ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4868/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4868/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 3570 din data de 28 octombrie

2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal,

a admis acțiunea formulată de reclamanții A.S.M., O.N.A., M.C., B.N., D.L., G.L.,

F.A., A.L., D.A., H.C., B.M., I.A.M., C.M., C.G., R.L., P.G., C.V.T., B.V., D.E.,

C.C.C., P.O., M.B., C.E., B.E., H.D.C., M.A.O., V.A., I.G., O.I., C.C., B.C., A.A.

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, precum și cererea de intervenție

formulată de D.I., D.C., D.D., P.P., C.L., P.A., F.M., P.M., I.C., M.L., N.M., S.S.,

M.M., G.C., Me.C., S.N., Z.F., I.A., I.O., M.A., L.D., P.M.C., C.D., Ad.A., P.A.I.,

B.D., E.C., S.C., F.C., D.N., U.E., G.O., I.D., E.B., C.Da., L.R., C.Mi., L.L.,

T.S., B.G., A.M., M.An., G.A., I.L., M.D., I.B., V.G., C.A., C.N., S.G., I.Be.,

B.El., S.M., C.S., D.L., Co.C., E.V., A.G., M.Ca., P.N. și S.A.M. și a suspendat

executarea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis de pârât.

Pentru a hotărî astfel,

Curtea a constatat că reclamanții fac parte din personalul conex al Judecătoriei

Bârlad, iar prin adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției

s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar”.

Prima instanță a constatat

că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea

nr. 554/2004, arătând că, în primul rând, la dosarul cauzei s-a depus plângerea

prealabilă formulată către reprezentantul ministerului emitent al actului, dovedindu-se

astfel, în mod rezonabil, realizarea procedurii prealabile.

A reținut prima instanță

că adresa contestată reprezintă un act administrativ în interesul art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 producând efecte juridice în ceea ce privește

drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării acestora.

Curtea a apreciat că reprezintă

o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ

contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidență asupra drepturilor

salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data

de 03 iulie 2009.

De asemenea, a reținut

că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțată de Curtea de Apel

București, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3417/2/2009,

irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3530 din 24

iunie 2009, a fost suspendată executarea Ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009

și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiției, cu consecința

rămânerii în vigoare a Ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea

art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform deciziei secțiilor

unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât Ordinul nr. 768/C

din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv

a unor hotărâri judecătorești, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar, Curtea de Apel a apreciat că invocarea acestui act normativ

în motivarea adresei din 03 iulie 2009 determină întrunirea și a condiției existenței

unui caz bine justificat.

Prima instanță a arătat

că prin adresa din 03 iulie 2009, drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv

și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților, care aveau o speranță legitimă

în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea

activității în luna iunie 2009.

Instanța a constatat că

este îndeplinită și condiția producerii unei pagube iminente ce trebuie prevenită

prin suspendarea actului, în sensul că nelegalitatea actului conduce la convingerea

că acesta va diminua considerabil veniturile reclamanților cu consecința păgubitoare

asupra activității serviciului prestat și ca atare poate conduce la perturbarea

previzibilă a funcționării instituției în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Instanța de fond a respins

ca neîntemeiate excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes,

invocate în cauză de pârâtul Ministerul Justiției, arătând că adresa contestată

reprezintă

un act administrativ, indiferent de forma sa, ca urmare a faptului că a fost emisă

de către o autoritate publică și produce consecințe juridice, în ceea ce privește

drepturile salariale cuvenite reclamanților și intervenienților, în sensul diminuării

acestora.

Sub aspectul excepției

lipsei de interes invocate, Curtea a arătat că potrivit art. 23 din Legea nr.

554/2004, „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat

în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii

și au putere numai pentru viitor”, deci doar hotărârile de anulare publicate în

M. Of. au caracter de opozabilitate erga omnes, iar, pe de altă parte, dacă într-adevăr

pârâtul ar fi apreciat că suspendarea ar fi intervenit deja, în baza hotărârilor

anterioare, atunci nu s-ar fi mai justificat continuarea aplicării acesteia, de

către această parte, sub aspectul drepturilor bănești acordate personalului din

sistem, pe parcursul perioadei următoare a anului 2009.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, solicitând modificarea acesteia

în sensul respingerii acțiunii reclamanților, și pe cale de consecință, a cererii

de intervenție formulată în cauză, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile

art. 304 pct. 9 și art. 304¹ C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul a arătat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în

sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite,

în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese;

în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Ca atare, această

adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios

administrativ.

Recurentul a mai susținut

că acțiunea reclamanților este lipsită de interes, adresa contestată fiind deja

suspendată prin hotărâri judecătorești anterioare.

A mai arătat recurentul

că în cauză nu există motive justificate pentru a se dispune suspendarea executării

adresei contestate, întrucât nu este vorba despre o diminuare a drepturilor salariale

cuvenite reclamanților, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va

fi realizată potrivit O.U.G. nr. 71/2009, eșalonarea neavând caracterul unei pagube

iminente și ireparabile.

În speță, a susținut recurentul,

sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu este reglementat

de nici un act normativ în vigoare.

Recurentul a evocat Decizia

nr. 838/2009, prin care Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict

de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte, și ca urmare a căreia instanțele

nu mai pot continua să aplice prevederile art. 47 din Legea nr. 50/1996, abrogată.

A mai susținut recurentul

că în cauză nu poate fi reținută nici existența cazului justificat, întrucât O.U.G.

nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care își produce efectele și se bucură

de prezumția de legalitate și trebuie respectat ca atare, nefiind încălcat principiul

neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data

de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente lunii

iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.

Examinând cauza

în raport de actele și

lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările

legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este nefondat și urmează a-l respinge, pentru considerentele

ce urmează.

În ceea ce privește susținerile

recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în

sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele:

Prin adresa din 3

iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând

a se păstra și pe viitor”.

Actul administrativ sus

menționat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Astfel, actul a fost emis

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret

a legii și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește

pe reclamanți.

Actul nu reprezintă o

simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție.

Adresa ar fi reprezentat

o simplă operațiune de încunoștințare numai în ipoteza în care nu ar fi conținut

dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție evocată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze,

deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă”

sau „operațiune tehnico-materială de încunoștințare”, de unde rezultă că susținerile

recurentului sunt nefondate.

În ceea ce privește excepția

lipsei interesului, invocată de către pârât, Înalta Curte reține că aceasta nu este

întemeiată, întrucât pronunțarea unor hotărâri judecătorești de suspendare a executării

aceluiași act administrativ are efect exclusiv inter partes și nu poate profita

autorilor cererii formulate în prezenta cauză.

În ceea ce privește susținerile

recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii

condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele:

Suspendarea executării

actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este

echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează

pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea

emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat deja,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței

unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta

Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de

următoarele argumente.

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Raportat la conținutul

acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul

a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale

sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine

a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În plus, în cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere

de lege.

O altă aparență de nelegalitate

o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi

diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar

salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă

se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale.

Acest prejudiciu material

este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu

dintre intimații-reclamanți și stat.

Critica recurentului prin

care dezvoltă istoricul acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât

excede obiectului acțiunii deduse judecății.

Pentru aceste considerente,

nefiind întemeiate motivele de recurs invocate de către recurentul-pârât Ministerul

Justiției, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul formulat de către

recurentul-pârât Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3570 din data

de 28 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 10 noiembrie 2010.