ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4868/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 3570 din data de 28 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții A.S.M., O.N.A., M.C., B.N., D.L., G.L., F.A., A.L., D.A., H.C., B.M., I.A.M., C.M., C.G., R.L., P.G., C.V.T., B.V., D.E., C.C.C., P.O., M.B., C.E., B.E., H.D.C., M.A.O., V.A., I.G., O.I., C.C., B.C., A.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, precum și cererea de intervenție formulată de D.I., D.C., D.D., P.P., C.L., P.A., F.M., P.M., I.C., M.L., N.M., S.S., M.M., G.C., Me.C., S.N., Z.F., I.A., I.O., M.A., L.D., P.M.C., C.D., Ad.A., P.A.I., B.D., E.C., S.C., F.C., D.N., U.E., G.O., I.D., E.B., C.Da., L.R., C.Mi., L.L., T.S., B.G., A.M., M.An., G.A., I.L., M.D., I.B., V.G., C.A., C.N., S.G., I.Be., B.El., S.M., C.S., D.L., Co.C., E.V., A.G., M.Ca., P.N.

și S.A.M. și a suspendat executarea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis de pârât. Pentru a hotărî astfel, Curtea a constatat că reclamanții fac parte din personalul conex al Judecătoriei Bârlad, iar prin adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției s-a dispus ca „începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.

Prima instanță a constatat că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, arătând că, în primul rând, la dosarul cauzei s-a depus plângerea prealabilă formulată către reprezentantul ministerului emitent al actului, dovedindu-se astfel, în mod rezonabil, realizarea procedurii prealabile. A reținut prima instanță că adresa contestată reprezintă un act administrativ în interesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 producând efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării acestora.

Curtea a apreciat că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 03 iulie 2009. De asemenea, a reținut că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea Ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiției, cu consecința rămânerii în vigoare a Ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform deciziei secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât Ordinul nr. 768/C din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor hotărâri judecătorești, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, Curtea de Apel a apreciat că invocarea acestui act normativ în motivarea adresei din 03 iulie 2009 determină întrunirea și a condiției existenței unui caz bine justificat.

Prima instanță a arătat că prin adresa din 03 iulie 2009, drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității în luna iunie 2009. Instanța a constatat că este îndeplinită și condiția producerii unei pagube iminente ce trebuie prevenită prin suspendarea actului, în sensul că nelegalitatea actului conduce la convingerea că acesta va diminua considerabil veniturile reclamanților cu consecința păgubitoare asupra activității serviciului prestat și ca atare poate conduce la perturbarea previzibilă a funcționării instituției în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Instanța de fond a respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes, invocate în cauză de pârâtul Ministerul Justiției, arătând că adresa contestată reprezintă un act administrativ, indiferent de forma sa, ca urmare a faptului că a fost emisă de către o autoritate publică și produce consecințe juridice, în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților și intervenienților, în sensul diminuării acestora. Sub aspectul excepției lipsei de interes invocate, Curtea a arătat că potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”, deci doar hotărârile de anulare publicate în M. Of.

au caracter de opozabilitate erga omnes, iar, pe de altă parte, dacă într-adevăr pârâtul ar fi apreciat că suspendarea ar fi intervenit deja, în baza hotărârilor anterioare, atunci nu s-ar fi mai justificat continuarea aplicării acesteia, de către această parte, sub aspectul drepturilor bănești acordate personalului din sistem, pe parcursul perioadei următoare a anului 2009. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii reclamanților, și pe cale de consecință, a cererii de intervenție formulată în cauză, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304¹ C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ. Recurentul a mai susținut că acțiunea reclamanților este lipsită de interes, adresa contestată fiind deja suspendată prin hotărâri judecătorești anterioare.

A mai arătat recurentul că în cauză nu există motive justificate pentru a se dispune suspendarea executării adresei contestate, întrucât nu este vorba despre o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată potrivit O.U.G. nr. 71/2009, eșalonarea neavând caracterul unei pagube iminente și ireparabile. În speță, a susținut recurentul, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu este reglementat de nici un act normativ în vigoare. Recurentul a evocat Decizia nr. 838/2009, prin care Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte, și ca urmare a căreia instanțele nu mai pot continua să aplice prevederile art. 47 din Legea nr. 50/1996, abrogată.

A mai susținut recurentul că în cauză nu poate fi reținută nici existența cazului justificat, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 este un act normativ în vigoare, care își produce efectele și se bucură de prezumția de legalitate și trebuie respectat ca atare, nefiind încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009. Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat și urmează a-l respinge, pentru considerentele ce urmează.

În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele: Prin adresa din 3 iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pe viitor”. Actul administrativ sus menționat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Astfel, actul a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește pe reclamanți.

Actul nu reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție. Adresa ar fi reprezentat o simplă operațiune de încunoștințare numai în ipoteza în care nu ar fi conținut dispoziții referitoare la plata salariilor. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție evocată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze, deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă” sau „operațiune tehnico-materială de încunoștințare”, de unde rezultă că susținerile recurentului sunt nefondate.

În ceea ce privește excepția lipsei interesului, invocată de către pârât, Înalta Curte reține că aceasta nu este întemeiată, întrucât pronunțarea unor hotărâri judecătorești de suspendare a executării aceluiași act administrativ are efect exclusiv inter partes și nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta cauză. În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele: Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am arătat deja, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de următoarele argumente. În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Raportat la conținutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În plus, în cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. O altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale. Acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre intimații-reclamanți și stat.

Critica recurentului prin care dezvoltă istoricul acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât excede obiectului acțiunii deduse judecății. Pentru aceste considerente, nefiind întemeiate motivele de recurs invocate de către recurentul-pârât Ministerul Justiției, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 3570 din data de 28 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 10 noiembrie 2010.