Decizia nr. 10/2013 — ÎCCJ

Problema de drept care a generat practica neunitară Recursul în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27 teza I, raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalități de comunicare a procesului-verbal de constatare și sancționare contravențională și a înștiințării de plată. Dispozițiile legale vizate sunt următoarele: Art. 27 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, - "Comunicarea procesului-verbal și a înștiințării de plată se face prin poștă, cu aviz de primire, sau prin afișare la domiciliul sau la sediul contravenientului" raportat la: - art. 14 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, - "Executarea sancțiunilor contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancțiunii."; - art. 25 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, - "Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancțiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia."; - art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, -"Împotriva procesuluiverbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia."

Examenul jurisprudențial Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supusă analizei fiind menită a clarifica modul de aplicare la speță a dispozițiilor art. 14 alin. (1) și art. 25 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la prescripția executării sancțiunilor contravenționale, respectiv a determina momentul de la care începe să curgă termenul de decădere, de 15 zile, prevăzut de art. 31 alin. (1) din același act normativ.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești 3.1. Unele instanțe de judecată au considerat că cele două modalități de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, sunt subsidiare una față de cealaltă, comunicarea prin afișare fiind subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire. Comunicarea prin afișare trebuie precedată de o comunicare prin poștă, cu aviz de primire, iar atunci când persoana sancționată contravențional, deși avizată, nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenței ori a refuzat primirea corespondenței, autoritatea din cadrul căreia face parte agentul constatator trebuie să procedeze la comunicarea actului prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului. În această ipoteză, intervenirea prescripției executării sancțiunii contravenționale și momentul de la care curge termenul de decădere pentru introducerea plângerii contravenționale se verifică în raport cu data primirii efective a procesului-verbal de constatare a contravenției și a înștiințării de plată; atunci când o atare comunicare nu s-a putut realiza, aplicarea celor două instituții - prescripția executării sancțiunii și a decăderii din dreptul de a mai formula plângere - se raportează la momentul comunicării prin afișare. 3.2. Alte instanțe, pornind de la interpretarea gramaticală a normei, au considerat că cele două modalități de comunicare prevăzute de art. 27 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, sunt alternative, fără a exista vreo ordine de preferință între ele, iar recurgerea la una dintre acestea este necesară și suficientă, pentru ca procedura de comunicare să fie considerată îndeplinită. Atunci când procedura de comunicare s-a realizat prin poștă, cu aviz de primire, iar destinatarul corespondenței, deși a fost avizat, nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenței ori a refuzat expres primirea acesteia, comunicarea a fost considerată legal îndeplinită, fără a mai fi necesară îndeplinirea acesteia prin afișare. Termenul de 15 zile pentru introducerea plângerii contravenționale va curge fie de la data la care destinatarul corespondenței a fost avizat, fie de la data la care a expirat termenul de păstrare a corespondenței la oficiul poștal și aceasta a fost returnată ori de la data exprimării refuzului expres de primire, consemnată de lucrătorul oficiului poștal.

Opinia procurorului general Procurorul general a considerat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare: - raportat la art. 14 alin. (1) și art. 25 alin. (2) din același act normativ, atunci când persoana sancționată nu a fost prezentă la întocmirea procesului-verbal sau a refuzat să primească un exemplar al acestuia, precum și atunci când sancțiunea s-a aplicat de o altă persoană sau un alt organ decât agentul constatator, cerința comunicării procesului-verbal și a înștiințării de plată, în scopul întreruperii prescripției executării sancțiunii contravenționale, este îndeplinită la data la care procesul-verbal a fost depus la oficiul poștal, pentru expediere, indiferent de data la care corespondența a ajuns la destinatar; - raportat la art. 31 alin. (1) din același act normativ, comunicarea prin afișare este subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire. În susținerea opiniei sale, procurorul general arată că, pentru a se produce efectul întreruptiv de prescripție, este necesară și suficientă expedierea actului către contravenient, prin poștă, cu aviz de primire, aceasta reprezentând o comunicare aptă a fi primită, fără a mai fi necesar să se aștepte ori să se realizeze o primire efectivă a actului din partea destinatarului, pentru ca, mai apoi, în funcție de atitudinea acestuia, să se procedeze la afișarea actului; se consideră, astfel, că au existat diligențele necesare din partea organului constatator/sancționator pentru conservarea dreptului de a obține executarea sancțiunii și pentru îndeplinirea obligației legale de comunicare; mai mult, nu sunt validate comportamentele abuzive din partea persoanelor sancționate contravențional care, amânând ori refuzând primirea corespondenței, pot determina depășirea termenului de prescripție prevăzut de lege. Din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, modalitatea prin care se aduce la cunoștința contravenientului conținutul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor (pentru ipoteza de la art. 21 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare) se consideră a fi comunicarea actului prin poștă, cu aviz de primire, sau prin afișare, la domiciliul/sediul acestuia, această din urmă modalitate de comunicare funcționând doar subsidiar, atunci când procedura de comunicare prin poștă nu a fost eficientă; în sprijinul acestei soluții, procurorul general invocă dispozițiile art. 165 pct. 2 din noul Cod de procedură civilă, arătând că aplicarea acestora în dezlegarea problemei de drept supuse discuției este în măsură să conducă la o interpretare și aplicare a legii, de natură a asigura și respecta garanțiile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin realizarea unui just echilibru între interesele contrarii din cadrul procedurii contravenționale.

Raportul asupra recursului în interesul legii Raportul cuprinde soluțiile date de instanțele judecătorești problemei de drept și argumentele pe care se fundamentează acestea și evocă doctrina, precum și jurisprudența Curții Constituționale cu privire la materia supusă analizei. Raportul propune un proiect de soluție de admitere a recursului în interesul legii, în sensul că "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cu modificările și completările ulterioare, modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contravenție și a înștiințării de plată, prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiară comunicării prin poștă, cu aviz de primire, iar cerința comunicării procesului-verbal de contravenție și a înștiințării de plată este considerată îndeplinită, în principal, în situația primirii efective a actelor de către contravenient sau, în subsidiar, ca urmare a afișării acestora la domiciliu sau sediu, după caz".

Înalta Curte Înalta Curte a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) și art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor două modalități de comunicare a procesuluiverbal de constatare și sancționare contravențională și a înștiințării de plată și la caracterul valabil al comunicării în aceste modalități. 6.1. Prima problemă de drept care trebuie dezlegată este aceea de a se determina caracterul celor două modalități tehnice de comunicare a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, în sensul dacă sunt alternative, recurgerea la una dintre acestea fiind necesară și suficientă, sau dacă una este subsidiară celeilalte. Considerăm că modalitatea de comunicare a procesuluiverbal de constatare și sancționare a contravenției prin afișare la domiciliul sau sediul contravenientului este subsidiară celei de comunicare prin poștă, cu aviz de primire. Este adevărat că din interpretarea gramaticală a normei, utilizarea conjuncției "sau" ar putea conduce la concluzia că legiuitorul nu a instituit o ordine de preferință, astfel încât s-ar putea recurge la oricare dintre cele două modalități, iar procedura de comunicare să fie considerată valabilă. Interpretarea gramaticală nu este însă suficientă, pentru că nu asigură respectarea dreptului la apărare și a garanțiilor instituite de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, cu privire la acuzațiile în materie penală. În dreptul românesc, deși contravenția a fost scoasă de sub incidența legii penale, întreaga procedură de sancționare și, ulterior, de contestare a procesului-verbal de contravenție trebuie să respecte garanțiile art. 6 paragraful 1 sus-menționat. În Cauza Anghel împotriva României, Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 4 octombrie 2007, s-a remarcat faptul că dreptul românesc nu califică drept "faptă penală" contravenția pentru care reclamantul a fost sancționat cu amendă, legiuitorul român alegând să scoată în afara legii penale unele fapte care, deși aduc atingere ordinii publice, au fost săvârșite în împrejurări care conduc la concluzia că acestea nu întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni. Curtea a considerat că, în ciuda naturii pecuniare a sancțiunii aplicate efectiv reclamantului și a naturii civile a legii care sancționează contravenția, procedura în cauză poate fi asimilată unei proceduri penale, deoarece dispoziția a cărei încălcare a fost imputată reclamantului avea un caracter general și nu se adresa unui anumit grup de persoane, ci tuturor cetățenilor. Din acest motiv, interpretarea și aplicarea dispozițiilor analizate urmează să se realizeze printr-o altă metodă, cea mai adecvată fiind interpretarea logică și sistematică, întrucât permite a se evidenția natura și importanța drepturilor ocrotite. Numai în ipoteza în care se consideră că îndeplinirea procedurii de comunicare prin afișarea actului se află într-un raport de subsidiaritate față de comunicarea prin poștă, cu aviz de primire, se poate afirma că sunt respectate garanțiile procedurale. Contravenientului trebuie să i se dea posibilitatea să cunoască efectiv actul încheiat, precum și data comunicării acestuia, pentru a-și formula apărările (plângerea contravențională, excepția prescripției aplicării sancțiunii contravenționale). Decizia nr. 1.254 din 22 septembrie 2011 a Curții Constituționale confirmă ipoteza susținută, statuând că rațiunea comunicării prin poștă, cu aviz de primire, "constă în aducerea la cunoștința persoanei care a săvârșit o contravenție a documentelor menționate [...]. Rezultă că această modalitate de comunicare a procesului-verbal este de natură a asigura încunoștințarea efectivă a contravenientului în privința faptei săvârșite și a sancțiunilor contravenționale aplicate". Astfel, procedura afișării procesului-verbal de contravenție la domiciliul/sediul contravenientului va fi utilizată numai în situația în care nu s-a reușit, din diverse motive, comunicarea prin poștă, cu aviz de primire. 6.2. Cea de-a doua problemă care s-a cerut a fi dezlegată este cea a stabilirii momentului comunicării procesului-verbal de contravenție, în ipoteza în care persoana sancționată, deși avizată, prin oficiul poștal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenței sau a refuzat primirea acesteia. Acceptându-se caracterul subsidiar al modalităților tehnice de comunicare a procesului-verbal de contravenție, prin afișare, se ajunge la concluzia că dispozițiile legale analizate pun accent pe "primirea" efectivă a actului. În situația neprezentării contravenientului la oficiul poștal, după avizare, există un dubiu asupra luării la cunoștință a actului comunicat. Nu se poate afirma de plano că persoana avizată, prin atitudinea sa, încearcă să amâne la nesfârșit comunicarea procesului-verbal. Nu poate fi aplicat nici principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans, deoarece nu poate fi cunoscut motivul neprezentării persoanei avizate la oficiul poștal. În ipoteza prezentată, reiese că nu poate fi considerată ca fiind valabilă comunicarea, dacă persoana sancționată nu s-a prezentat la oficiul poștal pentru ridicarea actului. Simpla expediere a procesului-verbal, fără ca acesta să ajungă efectiv la destinatar, nu este conformă cu dispoziția legală cuprinsă în art. 27 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, care obligă organul constatator să facă dovada că a comunicat procesul-verbal și că destinatarul a primit actul; pentru o comunicare valabilă, se impune deci ca organului constatator să-i parvină "avizul de primire", care să facă dovada că destinatarul a luat efectiv cunoștință de procesul-verbal de contravenție. Urmează, așadar, ca - în această ipoteză, în care persoana sancționată, deși avizată, prin oficiul poștal, nu s-a prezentat în vederea ridicării corespondenței - organul constatator să apeleze la modalitatea tehnică subsidiară de comunicare, prin afișare, avându-se în vedere că returnarea plicului cu mențiunea "avizat", "neavizat", "expirat termen păstrare" nu constituie momentul de la care începe să curgă termenul de formulare a plângerii contravenționale. O altă interpretare se impune a fi făcută însă în privința refuzului explicit de primire a comunicării prin poștă, cu aviz de primire, când comunicarea se impune a fi considerată ca fiind realizată în momentul exprimării acestui refuz, fără a mai fi necesară efectuarea unei noi comunicări, în modalitatea subsidiară, aceea a afișării. Aceasta, întrucât îndeplinirea procedurii de comunicare nu poate fi lăsată la discreția destinatarului comunicării care, fiind interesat în a o tergiversa, poate, prin atitudinea sa subiectivă, să împiedice autoritatea să realizeze comunicarea în termenele prevăzute de lege. Un argument puternic în sprijinul acestei interpretări îl constituie soluția prevăzută de art. 165 pct. 2 din Codul de procedură civilă, adoptat prin Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, potrivit acestor dispoziții legale, în situația similară - a comunicării prin poștă a unui act de procedură - în cazul refuzului expres de primire a corespondenței, procedura se socotește îndeplinită la data consemnării de către funcționarul poștal a acestui refuz. Legea procesual civilă instituie, așadar, în situația expres prevăzută, o prezumție absolută, de cunoaștere a actului, fundamentată pe atitudinea subiectivă a părții, expres manifestată, și pe necesitatea prevenirii și sancționării abuzului de drept din partea acesteia. Această modalitate de interpretare și aplicare a legii este în măsură să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenționale, într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancționate contravențional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, la unul pur formal (în varianta considerării celor două modalități de comunicare ca fiind alternative), pe de o parte, și care, în același timp, să nu greveze obligația autorității cu o sarcină imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voința persoanei sancționate, de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de altă parte. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,