atare schimbare de regim juridic revine consiliului județean sau local. Obligația, astfel cum a fost stabilită în sarcina pârâților are un grad de incertitudine, însă, vătămarea cauzată de un asemenea neajuns nu poate fi invocată decât de creditorii ei, așadar de reclamanții; or, aceștia nu au promovat căile de atac împotriva sentinței de fond. 3. În acest context, prin derogare de la ordinea criticilor anterior expusă, se impune și cercetarea motivului de recurs privind susținerea potrivit căreia prin soluția atacată s-a stabilit o obligație alternativă, ceea ce este nereal. Înalta Curte apreciază că instanța a stabilit o ordine de preferință a executării obligației decurgând din raportul de restituire, ordine decurgând din reglementarea graduală a modalităților de reparație ce decurge din economia Legii nr. 10/2001: restituirea în natură, principiu prevalent, stabilit prin chiar dispozițiile art. 1 alin. (1) din lege și restituirea prin echivalent, care, conform art. 1 alin. 2 din lege, se poate realiza prin compensare cu alte bunuri sau servicii (cu acordul persoanei îndreptățite) sau acordarea de despăgubiri în condițiile prevederilor legii speciale privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv. Cum în speță, măsura restituirii în natură nu a fost posibilă, întrucât terenul nu este liber în sensul legii, instanța a acordat beneficiul măsurilor reparatorii prin echivalent, realizând o ierarhie a acestora, fără a exclude vocația reclamanților la acordarea unui teren în compensare (conform acordului decurgând din modalitatea de formulare a cererii de chemare în judecată), dacă până la executare această modalitate de reparație va fi posibilă, conservarea vocației reclamanților la acest tip de măsură reparatorie prin echivalent, operând până la momentul executării. Pentru cazul imposibilității executării ei, devine exigibilă obligația de emitere a despăgubirilor în condițiile legii speciale, fiind suficient, în caz de pornire a unei executări silite de către reclamanți prin care să se pretindă executarea primei obligații (ca obligație prioritară), ceea ce nu le poate fi interzis, să se facă dovada de către unitatea administrativ teritorială a inexistenței, în continuare, respectiv, și la momentul executării, a unor terenuri la dispoziția sa dintre care să le poată fi acordat unul în compensare. Obligația nu poate fi alternativă întrucât ea nu are o pluralitate de obiecte dintre care care să poată fi ales spre executare unul dintre ele (alegere care, în principiu, aparține debitorului, conform art 1027 C. civ.) în unul și același moment, ci, exigibilitatea celei de-a doua obligații depinde de condiția imposibilității executării celei dintâi. Imposibilitatea de executare privind acordarea unui teren în compensare constituie o împrejurare ambivalență: pentru prima obligație este condiție rezolutorie, în timp ce pentru ce-a de doua reprezintă condiție suspensivă. Soluția pronunțată în cauză de instanțele de fond este una inovatoare, însă, Înalta Curte apreciază că ea nu contravine spiritului legii speciale. 2. Referitor la greșita soluționare a motivului de apel privind respingerea obiecțiunilor pârâților la raportul de expertiză, înalta Curte constată că aceasta nu este o critică de nelegalitate posibil de încadrat în dispozițiile art. 304 C. proc. civ., fiind o chestiune de apreciere a temeiniciei lor, apreciere ce aparține instanței în fața căreia proba a fost administrată, după cum prin motivele de recurs pârâții nu au invocat vreun text încălcat sau aplicat greșit de curtea de apel în rezolvarea acestei critici formulate prin calea de atac anterioară. 4. Puterea de lucru judecat susținută de recurenți prin referire la decizia anterioară prin care s-a stabilit că statul are un titlul valabil, în mod legal a fost înlăturată de instanța de apel. Hotărârea anterioară este Sentința civilă nr. 1609 din 15 aprilie 1969 - rămasă definitivă prin Decizia nr. 720 din 29 mai 1970 prin care a fost admis recursul și s-a constatat că imobilul în litigiu este proprietatea statului, pricina având ca obiect cererea de revendicare a imobilului în promovată de Consiliul Popular împotriva proprietarilor inițiali și a reclamanților de la care aceștia au cumpărat în anul 1968, în baza Decretului nr. 218/1960. Deși era suficient (din perspectiva triplei identități presupuse de instituția puterii de lucru judecat, conform art. 1201 C. Civ.), să se constate că este diferită cauza juridică a celor două cereri de chemare în judecată, instanța de apel a constatat că hotărârea judecătorească irevocabilă anterioară nu poate constitui temei valabil de preluare a imobilului în proprietatea statului, avându-se în vedere neconcordanța acestuia cu Constituția, cu dispozițiile Codului Civil și Declarația Universală a Drepturilor Omului, evaluare realizată în baza art. 6 din Legea nr. 213/1998. 5. Legal a fost soluționat și motivul de apel privind obligarea pârâților la cheltuielile de judecată efectuate de reclamanți la prima instanță, dispozițiile art. 276 C. proc. civ. nefiind aplicabile. Pretențiile reclamanților nu au fost admise în parte, ci în tot, potrivit celor deja arătate, astfel că nu era posibilă reducerea lor proporțională, pe acest temei. Măsurile reparatorii prin echivalent au fost recunoscute atât pentru întreaga suprafață de teren de 300 mp, cât și pentru construcția demolată, așadar, pentru întregul imobil situat în Constanța, ce le-a fost preluat. Având în vedere toate aceste considerente, înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în aplicarea dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.