ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3341/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3341/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

de nelegalitate. Cadrul procesual

Prin Încheierea

pronunțată la data de 06 septembrie 2011 de către Judecătoria Arad – secția

civilă, în dosarul nr. 9686/55/2011, a fost sesizată secția de contencios

administrativ a Curții de Apel Timișoara cu soluționarea excepției de

nelegalitate a dispozițiilor cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009

al Agenției Naționale pentru Cadastru și Publicitate Imobiliară.

Judecătoria Arad

fusese învestită cu o plângere formulată de reclamantul Municipiul Arad -

Primăria Municipiului Arad împotriva încheierii de carte funciară din 10 mai 2011,

prin care s-a respins cererea sa de reexaminare a încheierii de carte funciară din

31 martie 2011, prin care registratorul a respins cererea de dezlipire imobil

conform Hotărârii nr. 27 din 10 februarie 2011 emisă de Consiliul Local Arad,

în baza prevederilor cuprinse în art. 83 alin. (2

1

) din Regulamentul

aprobat prin Ordinul Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr.

633/2006 modificat și completat prin Ordinul nr. 133/2009.

Reclamantul a invocat

excepția de nelegalitate a prevederilor cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul

Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 133/2009,

apreciind că sunt contrare prevederilor cuprinse în Legea nr. 7/1996, art. 42 alin.

(1) și (2), care stipulează următoarele: „imobilul înscris în cartea funciară

se poate modifica prin alipiri, dezlipiri sau prin mărirea sau micșorarea

întinderii acesteia”, iar potrivit alin. (2) „dezlipirea unui imobil sau a unei

părți dintr-un imobil se face împreună cu sarcinile care grevează imobilul”.

În optica

reclamantului, prin art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 s-a prevăzut în

plus față de legea cadru că notarea litigiilor privind imobilul înscris în

cartea funciară constituie piedică la comasarea sau dezmembrarea imobilului

până la radierea acestuia, încălcându-se astfel principiul ierarhiei normelor

juridice și art. 108 din Constituție privind abilitatea Guvernului de a emite

acte administrative.

Prin întâmpinare,

pârâta Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară a invocat, în

principal, inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, în raport de caracterul

normativ al Ordinului Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr.

133/2009, care aprobă Regulamentul de organizare și funcționare a birourilor de

cadastru și publicitate imobiliară, în opinia sa, excepția de nelegalitate

putând viza doar actele administrative unilaterale cu caracter individual

precum și excepția lipsei procedurii prealabile, arătând că în speță sunt

incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, a

arătat că dispozițiile art. 83 alin. (2

1

) din regulamentul aprobat

prin Ordinul Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 633/2006

nu încalcă prevederile art. 42 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, în condițiile în

care, aceste prevederi au fost modificate prin pct. 5 din Legea nr. 71/2011

pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, astfel

încât, sediul materiei se regăsește în cuprinsul art. 879 C. civ., potrivit

căruia alipirea sau dezlipirea unui imobil grevat cu sarcini nu se poate face

decât cu consimțământul titularilor acelor sarcini. Plângerea împotriva încheierii

de carte funciară sau litigiul înregistrat pe rolul unei instanțe nu constituie

sarcină în sensul art. 879 C. civ., întrucât dezlipirea și alipirea unor

imobile efectuate în condițiile legii reprezintă operațiuni tehnice care nu

aduc atingere dreptului real și nu limitează dreptul de dispoziție.

Pârâta a susținut că

reglementarea incriminată de reclamant a fost introdusă datorită situației

apărute în practică, în sensul în care, hotărâri judecătorești irevocabile nu

au putut fi puse în aplicare de persoanele interesate, întrucât imobilele la

care se refereau au făcut între timp obiectul unor operațiuni de alipire sau

dezlipire, ori au fost înstrăinate către terți, astfel încât hotărârile nu au

mai putut fi executate.

Pârâta N.E.E., prin

întâmpinarea depusă după dezbateri, la data de 14 februarie 2011, a susținut

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate pentru actele administrative cu

caracter normativ, precum și lipsa procedurii prealabile, pe fondul cauzei

arătând că prevederile incriminate nu contravin Legii nr. 7/1996.

de apel

Prin sentința nr. 90

din 13 februarie 2012, Curtea de apel Timișoara – secția contencios

administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a

dispozițiilor art. 83 alin. (2) din Ordinul A.N.C.P.I. nr. 633/2006 formulată

de reclamantul Municipiul Arad – Primăria Municipiului Arad în contradictoriu

cu pârâții N.E.E. și Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea de apel a respins excepția inadmisibilității formulării

excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative cu caracter

normativ, reținând că, potrivit soluției de unificare a practicii judiciare

adoptată în plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal

a Înaltei Curții de Casație și Justiție, pot fi cenzurate pe calea excepției de

nelegalitate actele administrative unilaterale fără a distinge după cum acestea

au caracter normativ sau individual, întrucât ambele categorii aparțin sferei

largi a actelor administrative unilaterale definite conform art. 2 lit. c) teza

1 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta

Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că din interpretarea

dispozițiilor art. 4 nu se poate susține că legiuitorul a avut în vedere doar

actele administrative cu caracter individual care nu mai pot fi atacate pe

calea acțiunii directe, ci și actele administrative unilaterale cu caracter

normativ, care în principiu pot fi atacate oricând, întrucât acestea pot fi

supuse controlului de legalitate nu numai pe calea acțiunii directe dar și pe calea

excepției de nelegalitate.

Referitor la excepția

lipsei procedurii prealabile, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea

de apel a reținut că este neîntemeiată, întrucât în cazul excepției de

nelegalitate plângerea prealabilă nu este obligatorie, după cum rezultă expres

din dispozițiile cuprinse la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei,

Curtea de apel a reținut că prin Ordinul Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate

Imobiliară nr. 133/2009 s-a modificat Regulamentul de organizare și funcționare

a birourilor de cadastru și publicitate imobiliară aprobat prin Ordinul

Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 633/2006 în sensul

că art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 a introdus alin. (2

1

) al art.

83 din Ordinul Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 633/2006,

cu următorul cuprins: „Notarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară

și a litigiilor având ca obiect imobilul înscris în cartea funciară constituie

piedică la comasarea sau dezmembrarea imobilului, până la radierea

acestora".

Curtea de apel a

apreciat că dispozițiile cuprinse în Ordinul nr. 133/2009 nu încalcă

prevederile invocate de reclamant, dispoziția legală cuprinsă la art. 42 din

Legea nr. 7/1996 având, la data formulării excepției de nelegalitate următorul

conținut: „Proprietarii unor imobile învecinate, în vederea unei mai bune

exploatări a acestora, pot să le alipească într-un imobil, în baza unei

documentații cadastrale și a actului autentic, întocmite în condițiile legii”,

astfel încât nu se poate reține concluzia potrivit căreia prin textul de lege

criticat se adaugă la lege, în sensul că se modifică un act normativ cu o forță

superioară printr-un act normativ inferior.

Scopul prevederilor

cuprinse la art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 vizează reglementarea

situațiilor în care, urmare unor plângeri formulate împotriva încheierilor de

carte funciară sau urmare unor acțiuni ce au ca obiect drepturi reale înscrise

în cartea funciară, prin hotărâri judecătorești irevocabile se schimbă situația

juridică a acestor imobile.

Regulamentul de carte

funciară a reglementat astfel ipoteza în care, pe parcursul derulării acțiunii

în justiție ar avea loc operațiuni de dezlipire sau alipire a acestor imobile

având ca urmare crearea de noi imobile identificate cu numere cadastrale și de

carte funciară noi, astfel încât nu ar mai fi puse în aplicare hotărârile

pronunțate de instanțele de judecată, întrucât urmare a acțiunilor de alipire

sau dezlipire s-ar modifica datele de identificare ale imobilului inițial.

În aprecierea

instanței, Ordinul nr. 133/2009 nu adaugă nepermis la dispozițiile Legii nr. 7/1996,

ci este de natură a modifica și completa Regulamentul de organizare și

funcționare a birourilor de cadastru și publicitate imobiliară, aprobat prin

Ordinul Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 633/2006,

care reglementează în mod esențial procedura înscrierilor în cartea funciară

vizând printre altele și ipoteza în care este notată o acțiune cu privire la un

imobil, notare de natură să constituie o piedică la comasarea sau dezmembrarea

imobilului până la radierea sa, fără a aduce atingere dispozițiilor cuprinse în

Legea nr. 7/1996 care permit efectuarea operațiunilor de alipire sau dezlipire

a unui imobil în condițiile precizate.

de Municipiul Arad

Împotriva sentinței

Curții de apel a formulat recurs în termen legal Municipiul Arad – Primăria

Municipiului Arad, invocând dispozițiile art. 304 pct. 5 și 9 C. proc. civ.

coroborate cu art. 312 alin. (3) și (5) din același cod și solicitând, în

principal, casarea cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

Deși recurentul nu

și-a structurat criticile formulate în motive de recurs, din modul cum a

conceput memoriul de recurs rezultă că hotărârea Curții de apel este combătută

sub două aspecte, respectiv:

a) omisiunea de a

analiza motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate; argumentarea

soluției prin considerente contradictorii.

Potrivit

recurentului, niciunul dintre motivele de nelegalitate nu a fost antamat de

instanță, care s-a raportat confuz la prevederile Legii nr. 7/1996, reținând că

aceasta prevede posibilitatea efectuării operațiunilor de alipire sau dezlipire

a unui imobil în timp ce actul administrativ interzice și, cu toate acestea, a

respins excepția de nelegalitate.

b) interpretarea

greșită a dispozițiilor art. 42 din Legea nr. 7/1996.

Recurentul arată că

din analiza logico-sistematică a prevederilor textului legal indicat rezultă că

existența unor sarcini nu împiedică dezmembrarea sau comasarea imobilului și,

ca atare, consideră că prevederea introdusă prin art. I pct. 18 din Ordinul nr.

133/2009 al A.N.C.P.I. adaugă la lege.

intimatei A.N.C.P.I.

Prin întâmpinarea

formulată, emitentul actului atacat a solicitat respingerea recursului ca

nefondat, însușindu-și pe fondul excepției de nelegalitate, argumentația primei

instanțe.

De asemenea,

intimatul a reiterat inadmisibilitatea excepției, derivată din caracterul

normativ al actului atacat, insistând îndeosebi asupra efectelor deduse din

aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în sensul că anularea textului atacat

ar produce efecte numai pentru viitor, neavând nicio utilitate pentru cauza în

care a fost invocată excepția de nelegalitate.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

admisibilitatea excepției de nelegalitate

Examinând cu

prioritate finele de neprimire reiterat în recurs de intimata A.N.C.P.I.,

Înalta Curte constată că argumentele primei instanțe sunt, în această privință,

la adăpost de orice critică.

Într-adevăr,

utilizând regulile de interpretare gramaticală, logică, sistematică și

istorico-teleologică a primelor două alineate ale art. 4 din Legea nr. 554/2004,

se ajunge la concluzia că și actele administrative cu caracter normativ pot fi

supuse controlului de legalitate pe calea excepției.

Raționamentul expus

de intimată în cuprinsul întâmpinării, fondat pe efectele ex nunc ale

hotărârilor judecătorești irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte

un act administrativ normativ, este străin de cauza de față care are ca obiect

soluționarea unei excepții de nelegalitate iar nu anularea unui act

administrativ.

Prin urmare,

consecințele admiterii excepției de nelegalitate se raportează la prevederile art.

4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond urmând a soluționa cauza

fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, iar nu la

cele cuprinse în art. 23 din același act normativ, cum eronat a susținut

intimata A.N.C.P.I.

Concluzionând în

această privință, Înalta Curte mai reține că accesibilitatea și

previzibilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004, text legal primitor de multiple

înțelesuri și interpretări au fost asigurate la nivelul acestei instanțe de o

jurisprudență uniformă, în sensul anterior prezentat.

motivele de recurs

Recurentul-reclamant

Municipiul Arad a încorporat în plângerea formulată împotriva Încheierii de

C.F. din 10 mai 2011, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 83 alin. (2

1

)

din Regulamentul de organizare și funcționare a birourilor de cadastru și

publicitate imobiliară aprobat prin Ordinul A.N.C.P.I. nr. 633/2006, text legal

introdus prin art. I pct. 18 din Ordinul nr. 133/2009 cu același emitent.

Ca urmare, instanța

de fond – Judecătoria Arad, constatând că sunt îndeplinite cerințele art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, a sesizat instanța competentă să soluționeze

excepția de nelegalitate – Curtea de Apel Timișoara, care, prin sentința

atacată cu recursul de față a constatat că excepția nu este fondată.

Soluția adoptată este

corectă, și instanța de recurs constatând conformitatea textului atacat cu

actele normative cu forță juridică superioară în vederea executării cărora a

fost emis.

Detaliind problema de

drept și răspunzând în același timp la motivele de recurs, Înalta Curte reține

următoarele:

2.1. Referitor la

motivarea hotărârii

După cum s-a arătat

în precedent, excepția de nelegalitate a fost invocată prin chiar plângerea

formulată împotriva încheierii de carte funciară, motivele acesteia vizând

încălcarea prevederilor art. 42 din Legea nr. 7/1996, precum și a normelor de

tehnică legislativă (filele 6-8 dosar Judecătoria Arad), teza recurentului

fiind în sensul că prevederea atacată nu concordă cu dispozițiile normative cu

forță superioară în baza cărora a fost adoptată, ci adaugă la lege.

Din cuprinsul

considerentelor sentinței prezentate rezumativ la pct. I.2. din această

decizie, rezultă că instanța a răspuns la motivele excepției de nelegalitate în

mod efectiv, iar argumentația prezentată este coerentă și convingătoare.

Este real că forma art.

42 din Legea nr. 7/1996 a cadastrului și publicității imobiliare, redată la pct.

I.1. din decizie, în vigoare la data adoptării dispoziției normative atacate cu

excepția de nelegalitate era diferită de forma existentă la data invocării

excepției pe care a analizat-o instanța, redată la pct. I.2. din decizie, dar

aceasta nu schimbă concluzia expusă în paragraful precedent pentru că, în

esență, conținutul reglementării primare a rămas același.

2.2. Referitor la

excepția de nelegalitate

Cenzurarea

legalității unui act administrativ pe calea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004

presupune cu necesitate raportarea sa la actele normative cu forță juridică

superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis,conform principiului

ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5)

din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În cazul de față,

autorul excepției susține că interdicția instituită prin textul criticat

contravine Legii nr. 7/1996, depășind cadrul normativ instituit prin

dispozițiile art. 42 alin. (2) care permit modificarea imobilului înscris în

cartea funciară „împreună cu sarcinile” care îl grevează. În accepțiunea sa,

plângerea împotriva încheierii de carte funciară sau un litigiu referitor la

imobil înregistrat pe rolul unei instanțe de judecată ar reprezenta sarcini ale

imobilului și, deci, acestea nu ar împiedica operațiunile de modificare a

imobilului prin alipiri sau dezlipiri.

Acest punct de vedere

nu poate fi primit, câtă vreme sarcinile care grevează imobilul vizează

drepturile reale de garanție imobiliară (ipoteci, privilegii), iar nu litigiile

care se poartă în legătură cu un imobil.

Evoluția normativă

ulterioară adoptării dispoziției analizate limitează și mai mult condițiile în

care se poate alipi sau dezlipi un imobil grevat de sarcini, art. 879 alin. (3)

din noul C. civ. stabilind imperativ că aceste operațiuni de modificare a

imobilului nu se pot face decât cu consimțământul titularilor sarcinilor respective.

În fine, nu pot fi

ignorate elementele de oportunitate notorii invocate de emitentul actului

administrativ,constând în imposibilitatea obiectivă a punerii în executare a

unor hotărâri judecătorești în situația în care imobilele care figurau în

dispozitiv făcuseră între timp obiectul unor operațiuni de alipire sau

dezlipire, cu consecința modificării datelor de identificare ale imobilului

inițial ori se admisese plângerea împotriva încheierii de carte funciară, cu

consecința schimbării situației juridice a imobilelor respective.

soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Municipiul Arad – Primăria Municipiului Arad împotriva sentinței nr.

90 din 13 februarie 2012 a Curții de Apel Timișoara - secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 iunie 2012.