Decizia nr. 8 din 14 mai 2012

Problema de drept ce a generat practica neunitară Obiectul recursurilor în interesul legii privește, așa cum rezultă din cuprinsul sesizărilor procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie și Avocatului Poporului, următoarea problemă de drept: interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990 privind dreptul unor persoane persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și a celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, de a cumula indemnizaţia pentru perioada de strămutare cu cea prevăzută pentru perioada de domiciliu forţat, atunci când aceste perioade au coincis. Interpretarea acestor dispoziţii legale s-a realizat în mod diferit de către instanţele de judecată, ceea ce a condus la aplicarea lor diferită și la pronunţarea unor soluţii neunitare.

Examenul jurisprudenţial Practica judiciară neunitară ce a generat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie cu prezentele recursuri în interesul legii s-a conturat în soluţionarea contestaţiilor împotriva deciziilor emise de direcţiile judeţene de muncă și protecţie socială (actualmente agenţii judeţene pentru prestaţii sociale) în temeiul art. 10 alin. (3) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, precum și a cererilor având ca obiect obligarea acelorași instituţii la emiterea unor decizii de acordare și a indemnizaţiilor prevăzute de art. 4 alin. (2), cu referire la art. 1 alin. (1) lit. d) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat. În urma verificării jurisprudenţei la nivelul întregii ţări în aceste litigii, s-a constatat că instanţele nu au un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din actul normativ menţionat, statuând diferit asupra posibilităţii de cumulare a indemnizaţiei pentru perioada de strămutare cu cea prevăzută pentru perioada de domiciliu forţat, atunci când aceste perioade au coincis.

Soluţiile pronunţate de instanţele judecătorești 3.1. Potrivit primei orientări jurisprudenţiale, persoanele cărora li s-au aplicat concomitent atât măsura strămutării, cât și cea a domiciliului obligatoriu, pentru același interval de timp, pot beneficia de o singură indemnizaţie, prevăzută de legiuitor pentru măsura cea mai grea, aceea a strămutării. În susţinerea acestui punct de vedere s-au reţinut argumente referitoare la finalitatea măsurilor reparatorii acordate, precum și la semnificaţia noţiunilor de „strămutare” și „domiciliu obligatoriu”. Astfel, s-a arătat că intenţia legiuitorului a fost aceea de a acorda în mod unitar o reparaţie materială pentru prejudiciul moral și material suferit de persoanele supuse măsurilor abuzive de după anul 1945, toate drepturile recunoscute fiind calculate în funcţie de perioada în care acestea au fost supuse măsurilor restrictive. Prin urmare, toate drepturile se acordă o singură dată, indiferent de faptul că în aceeași perioadă de timp persoana a fost supusă mai multor măsuri restrictive. S-a apreciat că indemnizaţia este acordată în considerarea persoanei persecutate politic, iar nu a situaţiilor în care aceasta se poate încadra în aceeași perioadă de timp. Pe de altă parte, faptul că strămutarea și domiciliul forţat sunt prevăzute distinct în textul legii nu conduce la acordarea cumulată a indemnizaţiilor, deoarece strămutarea reprezintă o măsură care presupune, în mod necesar, și restricţii imobiliare, fiind de natură a le absorbi forţat. Strămutarea nu reprezintă doar mutarea unei persoane dintr-o regiune în alta, ci și obligarea acesteia de a rămâne în locul unde a fost strămutată. De fapt, restricţiile imobiliare sunt cele care conferă strămutării forţa și eficienţa ce justifică plata unei indemnizaţii care, în prezent, este chiar mai mare decât cea prevăzută pentru domiciliul obligatoriu. În același sens s-a considerat că, dacă s-ar disjunge restricţiile imobiliare de măsura strămutării, ar însemna ca aceasta din urmă să se consume instantaneu, caz în care ar fi de neînţeles dispoziţia care prevede plata unei indemnizaţii pentru fiecare an de strămutare. O strămutare capătă durată doar prin restricţiile imobiliare care s-au dispus, durând atât timp cât durează restricţiile imobiliare și încetând în momentul ridicării acestor restricţii, chiar dacă persoana în cauză continua să locuiască în regiunea în care a fost strămutată. De asemenea, dacă s-ar admite ca cele două indemnizaţii să poată fi cumulate, s-ar ajunge la situaţii inechitabile în care o persoană, supusă în același timp măsurilor de strămutare și domiciliu obligatoriu, să primească o indemnizaţie superioară unei persoane care a executat o pedeapsă privativă de libertate. 3.2. Potrivit celei de-a doua orientări a practicii judiciare, indemnizaţiile cuvenite pentru măsura strămutării și cea a domiciliului obligatoriu trebuie acordate cumulativ, chiar dacă aceste măsuri au fost aplicate unei persoane în aceeași perioadă de timp, deoarece legea le reglementează ca măsuri administrative distincte și stabilește câte o indemnizaţie pentru fiecare dintre ele. S-a argumentat că măsura strămutării se realizează dintr-odată și constă în dislocarea unei persoane dintr-un spaţiu în care trăiește și pe care singură l-a ales și așezarea ei forţată într-un alt spaţiu, stabilit de către autorităţile comuniste. Astfel, avem de-a face cu două măsuri abuzive: prima, cea a strămutării, care se finalizează cu mutarea familiei într-un teritoriu impus și cea de-a doua, măsura domiciliului obligatoriu, care începe să fie aplicată după epuizarea măsurii strămutării și se finalizează prin ridicarea interdicţiei. Nu rezultă din dispoziţiile legii că cele două situaţii recunoscute nu pot fi cumulate, iar unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge. În contextul examinat, Curtea face precizarea că nu există jurisprudenţă a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie în materie, deoarece litigiile cu acest obiect nu intră în competenţa de soluţionare a instanţei supreme. De asemenea, Înalta Curte de Casaţie și Justiţie reţine că nu există jurisprudenţă relevantă a Curţii Constituţionale.

Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie Procurorul general a susţinut prima soluţie adoptată în practica instanţelor de judecată, invocând următoarele argumente: Raţiunea legiuitorului de a reglementa în mod diferit indemnizaţiile pentru cele două măsuri – prin modificarea și completarea aduse Decretului-lege nr. 118/1990 prin Legea nr. 53/1993 – a fost aceea de a stabili măsuri reparatorii diferite în funcţie de măsura abuzivă suferită, în aprecierea gradului de severitate, a restricţiilor și consecinţelor încălcării libertăţilor individuale produse, dar în perioade distincte de timp. Însă, în măsura în care strămutarea coincide, ca perioadă, cu domiciliul obligatoriu, nu se pot cumula indemnizaţiile corespunzătoare celor două situaţii. Măsura strămutării, presupunând trimiterea unei persoane într-o altă locaţie decât propriul domiciliu și obligarea de a trăi în acea locaţie, pe care nu o putea părăsi, sub sancţiunea legii penale, a inclus atât schimbarea domiciliului iniţial, cât și imposibilitatea alegerii libere a unui alt domiciliu, până la ridicarea restricţiilor domiciliare, aducând o mai mare atingere libertăţii de circulaţie, ca drept fundamental. Astfel, s-a considerat că strămutarea absoarbe măsura domiciliului obligatoriu, iar restricţiile domiciliare sunt de esenţa ambelor măsuri analizate. În atare situaţie, persoana îndreptăţită la măsuri reparatorii poate beneficia de o singură indemnizaţie ce va fi corespunzătoare celei mai grele măsuri abuzive restrictive, respectiv aceea specifică strămutării. Dacă s-ar adopta soluţia contrară, în sensul recunoașterii posibilităţii cumulării celor două indemnizaţii, s-ar ajunge la situaţii paradoxale, în care o persoană strămutată, în privinţa căreia stabilirea domiciliului obligatoriu a funcţionat complementar primei măsuri, să beneficieze de drepturi bănești superioare în cuantum celor cuvenite, potrivit legii, persoanelor condamnate sau arestate preventiv. De asemenea, s-a apreciat că s-ar ajunge la situaţii inechitabile din punct de vedere social și material și în raport cu acele persoane care au avut de suferit de pe urma celor două măsuri represive analizate, dar care au fost aplicate și s-au întins pe perioade distincte de timp. Or, reparaţia trebuie să se realizeze proporţional și unitar cu scopul avut în vedere de legiuitor. În plus, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie, dacă s-ar achiesa la teza potrivit căreia, în ipoteza analizată, se pot cumula cele două indemnizaţii, ar trebui să se recunoască și posibilitatea dublării celorlalte măsuri reparatorii – în primul rând, recunoașterea unei duble vechimi în muncă pentru aceeași perioadă de timp în care au fost aplicate măsurile – ceea ce, din punct de vedere raţional și juridic, nu poate fi primit.

Opinia Avocatului Poporului Avocatul Poporului a apreciat că primul punct de vedere este în acord cu litera și spiritul legii. Prin argumentele expuse s-au susţinut următoarele: Prin modificarea adusă Decretului-lege nr. 118/1990 în temeiul Legii nr. 53/1993 s-au stabilit cuantumuri diferite ale indemnizaţiei pentru fiecare an de strămutare, respectiv domiciliu obligatoriu, tocmai în considerarea naturii și gravităţii celor două măsuri, precum și a consecinţelor diferite ale acestora asupra persoanelor vizate. Interpretarea subiectivă și restrictivă a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, în așa fel încât situaţia de strămutare ar include-o și pe cea a domiciliului obligatoriu, nu corespunde scopului vizat de legiuitor, care a avut în vedere repararea integrală și echitabilă a prejudiciului suferit ca urmare a fiecăreia dintre măsurile abuzive luate împotriva sa. Măsura domiciliului obligatoriu este diferită de cea a strămutării, care nu include, în mod necesar, și stabilirea unui domiciliu obligatoriu, inclusiv interdicţiile impuse în cazul fiecărei măsuri în parte fiind diferite. În acest context, în considerarea principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, conform căruia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu poate să o facă, prevederile art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, nu pot fi interpretate restrictiv. În opinia Avocatului Poporului, nu se poate admite ca persoanei asupra căreia s-au dispus cele două măsuri represive, în aceeași perioadă, să i se acorde doar indemnizaţia de strămutare, pe motiv că are un cuantum mai mare și ar include-o și pe cea de domiciliu forţat, întrucât cea de-a doua măsură represivă, prin efectele ei, restrângea libertatea de mișcare a persoanei (caracter specific unei măsuri privative de libertate), în condiţiile în care strămutarea presupunea doar mutarea persoanei, fără alte îngrădiri și în condiţiile în care o astfel de soluţie ar conduce la o inechitate între persoanele afectate doar de măsura strămutării și cele care au suferit ambele măsuri represive. În atare situaţie, s-a apreciat că aceeași persoană se poate încadra în mai multe situaţii și poate beneficia de mai multe drepturi compensatorii; în speţă, o persoană poate beneficia atât de indemnizaţia pentru strămutare, cât și de indemnizaţia acordată pentru stabilirea domiciliului obligatoriu.

Raportul asupra recursului în interesul legii Prin raportul întocmit s-a considerat ca fiind corecte soluţiile de respingere a acţiunilor formulate de persoanele îndreptăţite, prin care s-a stabilit că, atunci când perioada de strămutare coincide cu perioada de domiciliu obligatoriu, persoana în cauză poate beneficia de o singură indemnizaţie prevăzută de lege, respectiv cea pentru perioada de strămutare. În consecinţă, s-a propus să se admită recursul în interesul legii, iar interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. d) și e), raportat la art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, să se realizeze în sensul arătat.

Înalta Curte Potrivit art. 1 alin. (1) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, „Constituie vechime în muncă și se ia în considerare la stabilirea pensiei și a celorlalte drepturi ce se acordă, în funcţie de vechimea în muncă, timpul cât o persoană, după data de 6 martie 1945, pe motive politice: a) a executat o pedeapsă privativă de libertate în baza unei hotărâri judecătorești rămase definitivă sau a fost lipsită de libertate în baza unui mandat de arestare preventivă pentru infracţiuni politice; b) a fost privată de libertate în locuri de deţinere în baza unor măsuri administrative sau pentru cercetări de către organele de represiune; c) a fost internată în spitale de psihiatrie; d) a avut stabilit domiciliu obligatoriu; e) a fost strămutată într-o altă localitate”. Conform art. 4 alin. (1) din același act normativ „Persoanele care s-au aflat în situaţiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a), b) și e) și alin. (2) au dreptul la o indemnizaţie lunară de 200 lei pentru fiecare an de detenţie, strămutare în alte localităţi, deportare în străinătate sau prizonierat, indiferent dacă sunt sau nu sunt pensionate”, iar art. 4 alin. (2) prevede că „Persoanele care s-au aflat în una dintre situaţiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. c) și d) au dreptul la o indemnizaţie lunară de 100 lei pentru fiecare an de internare abuzivă în spitalele de psihiatrie sau de domiciliu obligatoriu, indiferent dacă sunt sau nu sunt pensionate”. Se poate observa că actul normativ a stabilit măsuri reparatorii atât pentru persoanele strămutate, cât și pentru persoanele împotriva cărora a fost luată măsura stabilirii domiciliului obligatoriu. Din conţinutul unei note de studiu întocmite de Consiliul Securităţii Statului privind unele măsuri luate de organele Ministerului Afacerilor Interne asupra unor categorii de persoane, în baza unor decrete și hotărâri ale Consiliului de Miniștri, rezultă că măsura administrativă a „dislocării forţate” (strămutarea) era diferită de măsura administrativă a „domiciliului obligatoriu”. Astfel, măsura „dislocării forţate” presupunea mutarea constrânsă a unei persoane din localitatea de domiciliu liber ales, în diferite localităţi din ţară, unde i se fixa domiciliu obligatoriu pe timp nelimitat, în timp ce măsura fixării „domiciliului obligatoriu” presupunea obligaţia de a nu părăsi domiciliul, astfel fixat, pe timp nelimitat, fără ca aceasta să fie însoţită de dislocare. Aceste măsuri au fost reglementate, în principal, prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.154 din 26 octombrie 1950, modificată prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 344 din 15 martie 1951. Ulterior, prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 337 din 11 martie 1954, a fost abrogată Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.154/1950 și s-au stabilit noi criterii, prin care era autorizat Ministerul Afacerilor Interne să fixeze domiciliul obligatoriu. Părăsirea domiciliului obligatoriu se pedepsea cu închisoarea corecţională, potrivit Decretului nr. 77/1954. Din analiza modului în care aceste măsuri au fost reglementate la momentul la care au fost luate împotriva persoanelor se poate deduce și modalitatea în care legiuitorul a înţeles să acorde despăgubiri celor împotriva cărora au fost luate aceste măsuri. Măsura administrativă a dislocării forţate (strămutării) presupunea, mai întâi, mutarea persoanei din localitatea de domiciliu într-o altă localitate, iar apoi obligarea persoanei de a nu părăsi acea localitate unde a fost strămutată. Chiar dacă măsura strămutării era însoţită de măsura domiciliului obligatoriu, aceasta din urmă nu era una distinctă, ci era o măsură care o însoţea pe cea a strămutării, fiind complementară acesteia. O persoană, atunci când era dislocată, strămutată din localitatea sa de domiciliu într-o altă localitate, nu se putea întoarce la domiciliul iniţial decât cu aprobarea organelor statului, iar fixarea domiciliului obligatoriu era consecinţa strămutării. În schimb, măsura administrativă a domiciliului obligatoriu s-a putut dispune și ca măsură administrativă distinctă, fără să fi fost precedată de strămutare, dar presupunea tot o îngrădire a dreptului de alegere în mod liber a domiciliului. Din prezentarea condiţiilor în care cele două măsuri administrative au putut fi luate se poate desprinde și raţiunea pentru care legiuitorul a stabilit indemnizaţii diferite pentru persoanele care au suportat consecinţele celor două măsuri, pentru că există diferenţe între persoanele care au fost strămutate din localităţile de domiciliu și obligate să nu părăsească domiciliile unde au fost strămutate și cele cărora, deși nu au fost forţate să-și părăsească domiciliul, li s-a impus un domiciliu pe care nu l-au mai putut părăsi. Prin urmare, acordarea a două indemnizaţii diferite se justifică, în concepţia legiuitorului, atunci când cele două măsuri administrative diferite au fost luate în perioade de timp distincte. În situaţia în care perioada strămutării coincide cu perioada domiciliului obligatoriu, Înalta Curte constată că nu se poate cumula indemnizaţia pentru cele două măsuri, pentru că domiciliul obligatoriu este consecinţa strămutării, fiind absorbit de aceasta din urmă. În acest caz, persoana îndreptăţită la măsuri reparatorii va beneficia de o singură indemnizaţie, cea care i se cuvine ca urmare a strămutării. Dacă s-ar accepta punctul de vedere contrar, potrivit căruia se pot cumula indemnizaţiile pentru perioada strămutării, ce coincide cu perioada domiciliului obligatoriu, s-ar ajunge la situaţii inechitabile, în care o persoană strămutată și care nu a putut părăsi locul strămutării să poată beneficia de o indemnizaţie mai mare decât persoanele care au executat pedepse privative de libertate sau au fost arestate ori decât persoanele împotriva cărora a fost luată atât măsura strămutării, cât și cea a domiciliului obligatoriu, însă în perioade diferite de timp. Or, scopul unei legi de reparaţie nu poate fi acela de a crea noi inechităţi între persoanele vizate de aceeași lege. Pe de altă parte, indemnizaţiile ce se acordă potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, sunt însoţite și de alte măsuri reparatorii, respectiv recunoașterea ca vechime în muncă a perioadelor în care persoanele au fost strămutate sau au avut domiciliu obligatoriu [(art. 1 alin. (4) din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat)], dar și alte drepturi reglementate în art. 8 și 9 din același act normativ. Textul de lege nu interzice, cu privire la aceeași persoană, ca indemnizaţiile să fie acordate și să fie recalculată vechimea în muncă în cazul în care cele două măsuri administrative, cea a strămutării și cea a domiciliului obligatoriu, au fost luate în perioade de timp diferite. Însă, când perioada strămutării coincide cu cea a domiciliului obligatoriu, dacă s-ar admite cumulul celor două indemnizaţii, ar trebui să se considere că și celelalte măsuri reparatorii ar putea fi cumulate. S-ar ajunge astfel la dublarea vechimii în muncă, dar și la dublarea drepturilor prevăzute la art. 8 și 9 din Decretul-lege nr. 118/1990, republicat, pentru aceeași perioadă de timp, ceea ce este inacceptabil. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 330 7 cu referire la art. 329 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 202/2010, Legea nr. 71/2011 și Legea nr. 60/2012,