ÎCCJ, Decizia nr. 8/2012

Problema de drept ce a generat practica neunitară Obiectul recursurilor în interesul legii privește, așa cum rezultă din cuprinsul sesizărilor procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Avocatului Poporului, următoarea problemă de drept: interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990 privind dreptul unor persoane persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și a celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, de a cumula indemnizația pentru perioada de strămutare cu cea prevăzută pentru perioada de domiciliu forțat, atunci când aceste perioade au coincis. Interpretarea acestor dispoziții legale s-a realizat în mod diferit de către instanțele de judecată, ceea ce a condus la aplicarea lor diferită și la pronunțarea unor soluții neunitare.

Examenul jurisprudențial Practica judiciară neunitară ce a generat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu prezentele recursuri în interesul legii s-a conturat în soluționarea contestațiilor împotriva deciziilor emise de direcțiile județene de muncă și protecție socială (actualmente agenții județene pentru prestații sociale) în temeiul art. 10 alin. (3) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, precum și a cererilor având ca obiect obligarea acelorași instituții la emiterea unor decizii de acordare și a indemnizațiilor prevăzute de art. 4 alin. (2), cu referire la art. 1 alin. (1) lit. d) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat. În urma verificării jurisprudenței la nivelul întregii țări în aceste litigii, s-a constatat că instanțele nu au un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din actul normativ menționat, statuând diferit asupra posibilității de cumulare a indemnizației pentru perioada de strămutare cu cea prevăzută pentru perioada de domiciliu forțat, atunci când aceste perioade au coincis.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești 3.1. Potrivit primei orientări jurisprudențiale, persoanele cărora li s-au aplicat concomitent atât măsura strămutării, cât și cea a domiciliului obligatoriu, pentru același interval de timp, pot beneficia de o singură indemnizație, prevăzută de legiuitor pentru măsura cea mai grea, aceea a strămutării. În susținerea acestui punct de vedere s-au reținut argumente referitoare la finalitatea măsurilor reparatorii acordate, precum și la semnificația noțiunilor de "strămutare" și "domiciliu obligatoriu". Astfel, s-a arătat că intenția legiuitorului a fost aceea de a acorda în mod unitar o reparație materială pentru prejudiciul moral și material suferit de persoanele supuse măsurilor abuzive de după anul 1945, toate drepturile recunoscute fiind calculate în funcție de perioada în care acestea au fost supuse măsurilor restrictive. Prin urmare, toate drepturile se acordă o singură dată, indiferent de faptul că în aceeași perioadă de timp persoana a fost supusă mai multor măsuri restrictive. S-a apreciat că indemnizația este acordată în considerarea persoanei persecutate politic, iar nu a situațiilor în care aceasta se poate încadra în aceeași perioadă de timp. Pe de altă parte, faptul că strămutarea și domiciliul forțat sunt prevăzute distinct în textul legii nu conduce la acordarea cumulată a indemnizațiilor, deoarece strămutarea reprezintă o măsură care presupune, în mod necesar, și restricții imobiliare, fiind de natură a le absorbi forțat. Strămutarea nu reprezintă doar mutarea unei persoane dintr-o regiune în alta, ci și obligarea acesteia de a rămâne în locul unde a fost strămutată. De fapt, restricțiile imobiliare sunt cele care conferă strămutării forța și eficiența ce justifică plata unei indemnizații care, în prezent, este chiar mai mare decât cea prevăzută pentru domiciliul obligatoriu. În același sens s-a considerat că, dacă s-ar disjunge restricțiile imobiliare de măsura strămutării, ar însemna ca aceasta din urmă să se consume instantaneu, caz în care ar fi de neînțeles dispoziția care prevede plata unei indemnizații pentru fiecare an de strămutare. O strămutare capătă durată doar prin restricțiile imobiliare care s-au dispus, durând atât timp cât durează restricțiile imobiliare și încetând în momentul ridicării acestor restricții, chiar dacă persoana în cauză continua să locuiască în regiunea în care a fost strămutată. De asemenea, dacă s-ar admite ca cele două indemnizații să poată fi cumulate, s-ar ajunge la situații inechitabile în care o persoană, supusă în același timp măsurilor de strămutare și domiciliu obligatoriu, să primească o indemnizație superioară unei persoane care a executat o pedeapsă privativă de libertate. 3.2. Potrivit celei de-a doua orientări a practicii judiciare, indemnizațiile cuvenite pentru măsura strămutării și cea a domiciliului obligatoriu trebuie acordate cumulativ, chiar dacă aceste măsuri au fost aplicate unei persoane în aceeași perioadă de timp, deoarece legea le reglementează ca măsuri administrative distincte și stabilește câte o indemnizație pentru fiecare dintre ele. S-a argumentat că măsura strămutării se realizează dintr-odată și constă în dislocarea unei persoane dintr-un spațiu în care trăiește și pe care singură l-a ales și așezarea ei forțată într-un alt spațiu, stabilit de către autoritățile comuniste. Astfel, avem de-a face cu două măsuri abuzive: prima, cea a strămutării, care se finalizează cu mutarea familiei într-un teritoriu impus și cea de-a doua, măsura domiciliului obligatoriu, care începe să fie aplicată după epuizarea măsurii strămutării și se finalizează prin ridicarea interdicției. Nu rezultă din dispozițiile legii că cele două situații recunoscute nu pot fi cumulate, iar unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge. În contextul examinat, Curtea face precizarea că nu există jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție în materie, deoarece litigiile cu acest obiect nu intră în competența de soluționare a instanței supreme. De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că nu există jurisprudență relevantă a Curții Constituționale.

Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție Procurorul general a susținut prima soluție adoptată în practica instanțelor de judecată, invocând următoarele argumente: Rațiunea legiuitorului de a reglementa în mod diferit indemnizațiile pentru cele două măsuri - prin modificarea și completarea aduse Decretului-lege nr. 118/1990 prin Legea nr. 53/1993 - a fost aceea de a stabili măsuri reparatorii diferite în funcție de măsura abuzivă suferită, în aprecierea gradului de severitate, a restricțiilor și consecințelor încălcării libertăților individuale produse, dar în perioade distincte de timp. Însă, în măsura în care strămutarea coincide, ca perioadă, cu domiciliul obligatoriu, nu se pot cumula indemnizațiile corespunzătoare celor două situații. Măsura strămutării, presupunând trimiterea unei persoane într-o altă locație decât propriul domiciliu și obligarea de a trăi în acea locație, pe care nu o putea părăsi, sub sancțiunea legii penale, a inclus atât schimbarea domiciliului inițial, cât și imposibilitatea alegerii libere a unui alt domiciliu, până la ridicarea restricțiilor domiciliare, aducând o mai mare atingere libertății de circulație, ca drept fundamental. Astfel, s-a considerat că strămutarea absoarbe măsura domiciliului obligatoriu, iar restricțiile domiciliare sunt de esența ambelor măsuri analizate. În atare situație, persoana îndreptățită la măsuri reparatorii poate beneficia de o singură indemnizație ce va fi corespunzătoare celei mai grele măsuri abuzive restrictive, respectiv aceea specifică strămutării. Dacă s-ar adopta soluția contrară, în sensul recunoașterii posibilității cumulării celor două indemnizații, s-ar ajunge la situații paradoxale, în care o persoană strămutată, în privința căreia stabilirea domiciliului obligatoriu a funcționat complementar primei măsuri, să beneficieze de drepturi bănești superioare în cuantum celor cuvenite, potrivit legii, persoanelor condamnate sau arestate preventiv. De asemenea, s-a apreciat că s-ar ajunge la situații inechitabile din punct de vedere social și material și în raport cu acele persoane care au avut de suferit de pe urma celor două măsuri represive analizate, dar care au fost aplicate și s-au întins pe perioade distincte de timp. Or, reparația trebuie să se realizeze proporțional și unitar cu scopul avut în vedere de legiuitor. În plus, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, dacă s-ar achiesa la teza potrivit căreia, în ipoteza analizată, se pot cumula cele două indemnizații, ar trebui să se recunoască și posibilitatea dublării celorlalte măsuri reparatorii - în primul rând, recunoașterea unei duble vechimi în muncă pentru aceeași perioadă de timp în care au fost aplicate măsurile - ceea ce, din punct de vedere rațional și juridic, nu poate fi primit.

Opinia Avocatului Poporului Avocatul Poporului a apreciat că primul punct de vedere este în acord cu litera și spiritul legii. Prin argumentele expuse s-au susținut următoarele: Prin modificarea adusă Decretului-lege nr. 118/1990 în temeiul Legii nr. 53/1993 s-au stabilit cuantumuri diferite ale indemnizației pentru fiecare an de strămutare, respectiv domiciliu obligatoriu, tocmai în considerarea naturii și gravității celor două măsuri, precum și a consecințelor diferite ale acestora asupra persoanelor vizate. Interpretarea subiectivă și restrictivă a dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, în așa fel încât situația de strămutare ar include-o și pe cea a domiciliului obligatoriu, nu corespunde scopului vizat de legiuitor, care a avut în vedere repararea integrală și echitabilă a prejudiciului suferit ca urmare a fiecăreia dintre măsurile abuzive luate împotriva sa. Măsura domiciliului obligatoriu este diferită de cea a strămutării, care nu include, în mod necesar, și stabilirea unui domiciliu obligatoriu, inclusiv interdicțiile impuse în cazul fiecărei măsuri în parte fiind diferite. În acest context, în considerarea principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, conform căruia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu poate să o facă, prevederile art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, nu pot fi interpretate restrictiv. În opinia Avocatului Poporului, nu se poate admite ca persoanei asupra căreia s-au dispus cele două măsuri represive, în aceeași perioadă, să i se acorde doar indemnizația de strămutare, pe motiv că are un cuantum mai mare și ar include-o și pe cea de domiciliu forțat, întrucât cea de-a doua măsură represivă, prin efectele ei, restrângea libertatea de mișcare a persoanei (caracter specific unei măsuri privative de libertate), în condițiile în care strămutarea presupunea doar mutarea persoanei, fără alte îngrădiri și în condițiile în care o astfel de soluție ar conduce la o inechitate între persoanele afectate doar de măsura strămutării și cele care au suferit ambele măsuri represive. În atare situație, s-a apreciat că aceeași persoană se poate încadra în mai multe situații și poate beneficia de mai multe drepturi compensatorii; în speță, o persoană poate beneficia atât de indemnizația pentru strămutare, cât și de indemnizația acordată pentru stabilirea domiciliului obligatoriu.

Raportul asupra recursului în interesul legii Prin raportul întocmit s-a considerat ca fiind corecte soluțiile de respingere a acțiunilor formulate de persoanele îndreptățite, prin care s-a stabilit că, atunci când perioada de strămutare coincide cu perioada de domiciliu obligatoriu, persoana în cauză poate beneficia de o singură indemnizație prevăzută de lege, respectiv cea pentru perioada de strămutare. În consecință, s-a propus să se admită recursul în interesul legii, iar interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, să se realizeze în sensul arătat.

Înalta Curte Potrivit art. 1 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, "Constituie vechime în muncă și se ia în considerare la stabilirea pensiei și a celorlalte drepturi ce se acordă, în funcție de vechimea în muncă, timpul cât o persoană, după data de 6 martie 1945, pe motive politice: a) a executat o pedeapsă privativă de libertate în baza unei hotărâri judecătorești rămase definitivă sau a fost lipsită de libertate în baza unui mandat de arestare preventivă pentru infracțiuni politice; b) a fost privată de libertate în locuri de deținere în baza unor măsuri administrative sau pentru cercetări de către organele de represiune; c) a fost internată în spitale de psihiatrie; d) a avut stabilit domiciliu obligatoriu; e) a fost strămutată într-o altă localitate". Conform art. 4 alin. (1) din același act normativ "Persoanele care s-au aflat în situațiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a), b) și e) și alin. (2) au dreptul la o indemnizație lunară de 200 lei pentru fiecare an de detenție, strămutare în alte localități, deportare în străinătate sau prizonierat, indiferent dacă sunt sau nu sunt pensionate", iar art. 4 alin. (2) prevede că "Persoanele care s-au aflat în una dintre situațiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. c) și d) au dreptul la o indemnizație lunară de 100 lei pentru fiecare an de internare abuzivă în spitalele de psihiatrie sau de domiciliu obligatoriu, indiferent dacă sunt sau nu sunt pensionate". Se poate observa că actul normativ a stabilit măsuri reparatorii atât pentru persoanele strămutate, cât și pentru persoanele împotriva cărora a fost luată măsura stabilirii domiciliului obligatoriu. Din conținutul unei note de studiu întocmite de Consiliul Securității Statului privind unele măsuri luate de organele Ministerului Afacerilor Interne asupra unor categorii de persoane, în baza unor decrete și hotărâri ale Consiliului de Miniștri, rezultă că măsura administrativă a "dislocării forțate" (strămutarea) era diferită de măsura administrativă a "domiciliului obligatoriu". Astfel, măsura "dislocării forțate" presupunea mutarea constrânsă a unei persoane din localitatea de domiciliu liber ales, în diferite localități din țară, unde i se fixa domiciliu obligatoriu pe timp nelimitat, în timp ce măsura fixării "domiciliului obligatoriu" presupunea obligația de a nu părăsi domiciliul, astfel fixat, pe timp nelimitat, fără ca aceasta să fie însoțită de dislocare. Aceste măsuri au fost reglementate, în principal, prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.154 din 26 octombrie 1950, modificată prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 344 din 15 martie 1951. Ulterior, prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 337 din 11 martie 1954, a fost abrogată Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.154/1950 și s-au stabilit noi criterii, prin care era autorizat Ministerul Afacerilor Interne să fixeze domiciliul obligatoriu. Părăsirea domiciliului obligatoriu se pedepsea cu închisoarea corecțională, potrivit Decretului nr. 77/1954. Din analiza modului în care aceste măsuri au fost reglementate la momentul la care au fost luate împotriva persoanelor se poate deduce și modalitatea în care legiuitorul a înțeles să acorde despăgubiri celor împotriva cărora au fost luate aceste măsuri. Măsura administrativă a dislocării forțate (strămutării) presupunea, mai întâi, mutarea persoanei din localitatea de domiciliu într-o altă localitate, iar apoi obligarea persoanei de a nu părăsi acea localitate unde a fost strămutată. Chiar dacă măsura strămutării era însoțită de măsura domiciliului obligatoriu, aceasta din urmă nu era una distinctă, ci era o măsură care o însoțea pe cea a strămutării, fiind complementară acesteia. O persoană, atunci când era dislocată, strămutată din localitatea sa de domiciliu într-o altă localitate, nu se putea întoarce la domiciliul inițial decât cu aprobarea organelor statului, iar fixarea domiciliului obligatoriu era consecința strămutării. În schimb, măsura administrativă a domiciliului obligatoriu s-a putut dispune și ca măsură administrativă distinctă, fără să fi fost precedată de strămutare, dar presupunea tot o îngrădire a dreptului de alegere în mod liber a domiciliului. Din prezentarea condițiilor în care cele două măsuri administrative au putut fi luate se poate desprinde și rațiunea pentru care legiuitorul a stabilit indemnizații diferite pentru persoanele care au suportat consecințele celor două măsuri, pentru că există diferențe între persoanele care au fost strămutate din localitățile de domiciliu și obligate să nu părăsească domiciliile unde au fost strămutate și cele cărora, deși nu au fost forțate să-și părăsească domiciliul, li s-a impus un domiciliu pe care nu l-au mai putut părăsi. Prin urmare, acordarea a două indemnizații diferite se justifică, în concepția legiuitorului, atunci când cele două măsuri administrative diferite au fost luate în perioade de timp distincte. În situația în care perioada strămutării coincide cu perioada domiciliului obligatoriu, Înalta Curte constată că nu se poate cumula indemnizația pentru cele două măsuri, pentru că domiciliul obligatoriu este consecința strămutării, fiind absorbit de aceasta din urmă. În acest caz, persoana îndreptățită la măsuri reparatorii va beneficia de o singură indemnizație, cea care i se cuvine ca urmare a strămutării. Dacă s-ar accepta punctul de vedere contrar, potrivit căruia se pot cumula indemnizațiile pentru perioada strămutării, ce coincide cu perioada domiciliului obligatoriu, s-ar ajunge la situații inechitabile, în care o persoană strămutată și care nu a putut părăsi locul strămutării să poată beneficia de o indemnizație mai mare decât persoanele care au executat pedepse privative de libertate sau au fost arestate ori decât persoanele împotriva cărora a fost luată atât măsura strămutării, cât și cea a domiciliului obligatoriu, însă în perioade diferite de timp. Or, scopul unei legi de reparație nu poate fi acela de a crea noi inechități între persoanele vizate de aceeași lege. Pe de altă parte, indemnizațiile ce se acordă potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, sunt însoțite și de alte măsuri reparatorii, respectiv recunoașterea ca vechime în muncă a perioadelor în care persoanele au fost strămutate sau au avut domiciliu obligatoriu [(art. 1 alin. (4) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat)], dar și alte drepturi reglementate în art. 8 și 9 din același act normativ. Textul de lege nu interzice, cu privire la aceeași persoană, ca indemnizațiile să fie acordate și să fie recalculată vechimea în muncă în cazul în care cele două măsuri administrative, cea a strămutării și cea a domiciliului obligatoriu, au fost luate în perioade de timp diferite. Însă, când perioada strămutării coincide cu cea a domiciliului obligatoriu, dacă s-ar admite cumulul celor două indemnizații, ar trebui să se considere că și celelalte măsuri reparatorii ar putea fi cumulate. S-ar ajunge astfel la dublarea vechimii în muncă, dar și la dublarea drepturilor prevăzute la art. 8 și 9 din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, pentru aceeași perioadă de timp, ceea ce este inacceptabil. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 330 7 cu referire la art. 329 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 202/2010, Legea nr. 71/2011 și Legea nr. 60/2012,