ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3940/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3940/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Judecătoriei Timișoara, petenta M.E. a formulat o plângere împotriva încheierii

de carte funciară din 17 martie 2010, prin care Oficiul de Cadastru și

Publicitate Imobiliară a admis cererea formulată de Municipiul Timișoara, prin

Primar - Direcția Patrimoniului Primăriei Timișoara, pentru intabularea în

cartea funciară nr. X Timișoara (provenită din conversia de pe hârtie a CF Y

nr. top Z) a H.G.nr. 1016/2005.

Prin încheierea din

ședința publică de la 13 ianuarie 2011, Judecătoria Timișoara a admis cererea

formulată de petenta M.E. având ca obiect sesizarea instanței de contencios

administrativ, a dispus înaintarea dosarului și sesizarea Curții de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ cu soluționarea excepției de

nelegalitate a H.G. nr. 1016/2005 - Anexa 2 poziția 2387, având ca obiect

trecerea în domeniul public al Municipiului Timișoara a terenului în suprafață

de 2877 mp, evidențiat în cartea funciară nr. X Timișoara (provenită din

conversia de pe hârtie a CF Y nr. top Z), teren aferent locuinței situate în

Timișoara, dobândită de petentă în baza Legii nr. 112/1995 și a suspendat

judecarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară, formulată de

petenta M.E., în contradictoriu cu intimatul Municipiul Timișoara, prin Primar,

pe durata soluționării excepției de nelegalitate.

În urma examinării

admisibilității cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ cu

excepția de nelegalitate, judecătoria a constatat că hotărârea de guvern

atacată are caracterul unui act administrativ individual, în legătură directă

cu cauza de față, care impune examinarea regimului juridic al proprietății

asupra imobilului la care face referire actul de dispoziție al Guvernului

României.

În consecință, s-a

făcut aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Cererea a fost

înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și

fiscal.

Prin întâmpinare,

pârâtul Municipiul Timișoara a solicitat, în principal, respingerea excepției

de nelegalitate ca fiind introdusă de o persoană lipsită de calitate procesuală

activă, iar, în subsidiar, respingerea excepției ca nefondată.

De asemenea,

emitentul actului administrativ, respectiv Guvernul României, care a fost citat

în cauză în calitate de pârât, a depus o întâmpinare, prin care a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr. 240

din 6 iunie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta M.E. în

dosarul nr. 10851/325/2010 al Judecătoriei Timișoara, în contradictoriu cu

pârâții Guvernul României și Municipiul Timișoara prin Primar, a constatat

nelegalitatea H.G. nr. 1016/2005 - anexa 2 poziția 2387 în privința imobilului casă

și teren situat în Timișoara, evidențiat în CF X nr. top Z, în suprafață de

2877 mp și a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a

cheltuielilor de judecată în sumă de 1244 RON.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, curtea a reținut faptul că prin H.G. nr. 1016/2005, s-a

procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al

Municipiului Timișoara, fiind inclus la anexa 2 poziția 2387 imobilul care

constă în casă și teren, situat în Timișoara evidențiat în X nr. top Z, teren

în suprafață de 2877 mp.

Pe de altă parte,

prima instanță a avut în vedere cartea funciară individualizată anterior,

conform căreia reclamanta M.E. a dobândit dreptul de proprietate asupra casei

prin cumpărare în baza Legii nr. 112/1995, iar acest drept de proprietate a

fost intabulat în cartea funciară la data de 3 septembrie 1997.

Așadar, la data

emiterii H.G. nr. 1016/2005, imobilul reprezentat de o casă din Timișoara, nu

se mai afla în patrimoniul Statului Român.

Prin urmare, chiar

dacă actul de atestare a domeniului public local nu dă naștere la drepturi noi

și nu modifică regimul juridic actual al bunurilor respective este firesc ca

acele bunuri să aparțină în mod legal Statului Român la data atestării.

Or, această condiție

nu este îndeplinită în ceea ce privește construcția, de vreme ce statul nu mai

era proprietarul ei.

În acest context,

Curtea a apreciat că reclamanta are un interes legitim și actual, ocrotit prin

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, de a solicita anularea parțială a H.G.

nr. 1016/2005 - anexa 2 poziția nr. 2387.

În concepția

instanței, nu este îndeplinită condiția cuprinsă la art. 8 alin. (2) din Legea

nr. 213/1998 privind proprietatea publică referitoare la apartenența bunului la

domeniul public al statului sau al unității administrativ-teritoriale.

În plus, judecătorul

fondului a constatat faptul că terenul în suprafață de 2877 mp s-a aflat în

proprietatea statului și în administrarea operativă a I.C.R.A.L. Timișoara, dar

pentru a face obiectul unei hotărâri de trecere în domeniul public al acestei

unități administrativ-teritoriale, era necesară îndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.

Din enumerarea

cuprinsă în pct. III din anexa la același act normativ rezultă că apartenența la

domeniul public este dată de utilitatea publică sau interesul public local

legat de imobilele respective, iar în speță, nu s-a dovedit o asemenea

utilitate publică sau interes public, prin raportare la un teren aferent unui

imobil reprezentat de o casă de locuit, chiar dacă acest teren a fost

proprietatea statului român.

Pe de altă parte, nu

trebuie ignorată concluzia primei instanțe în sensul că terenurile aferente

imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din

domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, astfel

că aceste terenuri nu pot fi supuse regimului proprietății publice, ce ar

presupune, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, imposibilitatea

înstrăinării acestora, ele putând fi date numai în administrare, concesionare

sau închiriere în condițiile legii.

În opinia curții,

terenul aflat în discuție nu respectă dispozițiile imperative ale Legii nr.

213/1998 și nici nu este de uz sau de interes public local, dacă e să se aibă

în vedere natura sa.

Pe cale de

consecință, cuprinderea terenului litigios în domeniul public al municipiului

Timișoara și atestarea lui ca atare prin H.G. nr. 1016/2005 s-a realizat cu

încălcarea prevederilor art. 1, art. 3 alin. (4) și art. 7 din Legea nr. 213/1998.

Împotriva acestei

hotărâri judecătorești s-au promovat recursuri în termen legal de către pârâți.

Astfel, recurentul

Municipiul Timișoara a solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul

respingerii excepției de nelegalitate ca nefondată.

În motivarea acestei

căi extraordinare de atac, încadrată în drept în prevederile art. 304 pct. 8 și

9 C. proc. civ., recurentul mai sus-indicat a precizat că hotărârea în discuție

este netemeinică și nelegală, întrucât nu a ținut seama de dispozițiile legale

incidente în cauză.

În opinia

recurentului, H.G. nr. 1016/2005 privește doar terenul în litigiu, iar

motivarea primei instanțe, în sensul că se vatămă dreptul de proprietate al

reclamantei asupra construcției este greșită.

Cu alte cuvinte, prin

actul administrativ contestat nu s-a vătămat reclamantei nici un drept

subiectiv sau interes legitim, deoarece ea nu a fost deposedată de proprietatea

asupra bunului aflat în discuție, întrucât acesta aparține de fapt altui

titular.

În plus, recurentul

Municipiul Timișoara a susținut faptul că ține de aprecierea discreționară a

autorității competente să stabilească dacă un bun, care nu se încadrează

printre cele prevăzute în anexă, este sau nu de uz sau interes public.

Așadar, hotărârea

atacată nu este nelegală prin simplul fapt că stabilește că imobilul menționat

la poziția 2387 face parte din domeniul public, în condițiile în care Consiliul

Local al Municipiului Timișoara a apreciat că este de uz sau interes public,

deoarece aprecierea privește propriile bunuri, iar nu bunurile reclamantei.

În altă ordine de

idei, recurentul a indicat faptul că, prin H.C.L. nr. 275/2009, s-a aprobat

vânzarea terenurilor excedentare parcelelor de sub construcțiile dobândite

conform Legii nr. 112/1995, iar prin H.C.L. nr. 8/2011 s-a aprobat Regulamentul

de atribuire și vânzare a terenurilor respective.

În opinia aceluiași

recurent, H.G. nr. 1016/2005 este o hotărâre de atestare a domeniului public și

nu de trecere în domeniul public.

Pentru argumentarea

acestui punct de vedere au fost amintite prevederile art. 8 și art. 21 din

Legea nr. 213/1998.

Prin urmare, după

operațiunea de trecere în domeniul public a bunurilor unităților administrativ-

teritoriale, urmează procedura de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul

public de interes județean sau local prin hotărâre de Guvern.

Pe de altă parte,

recurentul a subliniat faptul că H.G. nr. 1016/2005 a fost adoptată în baza

H.C.L. nr. 145/2004, care nu a fost contestată în procedura prevăzută de art. 8

alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

De asemenea,

recurentul-pârât a arătat faptul că partea adversă nu a făcut dovada

preexistenței dreptului de proprietate asupra imobilului în cauză, care să fie

recunoscut de lege și să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu s-a

făcut nici proba legăturii de cauzalitate între act și vătămarea invocată.

În concepția

aceluiași recurent, prin natura sa juridică, actul de atestare a bunurilor care

aparțin domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici

nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, deci nu este de natură a

vătăma vreun drept. Prin astfel de acte administrative, consiliile locale

stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, iar

hotărârile lor nu au nici un efect asupra proprietății altor persoane.

Recurentul-pârât

Guvernul României a solicitat în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ. casarea sentinței, în sensul respingerii excepției de

nelegalitate ca neîntemeiată.

În esență, acest

recurent-pârât a considerat că sentința instanței de fond este nelegală, fiind

dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii.

După ce a prezentat

actele normative aplicate și principalele momente ale emiterii H.G. nr.

1016/2005, recurentul Guvernul României a arătat că, în speță, inventarul

bunurilor ce aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara a fost atestat

inițial prin H.G. nr. 977/2002, anexa nr. 2. Însă, de la momentul emiterii

acesteia, un număr important de bunuri și-au schimbat regimul juridic, fiind

realizate transferuri din domeniul public sau privat al statului în domeniul

public al unităților administrativ-teritoriale din județul Timiș sau au fost

constatate o serie de inadvertențe între inventarele bunurilor atestate și

situația de fapt.

În aceste condiții, a

fost necesară reevaluarea inventarelor bunurilor care alcătuiesc domeniul

public al județului, al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș,

cu consecința modificării/completării anexelor la H.G. nr. 977/2002.

Prin urmare, având în

vedere și art. 56 și urm. din Legea nr. 24/2000, a fost adoptată H.G. nr.

1016/2005.

Recurentul Guvernul

României a fost de acord cu natura juridică a actului administrativ atacat,

astfel cum aceasta a fost menționată de celălalt recurent.

De asemenea,

recurentul-pârât a învederat faptul că a fost emisă o hotărâre de Consiliul

Local Timișoara, prin care au fost însușite completările la inventarul

bunurilor din domeniul public local și care pot fi contestate în fața

instanțelor judecătorești competente.

În sprijinul soluției

adoptate, recurentul Guvernul României a indicat prevederile art. 26 din Legea

nr. 112/1995, ale art. 37 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.

112/1995, adoptate prin H.G. nr. 20/1996, de art. 1 din Legea nr. 213/1998 și

ale art. 136 din Constituție.

Prin întâmpinare,

intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate.

Analizând sentința

atacată în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune respingerea recursurilor ca

nefondate.

În speță, hotărârea

judecătorească este temeinică și legală, nefiind motiv de casare sau

modificare, în baza art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ.

Soluția adoptată de

instanța de control judiciar are în vedere considerentele care vor fi expuse în

continuare.

Așa cum s-a mai

relevat, obiectul excepției de nelegalitate vizează H.G. nr. 1016/2005 pentru

modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002 privind atestarea domeniului

public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din

județul Timiș - anexa 2 poz. 2387 (publicată în M. Of., Partea I, nr. 874 bis/

29 septembrie 2005).

Mai precis, s-a

procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al

municipiului Timișoara, prin includerea la această poziție a unui imobil situat

în Timișoara,  compus din casă și teren în suprafață de 2877 mp - imobil ce a

fost evidențiat în CF X nr. top Y.

Totodată, evidența

cărții funciare relevă faptul că, în anul 1983, Statul Român a cumpărat de la

persoane fizice terenul aflat în litigiu, care s-a aflat în administrarea

operativă a I.C.R.A.L. Timișoara. În plus, reclamanta M.E. apare că a cumpărat

construcția de la aceeași adresă în baza Legii nr. 112/1995, prin contractul

din 3 septembrie 1997.

Așadar, la data

emiterii H.G. nr. 1016/2005, Statul Român nu mai era proprietarul construcției,

care fusese cumpărată în baza Legii nr. 112/1995 de o persoană fizică.

În acest context,

Înalta Curte poate afirma că intimata-reclamantă are un interes actual și

legitim, ocrotit de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ:

casa situată la adresa individualizată anterior constituie proprietatea sa,

astfel că nu este întrunită condiția impusă de Legea nr. 213/1998 - art. 8

alin. (2).

Art. 3 alin. (4) din

Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia precizează că

domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din

bunurile prevăzute la pct. III din anexă și alte bunuri de uz sau de interes

public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu

sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori

județean.

Din lecturarea

conținutului pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, rezultă faptul că

terenul în litigiu nu se circumscrie acestor ipoteze normative, care au un

caracter exemplificativ.

În plus, în speță, nu

s-a dovedit o utilitate publică sau interes public local pentru un teren care

este aferent unei case de locuit, în contextul în care terenul respectiv a fost

proprietatea statului român.

O confirmare

normativă a acestei susțineri este dată de art. 21 din Legea nr. 112/1995,

potrivit căruia odată cu restituirea în natură și dobândirea dreptului de

proprietate asupra apartamentelor se dobândește și dreptul de proprietate

asupra terenurilor aferente, așa cum au fost determinate la data trecerii în

proprietatea statului, cu excepția suprafețelor ocupate și aferente altor

construcții și dotări edilitare realizate cu aprobări legale, după această

dată.

Totodată, art. 37 din

Norma metodologică din 17 ianuarie 1996 (republicată în M.Of., Partea I, nr.

27/18 februarie 1997) privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea

situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în

proprietatea statului prevede că, în situațiile de vânzare către chiriași a

apartamentelor și, când este cazul, a anexelor gospodărești și a garajelor

aferente, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent cu

respectarea dispozițiilor art. 26 alin. ultim din lege.

Iar art. 26 alin.

ultim din Legea nr. 112/1995 arată că suprafețele de teren preluate de stat sau

de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 în posesia

acestora și care depășesc suprafața aferentă construcțiilor, rămân în

proprietatea statului.

Concluzia firească

din aceste reglementări anterior indicate este aceea că terenurile aferente

imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din

domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.

Prin urmare, aceste

terenuri nu pot aparține domeniului public.

În acest context,

Înalta Curte consideră că trebuie amintit art. 11 alin. (1) din Legea nr.

213/1998, care stabilește regimul juridic al bunurilor aflate în domeniul

public.

Astfel, asemenea

imobile sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.

În cauza de față,

terenul litigios nu poate aparține domeniului public local, ci numai domeniului

privat local.

De altfel,

recurentul-pârât Municipiul Timișoara a invocat în calea sa extraordinară de

atac Hotărârea Consiliului Local nr. 275/2009, prin care s-a aprobat vânzarea

terenurilor excedentare parcelelor de sub construcțiile dobândite conform Legii

nr. 112/2005, precum și Hotărârea Consiliului Local nr. 8/2011 prin care s-a

aprobat Regulamentul de atribuire și vânzare a terenurilor respective.

Or, un teren care

aparține domeniului public local nu poate fi înstrăinat.

Așadar, cuprinderea

terenului aflat în discuție în domeniul public al Municipiului Timișoara este

nelegală, ca și actul administrativ contestat în speță.

În fapt, H.G. nr.

1016/2005 încalcă următoarele prevederi ale Legii nr. 213/1998:

- art. 1: „Dreptul de

proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale,

asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de

interes public”;

- art. 3 alin. (4):

„domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din

bunurile prevăzute la pct. III din anexă și alte bunuri de uz sau de interes

public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local dacă nu sunt

declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean”;

- art. 7 lit. e):

„dreptul de proprietate publică se dobândește prin trecerea unor bunuri din

domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în

domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică”.

De altfel, în

cuprinsul H.G. nr. 1016/2005, dar și în nota de fundamentare nu au fost

indicate împrejurările care au determinat schimbarea de regim juridic sau care

este cauza de utilitate publică, în temeiul căreia s-a apreciat că se impune

trecerea imobilului respectiv din domeniul privat în domeniul public al

Municipiului Timișoara.

O dovadă în plus în

sprijinul nelegalității actului administrativ atacat este reprezentată de

raportul de expertiză tehnică.

Pe de altă parte, nu

trebuie ignorat faptul că, la nivelul instanței supreme, încă din luna martie

2009 s-a modificat practica, în sensul că dispozițiile H.G. nr. 1016/2005 sunt

nelegale dacă s-a atestat apartenența la domeniul public a terenurilor aferente

construcțiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995.

În cauză, nu se

impunea sesizarea instanței de contencios administrativ și cu anularea

hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara prin care s-a însușit

inventarul domeniului public al acestei localități, fiind evident faptul că, în

litigiile care au ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile

adoptate de Guvern pentru atestarea domeniului public al unităților

administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, iar nu

hotărârile emise de autoritățile publice locale privind însușirea inventarului

bunurilor din domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter

preparator și care nu produc efecte juridice proprii, fiind supuse aprobării

prin actul de autoritate al Guvernului.

Din cele expuse

anterior, rezultă faptul că H.G. constituie actul prin care se schimbă regimul

juridic aplicabil bunurilor respective și care poate aduce atingere dreptului

de proprietate ori interesului legitim al altor persoane, în sensul art. 1 din

Legea contenciosului administrativ.

În altă ordine de

idei, trebuie semnalat faptul că recurentul Guvernul României invocă aspecte

procedurale privind adoptarea actului administrativ contestat, care nu prezintă

nicio relevanță juridică pentru speța de față, întrucât prima instanță a

constatat nelegalitatea H.G. nr. 1016/2005 pentru vicii de fond.

În consecință, în

raport de considerentele anterior individualizate, Înalta Curte constată că nu

sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în

baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Guvernul României și de Municipiul Timișoara prin Primar împotriva

Sentinței civile nr. 240 din 06 iunie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 august 2011.

Procesat

de GGC - NN