ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3940/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Timișoara, petenta M.E. a formulat o plângere împotriva încheierii de carte funciară din 17 martie 2010, prin care Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară a admis cererea formulată de Municipiul Timișoara, prin Primar - Direcția Patrimoniului Primăriei Timișoara, pentru intabularea în cartea funciară nr. X Timișoara (provenită din conversia de pe hârtie a CF Y nr. top Z) a H.G.nr. 1016/2005. Prin încheierea din ședința publică de la 13 ianuarie 2011, Judecătoria Timișoara a admis cererea formulată de petenta M.E. având ca obiect sesizarea instanței de contencios administrativ, a dispus înaintarea dosarului și sesizarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 1016/2005 - Anexa 2 poziția 2387, având ca obiect trecerea în domeniul public al Municipiului Timișoara a terenului în suprafață de 2877 mp, evidențiat în cartea funciară nr. X Timișoara (provenită din conversia de pe hârtie a CF Y nr. top Z), teren aferent locuinței situate în Timișoara, dobândită de petentă în baza Legii nr. 112/1995 și a suspendat judecarea plângerii împotriva încheierii de carte funciară, formulată de petenta M.E., în contradictoriu cu intimatul Municipiul Timișoara, prin Primar, pe durata soluționării excepției de nelegalitate. În urma examinării admisibilității cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate, judecătoria a constatat că hotărârea de guvern atacată are caracterul unui act administrativ individual, în legătură directă cu cauza de față, care impune examinarea regimului juridic al proprietății asupra imobilului la care face referire actul de dispoziție al Guvernului României.

În consecință, s-a făcut aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004. Cererea a fost înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin întâmpinare, pârâtul Municipiul Timișoara a solicitat, în principal, respingerea excepției de nelegalitate ca fiind introdusă de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, iar, în subsidiar, respingerea excepției ca nefondată. De asemenea, emitentul actului administrativ, respectiv Guvernul României, care a fost citat în cauză în calitate de pârât, a depus o întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. Prin Sentința nr. 240 din 6 iunie 2011, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta M.E.

în dosarul nr. 10851/325/2010 al Judecătoriei Timișoara, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Municipiul Timișoara prin Primar, a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1016/2005 - anexa 2 poziția 2387 în privința imobilului casă și teren situat în Timișoara, evidențiat în CF X nr. top Z, în suprafață de 2877 mp și a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 1244 RON. Pentru a pronunța o asemenea soluție, curtea a reținut faptul că prin H.G. nr. 1016/2005, s-a procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, fiind inclus la anexa 2 poziția 2387 imobilul care constă în casă și teren, situat în Timișoara evidențiat în X nr. top Z, teren în suprafață de 2877 mp.

Pe de altă parte, prima instanță a avut în vedere cartea funciară individualizată anterior, conform căreia reclamanta M.E. a dobândit dreptul de proprietate asupra casei prin cumpărare în baza Legii nr. 112/1995, iar acest drept de proprietate a fost intabulat în cartea funciară la data de 3 septembrie 1997. Așadar, la data emiterii H.G. nr. 1016/2005, imobilul reprezentat de o casă din Timișoara, nu se mai afla în patrimoniul Statului Român. Prin urmare, chiar dacă actul de atestare a domeniului public local nu dă naștere la drepturi noi și nu modifică regimul juridic actual al bunurilor respective este firesc ca acele bunuri să aparțină în mod legal Statului Român la data atestării. Or, această condiție nu este îndeplinită în ceea ce privește construcția, de vreme ce statul nu mai era proprietarul ei.

În acest context, Curtea a apreciat că reclamanta are un interes legitim și actual, ocrotit prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, de a solicita anularea parțială a H.G. nr. 1016/2005 - anexa 2 poziția nr. 2387. În concepția instanței, nu este îndeplinită condiția cuprinsă la art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică referitoare la apartenența bunului la domeniul public al statului sau al unității administrativ-teritoriale. În plus, judecătorul fondului a constatat faptul că terenul în suprafață de 2877 mp s-a aflat în proprietatea statului și în administrarea operativă a I.C.R.A.L. Timișoara, dar pentru a face obiectul unei hotărâri de trecere în domeniul public al acestei unități administrativ-teritoriale, era necesară îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.

Din enumerarea cuprinsă în pct. III din anexa la același act normativ rezultă că apartenența la domeniul public este dată de utilitatea publică sau interesul public local legat de imobilele respective, iar în speță, nu s-a dovedit o asemenea utilitate publică sau interes public, prin raportare la un teren aferent unui imobil reprezentat de o casă de locuit, chiar dacă acest teren a fost proprietatea statului român. Pe de altă parte, nu trebuie ignorată concluzia primei instanțe în sensul că terenurile aferente imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, astfel că aceste terenuri nu pot fi supuse regimului proprietății publice, ce ar presupune, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, imposibilitatea înstrăinării acestora, ele putând fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere în condițiile legii.

În opinia curții, terenul aflat în discuție nu respectă dispozițiile imperative ale Legii nr. 213/1998 și nici nu este de uz sau de interes public local, dacă e să se aibă în vedere natura sa. Pe cale de consecință, cuprinderea terenului litigios în domeniul public al municipiului Timișoara și atestarea lui ca atare prin H.G. nr. 1016/2005 s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 1, art. 3 alin. (4) și art. 7 din Legea nr. 213/1998. Împotriva acestei hotărâri judecătorești s-au promovat recursuri în termen legal de către pârâți. Astfel, recurentul Municipiul Timișoara a solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca nefondată. În motivarea acestei căi extraordinare de atac, încadrată în drept în prevederile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc.

civ., recurentul mai sus-indicat a precizat că hotărârea în discuție este netemeinică și nelegală, întrucât nu a ținut seama de dispozițiile legale incidente în cauză. În opinia recurentului, H.G. nr. 1016/2005 privește doar terenul în litigiu, iar motivarea primei instanțe, în sensul că se vatămă dreptul de proprietate al reclamantei asupra construcției este greșită. Cu alte cuvinte, prin actul administrativ contestat nu s-a vătămat reclamantei nici un drept subiectiv sau interes legitim, deoarece ea nu a fost deposedată de proprietatea asupra bunului aflat în discuție, întrucât acesta aparține de fapt altui titular. În plus, recurentul Municipiul Timișoara a susținut faptul că ține de aprecierea discreționară a autorității competente să stabilească dacă un bun, care nu se încadrează printre cele prevăzute în anexă, este sau nu de uz sau interes public.

Așadar, hotărârea atacată nu este nelegală prin simplul fapt că stabilește că imobilul menționat la poziția 2387 face parte din domeniul public, în condițiile în care Consiliul Local al Municipiului Timișoara a apreciat că este de uz sau interes public, deoarece aprecierea privește propriile bunuri, iar nu bunurile reclamantei. În altă ordine de idei, recurentul a indicat faptul că, prin H.C.L. nr. 275/2009, s-a aprobat vânzarea terenurilor excedentare parcelelor de sub construcțiile dobândite conform Legii nr. 112/1995, iar prin H.C.L. nr. 8/2011 s-a aprobat Regulamentul de atribuire și vânzare a terenurilor respective. În opinia aceluiași recurent, H.G. nr. 1016/2005 este o hotărâre de atestare a domeniului public și nu de trecere în domeniul public.

Pentru argumentarea acestui punct de vedere au fost amintite prevederile art. 8 și art. 21 din Legea nr. 213/1998. Prin urmare, după operațiunea de trecere în domeniul public a bunurilor unităților administrativ- teritoriale, urmează procedura de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local prin hotărâre de Guvern. Pe de altă parte, recurentul a subliniat faptul că H.G. nr. 1016/2005 a fost adoptată în baza H.C.L. nr. 145/2004, care nu a fost contestată în procedura prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. De asemenea, recurentul-pârât a arătat faptul că partea adversă nu a făcut dovada preexistenței dreptului de proprietate asupra imobilului în cauză, care să fie recunoscut de lege și să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu s-a făcut nici proba legăturii de cauzalitate între act și vătămarea invocată.

În concepția aceluiași recurent, prin natura sa juridică, actul de atestare a bunurilor care aparțin domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, deci nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin astfel de acte administrative, consiliile locale stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, iar hotărârile lor nu au nici un efect asupra proprietății altor persoane. Recurentul-pârât Guvernul României a solicitat în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. casarea sentinței, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. În esență, acest recurent-pârât a considerat că sentința instanței de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii.

După ce a prezentat actele normative aplicate și principalele momente ale emiterii H.G. nr. 1016/2005, recurentul Guvernul României a arătat că, în speță, inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara a fost atestat inițial prin H.G. nr. 977/2002, anexa nr. 2. Însă, de la momentul emiterii acesteia, un număr important de bunuri și-au schimbat regimul juridic, fiind realizate transferuri din domeniul public sau privat al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale din județul Timiș sau au fost constatate o serie de inadvertențe între inventarele bunurilor atestate și situația de fapt. În aceste condiții, a fost necesară reevaluarea inventarelor bunurilor care alcătuiesc domeniul public al județului, al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, cu consecința modificării/completării anexelor la H.G.

nr. 977/2002. Prin urmare, având în vedere și art. 56 și urm. din Legea nr. 24/2000, a fost adoptată H.G. nr. 1016/2005. Recurentul Guvernul României a fost de acord cu natura juridică a actului administrativ atacat, astfel cum aceasta a fost menționată de celălalt recurent. De asemenea, recurentul-pârât a învederat faptul că a fost emisă o hotărâre de Consiliul Local Timișoara, prin care au fost însușite completările la inventarul bunurilor din domeniul public local și care pot fi contestate în fața instanțelor judecătorești competente. În sprijinul soluției adoptate, recurentul Guvernul României a indicat prevederile art. 26 din Legea nr. 112/1995, ale art. 37 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, adoptate prin H.G.

nr. 20/1996, de art. 1 din Legea nr. 213/1998 și ale art. 136 din Constituție. Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate. Analizând sentința atacată în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune respingerea recursurilor ca nefondate. În speță, hotărârea judecătorească este temeinică și legală, nefiind motiv de casare sau modificare, în baza art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ. Soluția adoptată de instanța de control judiciar are în vedere considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a mai relevat, obiectul excepției de nelegalitate vizează H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea și completarea H.G.

nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș - anexa 2 poz. 2387 (publicată în M. Of., Partea I, nr. 874 bis/ 29 septembrie 2005). Mai precis, s-a procedat la completarea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al municipiului Timișoara, prin includerea la această poziție a unui imobil situat în Timișoara, compus din casă și teren în suprafață de 2877 mp - imobil ce a fost evidențiat în CF X nr. top Y. Totodată, evidența cărții funciare relevă faptul că, în anul 1983, Statul Român a cumpărat de la persoane fizice terenul aflat în litigiu, care s-a aflat în administrarea operativă a I.C.R.A.L.

Timișoara. În plus, reclamanta M.E. apare că a cumpărat construcția de la aceeași adresă în baza Legii nr. 112/1995, prin contractul din 3 septembrie 1997. Așadar, la data emiterii H.G. nr. 1016/2005, Statul Român nu mai era proprietarul construcției, care fusese cumpărată în baza Legii nr. 112/1995 de o persoană fizică.

În acest context, Înalta Curte poate afirma că intimata-reclamantă are un interes actual și legitim, ocrotit de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ: casa situată la adresa individualizată anterior constituie proprietatea sa, astfel că nu este întrunită condiția impusă de Legea nr. 213/1998 - art. 8 alin. (2). Art. 3 alin. (4) din Legea privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia precizează că domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.

Din lecturarea conținutului pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, rezultă faptul că terenul în litigiu nu se circumscrie acestor ipoteze normative, care au un caracter exemplificativ. În plus, în speță, nu s-a dovedit o utilitate publică sau interes public local pentru un teren care este aferent unei case de locuit, în contextul în care terenul respectiv a fost proprietatea statului român. O confirmare normativă a acestei susțineri este dată de art. 21 din Legea nr. 112/1995, potrivit căruia odată cu restituirea în natură și dobândirea dreptului de proprietate asupra apartamentelor se dobândește și dreptul de proprietate asupra terenurilor aferente, așa cum au fost determinate la data trecerii în proprietatea statului, cu excepția suprafețelor ocupate și aferente altor construcții și dotări edilitare realizate cu aprobări legale, după această dată.

Totodată, art. 37 din Norma metodologică din 17 ianuarie 1996 (republicată în M.Of., Partea I, nr. 27/18 februarie 1997) privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului prevede că, în situațiile de vânzare către chiriași a apartamentelor și, când este cazul, a anexelor gospodărești și a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobândește și asupra terenului aferent cu respectarea dispozițiilor art. 26 alin. ultim din lege. Iar art. 26 alin. ultim din Legea nr. 112/1995 arată că suprafețele de teren preluate de stat sau de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 în posesia acestora și care depășesc suprafața aferentă construcțiilor, rămân în proprietatea statului.

Concluzia firească din aceste reglementări anterior indicate este aceea că terenurile aferente imobilelor vândute în baza Legii nr. 112/1995 nu pot face parte decât din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale. Prin urmare, aceste terenuri nu pot aparține domeniului public. În acest context, Înalta Curte consideră că trebuie amintit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care stabilește regimul juridic al bunurilor aflate în domeniul public. Astfel, asemenea imobile sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile. În cauza de față, terenul litigios nu poate aparține domeniului public local, ci numai domeniului privat local.

De altfel, recurentul-pârât Municipiul Timișoara a invocat în calea sa extraordinară de atac Hotărârea Consiliului Local nr. 275/2009, prin care s-a aprobat vânzarea terenurilor excedentare parcelelor de sub construcțiile dobândite conform Legii nr. 112/2005, precum și Hotărârea Consiliului Local nr. 8/2011 prin care s-a aprobat Regulamentul de atribuire și vânzare a terenurilor respective. Or, un teren care aparține domeniului public local nu poate fi înstrăinat. Așadar, cuprinderea terenului aflat în discuție în domeniul public al Municipiului Timișoara este nelegală, ca și actul administrativ contestat în speță. În fapt, H.G.

nr. 1016/2005 încalcă următoarele prevederi ale Legii nr. 213/1998: - art. 1: „Dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”; - art. 3 alin. (4): „domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean”; - art. 7 lit. e): „dreptul de proprietate publică se dobândește prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică”.

De altfel, în cuprinsul H.G. nr. 1016/2005, dar și în nota de fundamentare nu au fost indicate împrejurările care au determinat schimbarea de regim juridic sau care este cauza de utilitate publică, în temeiul căreia s-a apreciat că se impune trecerea imobilului respectiv din domeniul privat în domeniul public al Municipiului Timișoara. O dovadă în plus în sprijinul nelegalității actului administrativ atacat este reprezentată de raportul de expertiză tehnică. Pe de altă parte, nu trebuie ignorat faptul că, la nivelul instanței supreme, încă din luna martie 2009 s-a modificat practica, în sensul că dispozițiile H.G. nr. 1016/2005 sunt nelegale dacă s-a atestat apartenența la domeniul public a terenurilor aferente construcțiilor cumpărate în temeiul Legii nr. 112/1995.

În cauză, nu se impunea sesizarea instanței de contencios administrativ și cu anularea hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara prin care s-a însușit inventarul domeniului public al acestei localități, fiind evident faptul că, în litigiile care au ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile adoptate de Guvern pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, iar nu hotărârile emise de autoritățile publice locale privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public, care sunt acte prealabile, cu caracter preparator și care nu produc efecte juridice proprii, fiind supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Din cele expuse anterior, rezultă faptul că H.G. constituie actul prin care se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane, în sensul art. 1 din Legea contenciosului administrativ. În altă ordine de idei, trebuie semnalat faptul că recurentul Guvernul României invocă aspecte procedurale privind adoptarea actului administrativ contestat, care nu prezintă nicio relevanță juridică pentru speța de față, întrucât prima instanță a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1016/2005 pentru vicii de fond. În consecință, în raport de considerentele anterior individualizate, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., astfel că, în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României și de Municipiul Timișoara prin Primar împotriva Sentinței civile nr. 240 din 06 iunie 2011 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 august 2011. Procesat de GGC - NN